基于服务型政府建设视角下社会服务改革创新研究

冯景贤

摘 要 学者对“社会服务”概念的看法不一致，有人理解为社会保险，有人则理解为社会福利，但却没有形成对社会服务研究的学术争鸣。明晰当今社会服务的基本内涵和外延，深化社会服务强化社会福利化。通过发展社会服务体系，构建专职化社会服务网，以确保社会福利资源获取的丰沛和服务送达的快捷，为加快实现服务型政府的建设提供保障。

关键词 社会服务 社会福利化 服务型政府

中图分类号：D630.1 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.06.068

Research on Social Service Reform and Innovation from the Perspective of Service-oriented Government Construction

FENG Jingxian

（KingMed School of Laboratory Medicine， Guangzhou Medical University， Guangzhou， Guangdong 510182）

Abstract Scholars have inconsistent views on the concept of "social services". Some people understand it as social insurance， while others understand it as social welfare， but they do not form academic contention about social service research. Clarify the basic connotation and extension of social services today， and deepen social services to strengthen social welfare. Through the development of a social service system， a full-time social service network will be established to ensure the availability of social welfare resources and the quick delivery of services to provide guarantees for the acceleration of the construction of a service-oriented government.

Keywords social service； social welfare； service-oriented government

在我國，“社会服务”的概念和界限在学界虽未达统一，但人民群众对社会服务体系发展完善的需求日益增长。加强社会服务研究，建设服务型政府是社会现实的要求。

首先必须从理论上厘清“社会服务”概念；其次把完善的社会服务体系作为服务型政府建设的重要内容。长期以来，我国社会服务在社会保障体系中则处于边缘地位。服务型政府的社会保障体系，必须由社会保险的资金和健全的社会服务体系共同构成作为支撑，二者缺一不可。

1 社会服务的基本内涵

还原西方社会服务概念的演化路径，其主体经历了从“纯粹政府主体”，到“政府、公共职能部门主体”，再到“一切社会正式组织为主体”的转变；服务客体经历了从“特殊群体的急难帮助”，到“特殊群体的急难帮助和特定个人的健康照顾”，再到“需要社会保护的所有人”的转变；服务活动过程经历了从“体现基本生存意义上的社会救助阶段”，到“特定人群的社会照顾阶段”，再到“具有普世意义的专门服务阶段”的转变。

在我国，社会服务（Social Services）是指一种由社会对其成员施加的劳务帮助和照顾的服务活动。我国社会服务实践模式的发展历史经历了传统的“单一行政性非专业化的社会服务模式”[1]向“多元主体协同专业化社会服务模式”[2]的转变。当下的社会服务理念，实质已经发展成为涵盖“全社会”的“普世性服务”：随着社会的发展，社会服务已从“社会服务就是救济贫困”演化到“方便民生、服务社会”。社会服务的责任主体从单一行政部门发展到诸多的社会正式组织，如包括政府、企事业单位、社会团体以及社区支持网络等在内的多元化综合体系；服务对象既包括儿童、青少年、妇女、老年人、残疾人等一系列社会弱势群体，也包括接收不到社会保障以及接受社会保障后起不到作用仍需要帮助和解决问题的全体公民，尤其是“有特定需要的个人或群体”，向其提供必须的日常劳务帮助和生活照顾的服务活动。[3]

2 社会服务的外延

其一，社会服务有别于社会保险。社会保险 （Social Insurance）指的是向丧失劳动能力、暂时失业或生病造成经济损失的人，提供援助的一种社会经济制度。这就意味着社会保险具有制度的他律性，而社会服务蕴含的“劳务服务”、“精神服务”和“专门服务”等明显不受制度的强制约束。

其二，社会服务有别于社会福利。社会福利指从社会层面解决人民福利问题的各种政策和措施，是一种基本的社会保障制度，社会福利具有缓和社会矛盾的调节功能。内容包括生活环境、教育、医疗、养老、交通、文体等方面的待遇，包括政府民政部门主办的社会福利事业的群体服务、社区服务、家庭服务、个案服务、收养服务等。社会福利的目的在于提高人民的生活质量。社会服务不是一个实实在在的工作，而是一个具有广域范畴的抽象概念。社会服务包含社会福利、社会救助、社会管理和社会工作等多个领域。社会服务目的在于满足被服务对象的劳务或精神需要，服务资格没有社会福利那样明确要求，服务对象也没有被严格限制。社会服务主要内容与社会福利雷同，但资金来源不像社会福利主要来自政府拨款，因此，人民更期待社会福利水平的提高。

3 社会工作在社会福利化中的作用

社会工作是社会服务的发送器。联合国出版的《国家社会服务方案之发展》一书中指出，社会工作是一种用以协助个人及其社会环境，以使其更好地相互适应的活动。[4]社会工作特征为：服务性、专业性和职业性。其一，服务性。社会工作是以人道主义为指导，以科学知识为背景，为他人提供专业化利他服务活动。其二，专业性。社会救助和社会保险等工作岗位需要受过专门社会工作教育培养的人才，须获得合法的专业资格才能上岗；社会工作是一门应用性科学，强调运用系统、专业手段解决个人与群体问题。其三，职业性。随着社会服务的发展，社会工作逐渐从义务、志愿性工作演化为受薪的工作。面对越来越复杂的社会问题，需要职业工作者用专业手法来解决。这意味着社会服务转向专业化、职业化、体系化发展，不仅使社会服务水平整体得到提高，客观上提升了全社会的服务质量。

社会工作产生于社会服务，但社会工作却是社会保障的目标“社会福利化”的重要手段。首先，社会工作在社会福利体系中处于基础性地位。社会工作是社会服务组织、推行、具体化的基础，通过其专业活动促进社会保障正常运行，它是社会福利体系的重要基础。其次，社会工作是社会服务体系中社会福利的发送和传递介质。社会服务体系中社会福利必须依赖社会工作落实，社会工作的专业人员、专门服务机构在工作过程中解决相应的个人、家庭与社会层面的问题，不断创新服务手段和方式，提高社会服务效率和服务水平。[5]其三，社会工作的实施过程是一种社会服务的供给过程。包括服务对象和社会工作者的福利，服务对象获得的福利包括能力的提高、自助的实现，而社会工作者也获得物质、精神或能力的福利。[6]

4 建构专职化社会服务网，打造服务型政府

4.1 打造服务型政府，实现社会福利化

社会福利化是社会服务的目标，实现这一目标需要打造服务型政府。服务型政府就是为社会服务、为公众服务的政府，新时代坚持以人民为中心的理念，要求政府时时刻刻把人民摆在至高无上的位置，在国家治理的过程中，以法治手段为管理，强化政府服务本领。

（1）建设服务型政府是社会福利化的前提。从西方发达国家目前社会政策的实践经验来看，我国政府应建设成为服务型政府。1945年，英国以“贝弗里奇报告”为基础，率先进入“福利国家”行列，但好景不长，劳动力价格偏高、失业率上升、预算赤字、官僚主义等问题应运而生。到20世纪60年代后，人口老龄化让福利国家财政背上沉重的负担，经济全球化让福利国家的高福利引发的高税收循环面临着巨大的改革压力，从而导致福利国家“濒临绝境”。 [7]70年代，以英国吉登斯为代表的学者们批评了贝弗里奇的消极福利制度，对新自由主义倡导的放任不管的福利改革方向也进行了批判，提出了“福利社会”和“发展型社会福利”的政策。所谓“福利社会”指社会民众的福利不仅由中央政府提供，应该发挥地方政府、社会第三部门、企业和个人等的共同作用，一起承担社会福利责任。[8]“发展性社会福利”则强调社会福利和经济发展的整合，强调个体、社区和国家作为服务主体，充分利用市场、计划和合作等机制，构织多层面承担社会福利发展的网络。社会作为一个“服务整体”促进社会福利发展。[9]无论是“福利社会”还是“发展性社会福利”理论，两大理论都强调社会福利化。为了实现“社会福利化”这一目标，首要的做法就是构建网络化、多元化的社会服务体系，打造服务型政府。

（2）建设服务型政府，需要完善社会服务。我国政府要实现向服务型政府的转变，关键完善社会服务体系。服务型政府要把社会服务变成自身的职能之一，用社会服务体系的建设质量来测量政府执政水平的高低，把完善社会服务体系当作服务型政府的基本工作来抓，促进政府自身建设从单纯的管理逐步向服务角色转化。服务型政府的建设目标之一就是建立完善的社会服务体系，促进社会服务的供给侧结构性改革，社会服务体系要全面覆盖民生涉及的各个方面，提供更优质的社会服务款项供人民选择。

（3）完善社会服务体系，必须创新社会管理。学者指出，目前我国社会服务面临机构组织管理紊乱、社会服务资金管理不规范、社会服务效率低下等现状，客观上影响了社会保障的效果。[10]因此，加强社会管理相关方面的创新探索刻不容缓。

一是完善社会服务体系建设。我国社会服务建设既要满足基础福利保障要求，还要建立与新时代要求相匹配的较高服务目标，在社会服务建设的动态发展中发挥不同时期不同地区的资源优势，提高社会服务水平。如全面推行的针对老年人、残疾人，儿童贫困者、弱势劳工等弱势劳动能力群体的社会服务，保障了他们的的衣、食、住、行、用等基本生活，同时采用劳动力培训、技能教育等服务手段提高他们的自理能力和生活水准，提升他们生存的信心和勇气。在经济较好地区则在满足基础福利社会服务的基础上，逐步推行全覆盖的社会服务，如社会保障、社区服务、社会管理、社会慈善等，一方面改善他们的物質生活条件，另一方面丰富文娱生活，提高生活质量。

二是合理设置服务组织机构。设计社会服务组织结构时要综合考虑部门权力的搭配、岗位职责的界定、部门的监管、绩效的评估等。各组织机构要做到工作有目标有规划，根据员工的专业服务能力符合服务对象的需求分配任务，建立奖惩机制、强化绩效管理和考核。

三是探索社会服务主体多元发展模式。随着政府购买服务模式的展开，政府逐渐将社会服务移交给了企业和社会组织，本着社会本位的服务理念，为了追求效益最大化，社会组织会不断改变僵化的模式，创新高效、简单而又周全的服务模式。为了拓宽社会服务体系的纵向和横向的覆盖面，政府、企业与社会组织应广泛开展合作，从而带动企业和社会组织参加到社会服务的各项工作当中，丰富社会服务组织内容的多样性。随着不断参与社会服务的企业队伍的不断壮大，必定会开启高效、灵活、节俭的社会服务模式，从而推动社会服务体系的进一步发展。

四是人才培养强化社会管理。现代社会福利的传递中常常要依靠科学技术手段和科学方法，而掌握科学方法需要专门人才去完成，因此，完善社会服务体系，强化社会管理需要相应人才的支撑。人才需要培养，人才更需储备。大兴重视人才选拔人才培养人才之风，明确培养目标，探索社会服务管理人才和专业人才培养的有效模式，建立人才晋升和提拔的长效机制。

（4）发展社会服务，城乡共同发力。学者呼吁，发展社会服务有益于城乡统筹发展，但是我国广大农村社会服务处于“缺位”状况，这对我国社会服务的发展将极为不利。[11]

社会服务在城乡发展上的不平衡不充分是我国的基本国情。为了满足人民日益增长的美好生活的需求，城乡政府需要同时发展，国家需要同步推进城乡的社会服务体系建设。单一通过政府财政投入来实现城乡发展的绝对平衡，不利于两个区域的社会服务体系建设的科学发展，不仅需要巨额资金投入，而且实施难度很大。我国社会服务体系要实现城乡的科学发展，需要走城乡统筹的社会服务发展道路，使城乡社会服务水平的差距明显小于经济和收入的差距。乡村居民有地缘优势和血缘基础，社会服务在农村更有群众优势，整合当地资源也更容易，提升乡村居民体验与城市居民差距不大的社会服务的获得感和幸福感。

4.2 打造专业化、职业化社会服务网

社会服务网为人民群众递送社会福利。社会服务需要服务型政府主导，还需要有专业化、职业化的社会工作者，更需要有网络化、多元化的社会支持网。

（1）培养专业化、职业化的社会工作者。社会工作者（“Social worker”），是指本着利他的工作理念，利用专业化的知识和实践能力，帮助个人或组织解决社会问题，实现社会和谐的职业工作者。社会工作者帮助对象是社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、医疗卫生、青少年服务、司法矫治等项目中需要帮助的人。其次，社会工作者是专门的职业。但是，学者指出我国社会服务专业和职业化人才严重缺乏。[12]我国社会工作起步较晚，为了改善社会服务建设，我国的社会工作者服务的专业化和要进一步加强。政府要从制度和政策上为社会工作者的职业化提供保障，明确社会工作者的职业和考核要求等；社会要对社会工作者的价值进行宣传，吸引更多的人才加入社会工作者队伍。

（2）打造网络化、多元化的社会支持网。社会支持网络的构建。社会支持网络与社会服务及社会工作密切相联，其网络构成不仅依据社会服务各方面的资源，而且考虑社会各方面关系的协调，在此基础上运用科学知识和手段编织社会支持网络体系。

社会支持网的优势表现为：其一，社会支持具有综合性。社会支持网络中的支持不仅涉及到物质层面、精神层面、心理层面等内容，而且有可能涉及国际的文化、宗教等内容；社会支持网中每一个成员常常不再是作为第三人出现，而是扮演了积极、主动的参与者和实施者的角色。其二，社会支持网络结构稳定性与目标长期性。由于政府及相关组织的支持、配合，再加上专业化社区工作的介入和社区群众的积极参与，社会支持网络的结构一经形成就显得非常稳定。社区成员的积极参与，让社区资源的调动变得容易，充足的资源和互帮互助的平台让社会支持网络长期发展的目标成为可能。

社会支持网络的主要内容是由多元化的社会服务（或社区服务）主体决定的。多元化的社会服务包括服务主体、服务对象、服务内容及服务形式的多元化。其一，社会服务的主要承担者是街道、社区及其相应的机构，专业社会工作者以及邻里等主体；其二，社会服务对象主要是所有需要帮助和服务的社区群众；其三，社会服务内容主要包括社区照顾、老年人服务、残疾人服务、儿童服务、贫困救助服务以及社区内各种便民、利民服务等；其四，社会服务形式主要包括物质帮助、精神帮助、心理支持、关系支持等。有了这种多元化、网络化的社会服务，社会支持网络系统就能够稳定地增加社区的福利。

综合看来，改革开放带来了政府职能向服务方向发展，社会福利也得到较快发展。完善社会服务体系建設带来了人民群众的受教育机会的增加和受教育程度的大幅度提高，健康中国的医疗卫生事业也提升了社会服务体系建设的日程，群众性的社区活动场所和设备也越来越多、越来越完善，综合环境整治得到了良好效果。这使得人与人、人与社会、人与自然之间的关系也越来越和谐。但是， 城乡在公共福利事业的发展上的差异还较大，教育、医疗等方面依然存在不少问题。因此，打造服务型政府，建构专职化社会服务网成为当前社会服务改革工作的重点。

基金项目：2015年度广州市属高校科研项目青年项目（社科类）课题《广州市属高校新时期学习型服务型创新型基层党组织建设研究》（课题批准号：1201430922）

参考文献

[1] 王波，张强.我国社会服务发展存在的问题与对策[J].商业经济研究，2010（15）.

[2] 张勤，张宏.后危机时期实现我国政府社会服务协同机制探微[J].甘肃社会科学，2010（5）.

[3] 成海军.适度普惠型福利：让更多人享受改革发展的成果[N].中国社会报，2009年1月19 日第003 版.

[4] 王思斌.社会工作导论[M].北京：北京大学出版社，1998：1.

[5] 王思斌.社会工作导论[M].北京：高等教育出版社，2004：54，63.

[6] 周沛.论社会福利的体系构建[J].南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学），2007（6）.

[7] （美）布坎南.自由市场和国家.北京：北京经济学院出版社，1988.

[8] 安东尼 吉登斯著.第三条道路：社会民主主义的复兴.郑戈，译.北京：北京大学出版社，2000.

[9] James Midgley，Social Development：the Development Perspective in Social Welfare. London：SAGE Publication，1995.

[10][11][12] 王波，张强.我国社会服务发展存在的问题与对策研究[J].商业时代，2010（15）.