风险治理视域下的社会动员何以有效——基于组织合法性的分析

徐雅倩，许 阳

(1．中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510000；2．中国海洋大学法政学院，山东青岛266100)

一、问题的提出

社会动员(Social Mobilization)是指公众在外界因素的持续影响下，其态度、期望与价值取向不断发生变化的过程。[1]学界对于社会动员的研究主要有三种路径。一是抗争政治中的组织动员。如McCarthy和Zald强调社会运动中所能利用的资源总量[2]；Snow进一步提出框架联合(Frame Alignment)概念[3]，强调文化和认同因素的作用。二是组织视角下对国家内部动员机制的研究。如Anreas和Joel提出科层体系中复杂的“内部博弈”及不同层级部门利益的非一致性等问题[4]；O’Brien和Li认为政府需要形成压力型体制来实现政策的有效贯彻[5-6]；陈家建关注政府会议在科层动员机制中的作用[7]；耿羽发现了基层治理动员机制存在“行政遮蔽政治”的困境。[8]三是“国家-社会”视角下考察国家对社会的动员，阐释国家对社会的权威建构与维系。[9]如Liu强调国家权威建构中的情感动员模式[10]；于建嵘认为，人民公社是一种政治上高效率、经济上低效益的社会动员机制[11]；李里峰强调，在土地改革运动中，政府采取了“诉苦”的技术以进行有效的民众动员。[12]

在现代化的进程中，社会转型所累积的系统性风险频繁地以冲突的形式表现出来，各种国内风险和国际风险耦合关联，当代中国已进入高风险社会。[13]在乌尔里希·贝克的“风险社会”[14]理论之后，风险(Risk)作为一个现代所有人都承受的、没有“他者”的存在被广泛讨论，而风险治理也成为全球各国政府维护国家安全稳定的重要方式。[15-17]党的十九大报告指出，要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理的社会化，加强预防和化解社会矛盾机制建设。可见，实现有效的风险治理，所需要的不仅仅是财力、物力和强制性机制，更需要最大限度地吸纳各种社会力量参与[18]，实现对社会各方面资源的有效整合。换句话说，风险治理依托于对社会的有效动员。有鉴于此，本文将通过“国家-社会”的路径，探究风险治理视域下国家对社会的有效动员。

在社会转型时期，国家不再具有计划经济阶段对资源全面垄断分配的权力，传统的“命令式”动员方式难以发挥效用。国家实现社会动员的现代路径主要有三种，分别是感化-情感路径、宣传-认知路径和行为-体验路径，三者的落脚点均是获取公众的支持与同意。感化-情感路径是一种鼓动层面的社会动员，政府运用多样的感化手段，通过面对面的人际传播，以情动人、以理服人，实现对公众情感的有效调动与整合。费爱华认为，情理是中国型的正义衡平感觉[19]53-56，而中国人的人情与“理”具有同等效力。叶敏指出，感化-情感动员路径的实际操作往往伴随着精心设计的动员技巧，需要进行政策灵活的叙述与转译，充分借用公众既存的声誉、组织荣誉以及共同记忆等社会性机制来实现。[20]宣传-认知路径的核心要求在于，政府通过对不同的对象采取不同的宣传、教育手段，改善或改变公众对特定政策的认知，以实现具体的社会发展目标。传媒动员和教育动员均属于这一路径，其中，传媒动员注重运用大众传媒和互联网等媒介间接影响公众认知，教育动员强调专门性的学习和培养的影响。[21]邓万春指出，政府通过宣传、舆论手段对农民进行的观念破旧立新、思想解禁以及鼓动和精神鼓励等。[22]林溪声认为，政党也广泛利用媒介制造舆论、动员公众，以加强民众与媒介间的互动，促使舆论适应形势和公众。[23]与感化-情感路径相比，宣传-认知路径更注重标准化和有效性，适用于范围更为广泛的社会动员。行为-体验路径强调公众的参与，促使公众通过体验参与的价值和政策实施的意义来实现动员目的。没有合适的沟通机制，不可能有高效的动员。[24]费爱华强调，通过在大众传播的基础上开放主流公共空间，促进弱势者的积极参与，并积极建构异质性空间，针对不同群体的不同需求提供可资参与的机会，从而实现建立共识、建构共意的最高层次的社会动员。[19]53-56

学界对国家进行社会动员这一问题的研究已颇有建树，但对政府组织进行社会动员这一关键环节的研究较少。在已有研究的基础上，本文更强调政府组织本身对社会动员的影响，并试图回答政府组织的合法性在各社会动员路径发挥效用时的深层次原因。

对于这一研究设想，诸多学者提供了有力的研究辅证。一般意义上，合法性(Legitimacy)有助于组织获取资源。战略管理学派认为，组织追求合法性的目的不仅在于获得组织内部的一致性和组织外部的信任，而且在于获取组织发展所需的资源补给、价值支持等其他资源。[25]组织合法性本身也是一种重要资源，对于组织的发展至关重要[26]414-431，将影响利益相关者如何看待组织以及如何理解组织的活动和战略。[27]571-610政府组织的合法性影响公众对政府决策的接受程度和支持程度。公民在程序中感知到的合法性越强，就越有可能支持它。[28-31]对公共机构合法性和政治制度信任水平的增加会使得个人接受准司法决策的可能性增加。[32-33]公民在政府决策中的参与程度越高，则公民对政府最终决策的满意度也相应越高。[34]Nabatchi指出，合法性结果的产生会增加公众对政策执行的同意和长期支持，并能够普遍提高政府行动的有效性。[35]Easton和Miller的研究也表明，随着政府的公共决策日益难以体现公众的偏好，民主政权的合法性不可避免地受到质疑，进而导致公民进一步退出政治活动，放弃对政府及其决策的支持。[36-37]

可见，政府社会动员的成效受到政府组织合法性程度的影响。但是，现有研究却并未深究政府组织合法性影响社会动员的深层机理，而更多地停留在肯定政府组织合法性作为社会动员成效影响因素的合理性。因而，已有研究为本文提供合理性理论支撑的同时，也提供了可进一步探索的研究空间。

基于此，本文旨在明晰以下问题：风险治理中的社会动员是否存在一个组织合法性问题？组织合法性又是如何影响社会动员的成效？风险治理中组织合法性可以划分为哪些维度，其作用基础及其作用机制是怎样的？依托笔者于2016年7月、2017年4月分别赴A市和B市的访谈调研资料以及相关的政府公开信息等案例资料，本文运用对比研究方法，分析社会动员成效显著的A市与社会动员失败的B市，探究政府组织合法性与社会动员成效之间可能存在的内在关联，为现实社会中实现风险治理的有效动员提供有益借鉴，同时将组织合法性相关理论应用于地方政府行为研究，为复杂的政社关系在理论上找到一个较好的阐释路径。

二、分析框架

合法性是一个有着强大解释力的概念[38]，研究者并未统一标准，而是根据具体研究目的和理论来选择分析维度。[39]学界既有的关于组织合法性的分类主要基于评估主体和评估标准两个维度，Human根据组织内外部主体对组织合法性的评估划分为内部合法性和外部合法性[40]，Suchman则根据利益计算、规范适宜性以及大众认知，将组织合法性划分为实用合法性(Pragmatic Legitimacy)、道德合法性(Moral Legitimacy)和认知合法性(Cognitive Legitimacy)。[27]571-610在以上两种分类维度的基础上，任敏提出了组织与社会互动中的组织合法性，即外界对组织生产或服务活动进行的绩效合法性评估、外界对组织内部的管理活动进行的管理合法性评估，以及内部观察者结合社会期待考察的组织外部合法性、内部观察者结合组织的规范和价值考察特定组织活动的内部合法性。[41]169-192本文根据任敏关于合法性的分类，具体探讨风险治理中社会动员的组织合法性，并将其划分为绩效合法性、行为合法性和廉洁合法性三个维度。

第一，绩效合法性。根据帕森斯的合法性理论，地方政府组织的合法性首先源自其为社会带来的绩效促进功能。政府组织能否促进当地经济发展、在何种程度上改善和提高公共服务供给等，是绩效合法性的核心。[41]169-192绩效合法性不存在某种标准内涵，这种依据组织对社会所带来的绩效增量来衡量其绩效合法性是一种基于利益诉求的实用主义指标。[42]地方政府组织的绩效合法性越高，公众从中受益越多，则越容易在风险治理中“同意动员”，支持地方政府的政策决定和实施执行。

第二，行为合法性。根据Zimmerman和Zeitz所提出的关于合法性获取的战略，地方政府组织的合法性很大程度上取决于组织行为的合法律性。[26]414-431这种依附于法律制度的组织合法性获取途径可以称之为行为合法性。组织行为合法性的获取，要求组织行为遵循现有的法律政策，遵守文化秩序以及制度限制。[27]571-610，[43]在风险治理视域下，地方政府的行为若遵循相关法律法规，则会因法律法规本身所具有的权威产生“借力”，获得相应的行为合法性。这种合法性使公众更倾向于认可和支持地方政府在风险治理中的决策行为，并有利于政府开展有效的社会动员。同时，随着公民意识的日益发展，政府与公民的良性互动也成为政府行为合法性的重要内容。许鹿等人的研究指出，组织与环境间的互动能力越强，合法性程度越高，地方政府越容易获得来自公众的支持。[44]换句话说，地方政府在风险治理中与公众的有序有效互动，使地方政府更容易实现社会动员，获得公众支持。其中，有序有效的政民互动主要体现在地方政府的行为选择：一是良性互动交流，拒绝暴力冲突；二是认真倾听公众意见，不忽视任何一方观点。

第三，廉洁合法性。陈国权指出，地方政府组织的社会动员能力主要源自政府的权威[45]，而政府组织的腐败却严重损害政府的权威，从而使政府逐渐失去公众的信赖和支持，最终导致政府社会动员能力的衰退。可以说，地方政府组织的廉洁程度与其组织合法性的获取有直接关联，并最终影响政府在风险治理中实际的社会动员成效，地方政府的廉洁程度越高，其所具有的组织合法性也相应较高，在风险治理中的社会动员也会更为有效和有力。因此，保持政府组织的廉洁程度对于维持政府权威及其社会动员能力尤为重要。

综上所述，我们认为组织合法性对于政府获取社会公众对政策执行以及公共事务管理的支持至关重要，将影响风险治理中的社会动员。本文将根据绩效合法性、行为合法性和廉洁合法性这一组织合法性框架，对比分析A市和B市，展示组织合法性何以影响风险治理中的社会动员。

三、案例深描

(一)案例选择

S省A市和J省B市都曾爆发反核电站建设(以下简称“反核”)群体性事件，但A市和B市的地方特色不同、政府工作态度和方法不同，使两地的“反核”群体性事件发展有不同的特点。

1.A市：外来业主的“反核”与本地公众的“支持”。A市在1983年被确定为核电站备选厂址，1995年正式确定为“优选厂址”，2006年HSD核电项目筹建处建立，核电站建设即将开始。在核电站项目筹备建设期间，A市政府积极通过电视台和报纸向当地居民宣传核电的积极意义，并多次到核电厂选址所在地的X村进行宣传，还选取部分X村村民到浙江秦山核电站进行考察。经过一系列的宣传和沟通，A市本地居民大多对核电项目表示理解和支持。

然而，A市的Y区业主开始抵制核电站建设的活动。Y区是A市的高档别墅度假生活区，业主都不是A市本地人，只是在特定时间来此处避暑休闲。为了“反核”，Y区业主积极参与网络上各大论坛讨论，于2006年9月将有500多人签字的《联名信》呈送国家环保总局和国家海洋局，并多次上访。最终，A市核电站项目陷入长时期的搁置，“反核”冲突渐趋平息。

2.B市：村民与市民的共同“反核”。2016年7月26日，国家国防科技工业局副局长王毅韧在中国核工业集团副总经理杨长利的陪同下赴B市调研中法合作核循环项目拟选厂址，这一消息迅速在各社交媒体扩散，而B市政府也没有及时进行信息公开和正面宣传。自8月2日起，B市当地居民在各大网络论坛就核电项目问题展开广泛激烈的讨论，导致居民对“核”的恐惧越来越深，抵制愈演愈烈。8月6日，“反核”事件发展至高潮，B市大量的市民和村民自发集聚在市中心，并高喊“反对核废料”的口号，抗议B市政府兴建核废料处理厂的决策。B市政府派出大量警力到场维持秩序，并声明该项目已获得国家立项，“请广大市民相信政府和党”。8月7日，B市政府召开新闻发布会称该项目尚未最终确定，“反核”事件方趋于平息。

(二)研究方法

笔者通过理论性抽样(Theoretical Sampling)方法，在A市和B市分别对普通市民和“反核”人士进行了半结构化访谈，在征得被访者同意后全程录音并建立了访谈资料文本库。同时，通过调查问卷的方式，在A市的X村和Y区发放调查问卷350份，收回有效问卷290份；在B市的DYW村、BS村、GZ村、XZ村、LH村及其管辖的L市共发放调查问卷400份，收回有效问卷373份。问卷均采用调查者与受访者一对一、由调查者依据问卷内容逐题询问并填答的方式进行调查。

四、社会动员的成效与组织合法性的影响

(一)社会动员的成效

社会动员要求实现政府对社会的人力、物力、财力等各种资源的有效调动，本文通过三个指标衡量社会动员的成效。一是公众对于诸如核电等重大工程项目建设的支持程度，区分为“非常支持”“比较支持”“一般”“不太支持”“非常不支持”，赋值依次由5分递减至1分，这一指标的选取源于公众对政府决策的支持与肯定是社会动员的本质要求；二是公众的风险感知程度，区分为“非常大”“比较大”“一般”“比较小”“非常小”，赋值分别为5分递减至1分，这一指标的选取主要从风险治理中社会动员的直接结果出发，政府对社会有效动员的最直接表现就是公众对此风险项目的风险感知度较低；三是公众对政府的信任程度，区分为“非常信任”“比较信任”“一般”“不太信任”“非常不信任”，赋值依次为5分递减至1分。

首先，在公众对核电站项目的支持程度方面，A市的均值为3.58，介于“一般”和“比较支持”之间，而B市的均值仅为2.88，介于“比较不支持”和“一般”之间；同时，A市对核电站建设持“非常支持”和“比较支持”态度的公众比例高达59.3%，而B市持“非常支持”和“比较支持”态度的公众比例仅为31.3%。由此可见，在核电站项目建设的社会动员中，A市公众更倾向于同意核电站建设，而B市公众普遍反对核电站的建设。

其次，在公众对核电站项目的风险感知方面，A市均值为2.66，B市均值为2.25，两地公众的风险感知大致均处于“一般”与“比较大”之间，其中A市公众的风险感知程度略低于B市公众。但是，A市公众认为核电站项目风险“一般”“非常小”和“比较小”的占46.9%，B市公众仅占31.4%；而B市认为核电站项目风险“非常大”和“比较大”的公众比例高达68.7%，而A市为53.9%。由此可知，A市公众的风险感知更多地集中于较低水平，而B市公众的风险感知则多集中于高风险状态，A市公众对核电站项目的风险感知明显低于B市公众。

最后，在公众对地方政府的信任方面，A市的均值为3.21，介于“一般”和“比较信任”之间，而B市的均值仅为2.69，介于“不太信任”和“一般”之间。A市公众对地方政府持“非常信任”和“比较信任”的比例高达59.7%，而B市公众占比仅为25.6%；相反，B市公众对地方政府持“不太信任”和“非常不信任”的比例却高达49.9%，而A市公众持“不太信任”和“非常不信任”的比例仅为19.3%。由此可知，在核电站项目建设问题上，A市公众的政府信任程度明显高于B市，即A市公众更认可地方政府对核电项目未来的监管能力，也更相信地方政府能够保证核电项目风险的有效控制。综合以上调研结果，本文认为，A市政府在核电项目的社会动员中是相对成功的，而B市政府则是相对失败的(见表1)。

表1 A市和B市的社会动员成效对比

(二)组织合法性的影响

1.绩效合法性。地方政府组织的绩效合法性是影响风险治理中社会动员成效的重要因素之一。本文选取与公众密切相关的经济发展绩效和公共服务供给绩效作为衡量指标，考察A市和B市的地方政府组织在绩效合法性方面存在的差异，以求对社会动员成效的差异作出一定解释。

图1 A市和B市的人均经济情况

数据来源：1978—2016年《山东省统计年鉴》《江苏省统计年鉴》(部分年份数据缺失)。

在经济发展水平方面，本文选取城乡人均储蓄存款余额和人均GDP指标作为衡量标准[注]鉴于A市和B市在人口总量和土地面积的差异，比较分析以人均计量为分析单位。，数据主要依托于中国统计年鉴中的相关信息，选取均可获得的A市和B市的年份数据作比较(见图1)。A市的人均储蓄存款余额从1993年起明显高于B市，且在2000—2008年间其增长率远高于B市；同时，A市的人均GDP也明显高于B市，两市人均GDP的差值整体上日趋扩大。由此来看，A市地方政府在促进经济发展方面的绩效高于B市，在一定程度上，A市政府由经济发展所获取的合法性程度高于B市政府。此外，两市当地公众对诸如核电等重大项目建设可能带来的经济预期也截然不同：A市当地公众对核电项目建设后的经济收入预期较为乐观，认为项目建设会带动当地经济的发展，也会增加他们的个人经济收入；而B市当地公众的经济收入预期则较为悲观，认为核电项目建设会影响他们的紫菜养殖业和渔业捕捞所带来的经济收入，使得他们丧失原有的收入来源。可见，地方政府组织因地区经济发展而获取相对应的绩效合法性，而组织的绩效合法性又将影响公众对政府项目建设决策的经济收益预期，从而影响政府在风险治理视域下社会动员的成效。

关于A市和B市的地方政府公共服务供给水平，本文选取了城市医疗费用救助费平均支出水平、农村医疗救助费平均支出水平、生活救济费平均支出水平和城镇居民最低生活保障费平均支出水平等四个指标作为衡量标准(见表2)。

表2 A市和B市的公共服务供给投入[注]基于案例发生时间以及数据资料可获得性的原因，本文选择了2008—2009年的数据作为参考。 单位：元

数据来源：2008—2009年《山东省统计年鉴》《江苏省统计年鉴》。

A市的城市医疗救助费支出水平2008年达到1 065.2元，即使2009年有所下降，也仍然达到626.3元；而B市的城市医疗救助费支出水平2008年仅为61.8元，2009年虽有所上升，也仅达到100.9元。同时，A市的农村医疗救助费平均支出水平也明显高于B市，2008年A市与B市的差值为8.9元，2009年两市差值增加到39.6元。就两地的生活救济费支出而言，2008年A市平均水平为720.6元，2009年虽有所下降，但仍维持在678元；相比之下，B市地方政府的救济力度略低，2008年的生活救济费平均支出为302.8元，而2009年仅为70.5元。就两地的城镇居民最低生活保障费平均支出而言，A市的最低保障水平远高于B市，2008年A市为2 682.2元，2009年增长到3 090.5元；而B市仅从2008年的1 590.8元增长到2009年的1 688.1元，A市的年增长率远高于B市。从两地公共服务供给的支出情况可以推断，A市政府的公共服务供给水平远高于B市，A市政府由此所获取的绩效合法性也显著高于B市，这将有利于A市公众对政府信任程度的提高。

同时，政府公共服务供给能力的差异也会影响公众对诸如核电等重大项目建设后公共服务供给方面的期望。根据访谈可知，A市当地公众普遍对核电站项目建设后的公共服务供给预期更为乐观，认为项目建设会带来更为完善的公共服务供给。访谈中有村民表示：“当然支持建设……如果发展核电站的话，那边的路肯定会修，首先要修路，很宽敞。”相反，B市当地公众却对此持有消极态度，公众对公共服务供给预期极不乐观。访谈中有如下表述：“都不好，这一搞，物价高二倍多呢，交通也不通，切断了路。”这也在一定程度上解释了为什么A市当地公众更倾向于支持A市政府的核电站建设，而B市却恰好相反的问题。

整合而观之，地方政府在促进经济发展和公共服务供给中的绩效会影响地方政府组织整体合法性的获取程度，从而影响公众对政府决策的支持程度以及政府对社会动员的实际成效。在本文的案例中，A市地方政府在经济发展和公共服务供给方面的绩效水平均高于B市政府，从而使A市地方政府具有更高的组织合法性，在核电项目社会动员中也更容易获取公众的支持，更容易实现有效的社会动员。

2.行为合法性。地方政府组织的行为合法性也将影响有效的社会动员。首先，地方政府组织的行为合法性来源于地方政府对法律法规的遵循。2008年，国务院颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确要求，县级以上人民政府应在职责范围内主动公开重大建设项目的批准与实施情况。在2017年国务院颁布的《关于统筹推进“十三五”165项重大工程项目实施工作的意见》中也进一步指出，要加强宣传引导，建立重大工程项目定期新闻发布制度，在国家发展改革委网站设立重大工程项目推进实施专栏，并定期公开各工程项目进展的情况，宣传推进重大工程项目实施的典型经验和做法。可见，在重大建设项目中，地方政府若遵循相关程序规定，则可以“借力”政策本身的合法性来增强组织的行为合法性。

在核电站重大工程项目建设前，A市政府曾开展一系列信息披露、宣传引导和民意调查等活动，在访谈中有如下陈述(见表3)可作为依据。正是因为A市政府在风险治理中遵循了相关的制度规定，按照法定程序的要求开展重大工程项目的信息披露和民意征集等活动，才使得A市政府引进核电站建设项目的行为决策具有了制度所赋予的合法性。从结果来看，更多的A市公众对市政府制定的建设核电站重大项目政策持支持态度，对于核电站项目建设的风险感知也较为理性。

表3 核电项目建设中A市政府行为的访谈摘要

相比较之下，B市地方政府在法律法规以及程序遵守上则较为缺乏。从访谈中可以得知，B市公众体验到的政府宣传极为有限，宣传效果也并不明显，甚至加剧了公众对核项目建设政策的不满。B市政府信息公开的成效也不理想，B市公众普遍认为政府信息相对封闭，公众无法有效地获取相关信息。另外，B市政府也未充分考虑相关利益公众的意见，例如，在访谈地点的水井转卖问题上，政府并未告知公众，更没有征询公众的意见，这引起了当地公众的不满与愤怒，重大项目建设中的土地问题也未采取妥当的处理方法。总之，B市政府在重大工程建设事宜上并未严格遵守相关的政策规定，也未严格按照相关程序办事，不仅引起公众的不安与愤怒，也使公众缺乏对政府组织合法性的认可，导致B市政府未实现向制度的“借力”，组织合法性不足，难以在社会动员中发力。

其次，政府组织行为合法性来源于良好的政民互动。公众对政民互动的过程和结果满意度越高，则越容易肯定政府组织的合法性，越容易认可和支持地方政府的决策。A市政府在当地公众心目中的形象一直较为正面，并且A市政府与公众沟通的渠道畅通，A市公众也乐于、敢于发表个人意见。在此次重大项目建设过程中，A市政府也尽力让当地公众融入建设之中，营造当地公众对于项目本身的亲和感。访谈中诸多村民表示：“我觉得A市政府、区政府前几届都是很不错的，当时隋科长说你们有什么问题直接找我反映。”

而相比之下，B市地方政府与公众的互动情况并不理想，这体现在B市政府忽视了公众意见、干群关系紧张甚至通过暴力强制压制公众意见等方面(见表4)。B市政民互动的诸多问题，导致当地公众对于B市政府的信任程度低，B市政府的行为合法性水平也较低，公众对B市政府的行为决策通常表示不满意、不认可、不支持，B市政府在核电项目建设中难以开展有效的社会动员。

表4 B市政民互动情况的访谈摘要

3.廉洁合法性。政府组织的廉洁程度会影响政府组织的权威性和合法性，从而影响政府组织在社会动员中的成效。本文主要从以下两方面衡量A市和B市两地政府组织的廉洁合法性：一是访谈中公众的意见反馈；二是两地检察院关于官员贪腐的相关公告材料，以及其他相关新闻报道等。

首先，从访谈中公众的意见反馈来看，A市当地公众普遍对政府组织的廉洁情况评价较高。在核电站项目建设的相关补贴事宜上，A市公众对所获取的补贴也相对满意，如访谈中有如下表述：“我感觉A市政府基本还是一个深得民心的政府……A市政府被抓的贪官几乎没有，相对还可以，也没有什么大的腐败问题查出。”而相比之下，B市当地公众对政府的廉洁感知颇低，B市公众多倾向于认为政府廉洁情况较差。在核电站项目建设的相关补贴事宜上，B市公众更倾向于担心当地基层干部有所克扣，如访谈中有村民表示：“我们担心钱不会全部到我们手里。”

总体而言，A市公众对政府的廉洁感知较高，A市地方政府所获取的组织合法性程度也较高，从而为有效的社会动员奠定了群众基础。相反，B市政府在公众心目中的廉洁形象偏低，公众普遍认为，B市政府干部中存在贪污腐败，为一己之力破坏公共利益，因而对于B市政府所制定的重大项目建设政策也倾向于不支持，甚至持反对意见，从而使得B市政府在风险治理中的社会动员困难重重。

其次，从检察院官员贪腐的相关公告以及其他相关新闻报道来看，A市和B市也有一定差异。A市在检察院官网上公开公布的腐败案件仅为1起，2015年查处A市腐败干部6名，2016年查处腐败典型问题3起，2017年查处“微腐败”问题21起，共30人。[46]A市政府强调，始终把查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题作为重点工程，严查“蝇贪”“腐虫”，让“微腐败”无处遁形。[46]相比之下，B市仅在检察院官网上公布的案件已多达52起，B市政府也曾公开宣传扫黑除恶专项斗争，以“零容忍”态度严查涉黑涉恶腐败问题，但效果并不显著，并被媒体认为是腐败拖累了B市发展。[47]因此，虽然A市也不可避免地存在贪污腐败的个案，但无论是涉案人数，还是腐败的危害程度，都远没有B市严重，A市政府组织廉洁程度高于B市。

整合而观之，无论是公众对政府廉洁的反馈，还是实际曝光的腐败案件，A市政府组织所具有的廉洁合法性明显强于B市。公众对于A市政府组织的廉洁认可度较高，使A市政府组织在风险治理的社会动员中更容易获得公众的支持与信任；相反，B市政府组织所具有的廉洁合法性相对较低，这也导致B市政府的社会动员难以成功。

五、社会动员的实现机制

综合绩效合法性、行为合法性以及廉洁合法性这三个方面，并基于A市和B市案例的鲜明对比，本文验证了政府组织合法性与社会动员间的内在关联，即政府组织合法性越高，在风险治理中的社会动员越容易成功。A市政府在经济发展和公共服务供给方面具有较高的绩效合法性、在遵守规章程序和政民互动方面具有较高的行为合法性、在反贪腐方面具有较高的廉洁合法性，最终使得A市政府具有较高的组织合法性，从而在风险治理中更易开展有效的社会动员。而B市政府的情况则截然相反，B市政府在经济发展和公共服务供给改善方面的绩效合法性较低，其与公众的互动中也未完全做到以人民利益为核心、相关执法行为未完全遵守相关法律法规，并且B市政府组织的整体廉洁度不高，因而B市政府的组织合法性较低，在风险治理中难以开展社会动员，且动员成效甚微(见表5)。

表5 组织合法性与社会动员成效的案例总结

图2 组织合法性对社会动员的影响机制

组织合法性对社会动员成效的影响颇为复杂，对此，我们仍存有疑惑：组织合法性对社会动员的影响机制是什么呢？通过前述案例的分析，本文认为，在政府组织合法性的三个维度中，绩效合法性发挥核心作用，行为合法性起辅助影响作用，廉洁合法性则起放大效应(见图2)。

首先，地方政府组织能否促进公众收入的增长、能否改善公共服务的有效供给以及在多大程度上增长和改善，直接影响社会动员的群众基础。这一点与改革开放以来绩效合法性作为国家合法性主要来源的整体趋势密切相关。绩效是各级政府获取合法性的关键途径，因而绩效合法性作为组织合法性获取的关键来源，是影响社会动员成效的核心所在。

其次，地方政府组织是否依照法律法规所要求的程序办事及其与公众互动中的行为是否合理合法，是政府组织能否“借力”法律制度获取合法性的关键，而政府组织与公众间的互动则更多是“人情”因素的作用。这两者在政府组织合法性的获取过程中更多起到“画龙点睛”的辅助作用。若地方政府组织缺少绩效合法性，仅具有行为合法性，则并不能使组织获得较强的合法性，也难以实现社会的有效动员。也就是说，现阶段行为合法性作用的发挥以绩效合法性的存在为重要前提。但我们有理由相信，在法治社会日益完善的将来，绩效将不再是合法性的重要来源，借力于法律法规所获取的行为合法性作用将逐渐提升，而绩效合法性则将转而发挥辅助作用。

最后，地方政府组织的廉洁程度也是组织合法性获取的重要来源，公众对于腐败的容忍度日益下降，政府组织的腐败会加剧公众对于政府的不满与愤怒，而政府组织的廉洁也极大地增加公众对于政府的信任和支持，可见，组织的廉洁合法性对社会动员成效的影响主要是通过对于公众情绪的干预实现，利用公众对于组织腐败和清廉的情绪，实现影响机制的放大效应。

六、结论与讨论

组织合法性影响到社会公众对政府决策的认可程度和支持程度，影响到风险治理中社会动员的成效，影响到社会有效动员的规模与程度。因此，政府的组织合法性是社会动员中极为重要的组织条件。没有足够强度的绩效合法性、行为合法性和廉洁合法性，风险治理中的社会动员便难以取得实质性的成效。在社会动员中，组织合法性的三个维度起到不同作用，其中，绩效合法性是核心因素、行为合法性是辅助因素、廉洁合法性起到放大效应。我们进而思考另一个问题：组织合法性的三个维度本身是否也存在一定的相互关联？

首先，关于廉洁合法性与绩效合法性之间的关系，学界并不存在明确统一的答案。以Leff、Lui和Nye为代表的学者认为，腐败有利于地区经济增长，廉洁合法性与绩效合法性之间是负向相关关系[48-50]；而以Shleifer和Vishny、Mauro等为代表的学者则认为，腐败对于经济增长具有抑制作用，廉洁合法性与绩效合法性之间是正向促进关系。[51-52]对于政府提供的公共服务，蔡乐渭研究发现公共服务供给中存在诸多腐败行为[53]，腐败行为的存在会降低公共服务供给的效率。可见，廉洁合法性对于绩效合法性是有一定影响的，且具体的影响机制较为复杂。而关于绩效合法性对廉洁合法性的影响，倪星和原超的研究发现，经济发展水平的提升可以起到遏制腐败蔓延的作用[54]，吴进进进一步研究了公共服务供给满意度与腐败认知和反腐满意度之间的关系，发现较高满意度的公共服务供给能够在一定程度上降低公众对政府反腐的不满情绪。[55]整合而观之，政府组织的绩效合法性往往有助于提高其廉洁合法性，而政府组织的廉洁合法性对绩效合法性的影响则需要根据特定的时间和条件作具体分析。

其次，关于行为合法性与廉洁合法性之间的关系。一方面，遵守相关法律法规办事的地方政府，往往在制度规则约束的情况下，组织腐败会有所收敛、组织廉洁合法性会有所提升。刘莘和钱于立的研究发现，程序构成权力活动的信息化框架。[56]而与公众互动的合理合法从理论上与较高的廉洁合法性具有正向相关关系，政民互动在网络反腐中的必要性值得肯定。[57]另一方面，政府组织廉洁合法性程度高，则更可能倾向于遵守法律法规办事、维持与公众的良性互动关系。行为合法性与廉洁合法性可能存在结果上的同步性，但关于其中的因果关系或只是内生性关系，还有待在未来的研究中加以验证。

最后，关于行为合法性与绩效合法性之间的关系，前者更多地取决于对制度政策的遵守，后者则更多取决于政策创新能力以及地区发展。一方面，行为合法性所要求的对制度规章的遵守，在理论上会促进公平竞争市场的构建，而对公众意见的重视，则将有利于政府公共服务供给与公众需求相匹配，两者均有助于绩效合法性的提高，可以说，行为合法性对绩效合法性具有正向促进作用；另一方面，地区经济发展以及公共服务供给的提高和改善，也会在一定程度上促进公众对政府行为的认可和支持，从而使政府组织的行为合法性得以增进。

当然，本文也存在局限性和进一步推进的可能。一方面，作为一项探索性研究，本文通过特定案例观察风险治理中社会动员成效的问题，具有一定的说服力，但在广泛意义上的适用性和解释力还需要更多数据来支撑，这也是未来进一步推进的方向之一；另一方面，本文所研究的案例中，A市政府对当地公众的动员是成功的，而对外地业主的动员却以失败告终，这一问题值得反思。在社会多元性、开放性日益增强的今天，如何根据具体的社会情境实现有效的社会动员也有待于未来进一步研究。