高校内部治理碎片化困境及其突破：整体性视角

华起

摘 要 在当今社会，教育理念及形式呈现出了创新发展趋势，再加之公共管理理念的不断渗透，也为高校内部管理带来了直接影响及作用，其中涵盖的各个关联要素都以碎片化形态维持运行，这就使得高校内部治理以碎片化为主体，其面对的难题可想而知。为了改善高校内部治理矛盾，从根本上提高内部治理能效，就需要精准掌控碎片化要素，促使各个治理主体协调配合，在优化高校内部治理系统的基础上，促使治理模式更加具有整体性优势。

关键词 高校内部 碎片化困境 突破 整体性视角

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.06.011

The Difficult Position and Breakthrough of Internal Governance Fragment in Colleges and Universities： A Holistic Perspective

HUA Qi

（Nanjing University of Finance & Economics， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In today's society， the educational idea and form show the innovation development trend， and the public management idea continuously permeates， also brought the direct influence and the function for the college internal management， in which all the related factors that cover are maintained in the defragmentation form， which makes the university internal governance become the main body with the defragmentation， the problem that its face can imagine. In order to improve the internal governance contradiction and improve the internal governance energy efficiency， it is necessary to master the defragmentation elements precisely， to promote coordination among the various governance subjects， and to make the governance model more holistic on the basis of optimizing the internal governance system.

Keywords inside college； fragmentation dilemma； breakthrough； holistic perspective

從本质上来看，高校治理就是内外利益关系为主导，在强化二者关联性的基础上，实现对高校内外环境的合理管控，因此，高校治理本身涵盖内外两个不同范畴。通常情况下，高校内部治理所贯穿的统一标准就是优化利益结构，促使治理决策更加可靠，从而促使经济指标不断提升，因此可以说高校内部治理是维护利益总量的过程。高校内部治理高效运行也同样需要依托强而有效的制度体系，也只有其运行标准与预期目标高度相符，才能促使高校内部治理质量不断提升。因此，以高校内部治理的碎片化困境为切入点，在分析研究基础上依托整体性视角强化治理能效具有重要意义。

1 高校内部治理碎片化现状

碎片化从字面意义上来看就是原本完整的物质以分散的形式呈现出来，这一理念最早在应用于传播学中，在信息化趋势不断拓展的环境下，碎片化也得以传播，并逐渐成为独特的传播语境存在于社会中。从当前形势来看，碎片化的在不同的领域范畴中都有所涉及，无论是政治还是外交领域中，碎片化都能作为描述主体，对依托于组织结构的主体交流及协调问题进行描述，通俗来讲也就是原本完成的主体环境被打破，逐渐分离出多个小主体，而各个部分往往难以协调，这就使得机构的整体性优化不断弱化，相对的其中涵盖的组织决策及流程等都过于分化，组织治理能效必然在其长期影响下不断下降，治理那你退也会随之出现，这就是所谓的治理困境。在高校内部治理中存在的碎片化问题也在不断凸显中体现出了不同的治理形式。

1.1 高校内部治理主体的碎片化

高校内部治理的主体通常涵盖以下几个方面：首先是制定决策的管理主体；其次是执行制度的主体；最后是针对内部治理效果进行评估及监督，获得反馈信息的衡量性主体。第一，在高校内部治理中的碎片化问题主要集中体现在决策制定主体的分割性特点上，原本统一的整体在进行分化后，虽然形成了细化的二元分化指标，但是其体现的单一性特点也同样不容忽视。该种文化以管理体制及主体的分化为主导，而单一化则代表着治理主体的单一性，以党的行动方针为指导，过于看重能效作用的管理，将直接导致学生及教授在这一治理环境中长期处于弱势地位。从当前形势来看，大多数的高校在内部治理阶段都会以两级管理体制为核心，这就导致不同的治理主体在能效作用发挥阶段产生了差异性的利益需求，无论是横向还是竖向的关联标准，都难以达到协调性要求，这就导致学校的整体规划与之相冲，这就会导致利益分化问题不断加剧。

该种分化问题如果能够在健全机制下得以改善，再加之运行阶段与学校进行实时交流及沟通，就能将分化差异控制在最小范围内，这样不仅促使资源得到合理配置，更能以总体利益方向为主导，在资源整合基础上，促使不同的利益群体之间能够相互配合，从而达到更加高效的配合效果，这就是新形势下逐步优化的公共管理理念，对于以往的科层管理体制来说这不仅是冲击更是挑战。但是在现阶段，由于受到相应滞后性因素的直接影响，行政权力仍旧处于单一化形态中，过于凸显其核心地位，将直接导致等级秩序过于明显，相对的高校在实际运行阶段也会受到不同程度的干预，这将为管理工作的进行带来相应影响，当二者缺少及时沟通时，利益与利益之间就难以协调，这就导致二元分化状态不断深化。

第二，高校内部治理主体实际上就是决策执行机构，其碎片化表现主要集中在机构的分化上，无论是组织结构还是主体性能，都呈现出了明显的裂化性特点。从当前形势来看，在高校发展进程中，治理主体的分化问题也随之加剧，而导致该问题存在的主要原因就是高校内部所设置的职能部门多于实际需求，并且职能交叉问题显著存在，这就导致不协调及产能不均等问题频繁发生。除此之外，职能部门设置标准低、过于广泛化等问题的长期存在，促使机构在发展中不得不做出分化。依托于新公共管理理念，部分高校也在原有基础上对组织结构进行了优化改造，通过将从属于同一职能的部门进行职能划分，并将其细化到不同的范畴中，就能促使执行部门的发展方向更加明确，从而实现对部门履职效能的合理约束及规范。但是在实践过程中，该种想法并不能精准落实到位，这就导致职能拓展及交叉等问题的发生频率不断上升。

1.2 高校内部治理目标的碎片化

首先，在高校内部的治理环境中，由于涵盖范围较为广泛，一旦治理主体不能集中并呈现碎片化趋势，目标的整体性就会被打破。虽然不同组织结构所设定的目标在实际执行阶段都会被分解，但是高校所设置的战略目标一旦被分化，就说明主体呈现出裂化特点，后续再想将目标整合在一起难度普遍较大；其次，以任期制为核心，不同设定目标并不能协调运行，这就导致类裂化问题不断加剧。实际上该种问题的出现是由于高校内部治理结构中治理的主体长期缺少灵活性，在单一性趋势背景下，高校所制定的发展目标就会与实际情况存在一定偏差，而长期及短期目标在实际执行阶段标准也难以统一；最后，高校内部治理中的参与主体并不明确，在缺少性问题的直接影响下，目标的整体性优势也就会不断下降。而我国高校在实际运行阶段具有较为明显的非盈利特点，各个组织结构在发挥职能作用时无论是任务还是目标都存在差异性，一旦治理主体的地位不能提升，在主体个性化诉求无法得到满足的前提下，高校内部的战略目标就会过于片面。

1.3 高校内部治理机制的碎片化

在高校内部治理中目标所对应的是理念，而机制则对应执行能效，这不仅是对目标的延伸，更具有较为明显的行为导向作用。但是在实际治理过程中，高校在机制方面呈现出了碎片化问题主要体现在以下两个方面：首先是在目标一致的环境下机制执行形式存在差异及矛盾；其次是由于受到流程及政策的直接影响，共同目标难以在同一的界定范畴中实现。导致前者出现碎片化问题的主要原因是治理主体之间的利益总量难以协调，这就导致执行方向呈现较大差异，在功能重合的基础上，业务流程就会被分散开；而后者之所以出现碎片化问题，是因为内部治理政策不统一，在整体协调性不断下降的基础上，不同职能部门所依托的政策就大不相同，政策冲突问题显著，这样在后续进行管理时，标准就难以统一，教学侧重点也会随之发生偏移。因此不难发现，高校治理目标及治理机制的任何一方只有存在碎片化问题，就说明治理主体已经分化，也正是由于高校不能在机制及目标等重点环节中将资源进行优化，就必然导致利益主体难以一致，目标整合及机制协调也将不断凸显形式化问题。

2 整体性视角下的碎片化出路

高校作为培养人才的重要场所，在推动社会发展中其重要性不容忽视，而碎片化困境在多个高校中都有所涉及，其产生机制与新公共管理存在密切联系。在新公共管理范畴中，其主体方向更加倾向于行政权力的划分，以期通过构建单一化的组织结构提高管理能效，因此不难发现，新公共管理在这一趋势下推动了公共治理的碎片化发展。虽然新公共管理在某些细化范畴中体现出了明显的优势特点，也能够为管理水平的提升提供积极有效的助推力，但是在高校全面推进改革工作后，碎片化问题也随之出现，基于此，为了带动高校走出这一发展困境，相关资深的学者也针对新公共管理，在经验总结及优化的基础上创新出了更为优化的内部治理模式，也就是基于整体性视角的治理模式，其重点主要集中在对碎片化问题的治理上，可以说这是对碎片化缺陷的一种弥补及校正。

2.1 整体性治理理论的主导思想

整体性治理理念最早产生于英国，由于新公共管理在长期实践过程中产生了一定瑕疵及缺陷，为了实现对整体的优化，并将弊端性问题改善，就创建了更加完善的整体性理论，促使内部协调性指标不断提升，从而进一步实现在整体视角下对公共服务理念进行创新优化。在整体性视角下，各个组织结构都应当突破等级限制，向着更加契合的方向运行，通过加强交流及沟通，促使资源得到最优化配置，就能促使内部治理结构更加完整及健全，因此，以整体性视角为核心，能够实现对整体的充分考量，在精准把控各个关键细节的同时，就能将部分统一划分到整体中，而破碎也能在优化基础上不断整合。突破碎片化困境的关键点就在协调各个关联部分上，只有提升其整体优势，才能进一步提高内部治理质量。实际上协调及整合是整体性视角下较为重要的两个部分及阶段，在其功能作用发挥的基础上，各个组织结构中存在的问题就能得到改善，相对的以实践为主导，行动方向及步调也能更加一致。

2.2 高校内部整体性治理的重要意义

整体性视角无论是在任何群体环境下，其最终思想都是创建更为完善的组织结构及行动指南，在高校内部治理中更是如此，依托于这一理念整体性學校就可以理解为高校在自主管理的基础上，以供应生产产品为主体，通过构建更加协调及完善的治理机制，在进一步强化协调性及整体性的同时，就能促使各个治理主体的管理目标更加趋于一致，从而在资源最优化配置的环境下为学校内部的协调治理夯实基础。首先，创建整体性高校能够以优化服务机制为核心，促使运行能效不断增强，在以往由于行政权力过于集中，学校在开展治理工作时会受到较多干扰，在流程及政策等难以协调时，矛盾因素就会相对增加，而在整体性视角下，更加侧重于追求运行流程的完整性及协调性，在这一过程中师生的主体地位显著提升，而各个治理环节紧密相连，也能为不同利益群体的共同合作提供重要契机，这样公共服务的整体质量就能达到预期标准。

其次，整体学校能够促使高校各个组织结构有机结合在一起，在衔接能效不断强化的基础上，组织结构也会更加趋于完整。在高校运行环境下涵盖不同的职能部门及组织结构，这不仅是发挥功能作用的关键点，更是推动高校发展的重要保障，因此，整体学校的组织结构在优化的同时逐渐突破了功能应用的局限性，以此为基准，针对组织结构中的目标及结果进行创新，不僅能够凸显各个职能部门的专业优势，促使其分工更加明确，更能加强部门及院系之间的交流合作，因此不难发现，在整体学校下的组织结构能够打破以往分化环境下存在的局限性问题，更能带给功能结构下职能部门裂化以一定的冲击及影响，尤其是在组织设计环节，能够以创新为助推力，改善弊端性问题。

3 高校内部整体性治理的优化路径

3.1 对治理主体进行整合及优化

通过上述论述不难发现，高校之所以在内部治理阶段体现出碎片化问题，是因为治理主体过于分化，在关联作用下，治理环境也就不断向着碎片化方向发展。因此，改善这一问题的关键点就在对治理主体的集中处理上，只有促使不同的主体能够更加协调，才能从根本上提高其治理能效。首先，应当对高校不同层级进行优化，并促使其资源能够配置到需求环境下，尤其是管理体制的优化及改革，只有将过于集中的行政权力分化出来，促使其职能作用以细化的方式渗透到各个权力范畴中，才能促使目标管理责任制形式更加科学及完善，从而为院系发展提供独立性保障。

其次，对功能资源进行优化并将其重新整合在一起，这就需要将原有的高校组织结构进行重组，并将职能部门中涵盖的功能有机融合在一起，这一过程可以借鉴政府机构改革中的大部制改革。通过将高校职能部门进行重新优化及调整，能够促使其优势相互弥补，从而进一步提升精细化指标，只是保留几个较为重要的职能类别，就能将交叉部门的管理权限都交由统一部门，这就能够实现对职能重叠及缺位情况的有效控制。除此之外，对不同类型的组织结构进行重新整合，本文所指的是以教授及学生为主体的组织形式，提升学校的组织领导地位，加强教师与学生之间的联系，促使其形成统一整体，便于创建上下联动的治理环境及结构。

3.2 协调治理目标

协调治理目标，实际上就是各治理主体间在观念上的统一。而在理念协调层面，整体性治理认为可以通过几种方式来实现理念协同：首先，要基于两方面的考虑进行整体性的“头脑风暴”，各主体不仅需要厘清战略目标对他者的影响，同时也要顾及他者对战略目标的影响。其次，目标的协调必须经过对话完成，即各治理主体间，无论是横向结构的主体之间还是纵向结构的主体之间要充分的信息交换。这种充分的信息交换，才能使得各自的利益诉求整合成共同的战略目标。最后，通过共同性的汁划将高校的战略目标分解为有机联系的短期、部门目标。而此类共同性计划如何开展有赖于治理机制的整合。在目标调和时，需要注意两点：一是整体目标的一致性指的是成果的一致性而非过程的一致性。整体性治理要求目标、机制手段互为增强；手段机制以相互增强的方式支持目标。二是整体治理目标一定产生于激烈谈判和残酷反思过程之中。目标随着谈判和反思加以调整。从这个意义上说，有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标都将是整体性治理的失败。

3.3 整合治理机制

在整体性治理阶段，其完整性目标的实现主要基于机制整合，只有促使治理主体的协调性不断提升，将治理目标整合并优化为统一方向，才能进一步提升机制的融合能效。首先，治理主体的一致性是否能够达到预期目标，其运行能效能否充分发挥，都需要依托机制对其进行检验；其次，主体、目标的整合及协调，都需要依托机制才能得以优化。但是从整合视角来说，整体性治理则需要以项目化管理为核心，细化到高校管理，就需要将不同职能整合应用到同一服务层面上，促使项目中的资源得到最优化配置，从而从根本上改善碎片化问题。从本质上来看，项目化管理能效作用发挥的优势主要体现在，通过创建科学有效的评估体系，实现对管理流程及项目的合理规划，促使主体作用充分发挥，从而实现对监督及绩效评价的不断优化。

4 结语

以整体性治理为主导的高校内部治理，依托于项目化管理依据共时性和网络化的结构进行运作，从而达成高校各部门、校院之间的网络化协同办公，即流程再造。在项目优化管理中，客观上要求建立以数据响应为核心，以流程单新为载体的协同。因此可以说，在整体性视角下，高校内部治理环境更加完善，并且各个组织部门在实际运作阶段也能更加协调，促使权利配置及运行制衡、监督制度等都能按照既定目标运行。

本文为江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金项目：《“整体性治理”视阈下我国高校内部治理体系重构与现代化路径研究》研究成果，课题编号：2016SJB880015

参考文献

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