以红线推进长江经济带绿色发展

文 马孟枭 鞠昌华 张 慧

生态保护红线作为保障区域生态安全的关键约束空间，对于推进长江经济带绿色发展具有重要意义，需要充分运用生态保护红线，将红线意识纳入长江经济带发展的各个环节，实现长江经济带绿色转型。

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等 11 省市（以下简称 11省市），面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%，是我国经济重心所在、活力所在，也是中华民族永续发展的重要支撑。长江经济带是我国乃至世界上人口最多、产业规模最大的流域经济带。在长期粗放的经济发展方式下，长江自然生态系统遭到了严重破坏，资源环境与经济社会的矛盾越发尖锐。因此，长江经济带绿色转型有利于带动我国整体绿色发展。

将长江经济带建成生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带，是中央高瞻远瞩、审时度势所作出的重大决策。习近平总书记强调，长江经济带发展要坚持生态优先、绿色发展理念，要求涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，建立硬约束，明确“共抓大保护，不搞大开发”。生态保护红线作为保障区域生态安全的关键约束空间，其划定实施可优化生态安全格局，减缓控制生态灾害，有效保护对人类持续繁衍发展及经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统，对于推进长江经济带绿色发展具有重要意义。

长江经济带生态空间压力突出

粗放式增长方式威胁流域生态空间

在粗放式增长方式支配下，由于资源与能源的过度利用和无序开发，长江经济带自然生态系统严重退化，严重威胁流域生态空间的规模及质量。生态调查数据显示，2000-2010的十年间，流域城镇生态系统面积增幅达44.6%，无序的高速城市化进程中，大量自然生态空间遭到侵占，生态环境面临着严峻挑战。同期，流域沼泽湿地丧失742.1平方公里，湖泊丧失220.7平方公里，湖泊湿地功能严重退化。原始森林植被遭到严重砍伐破坏，地质灾害、洪涝灾害等严重生态问题频发。1998年特大洪灾后，中央下决心开始了退耕还林工程。但是，目前长江流域森林恢复仍处于初步发展阶段，现存森林中90%以上都是次生林和人工林，生态功能不足。此外，水生生态也遭到破坏，导致了生物多样性下降，鱼类资源量剧减。

旧增长方式带来流域巨大环境风险

长江不仅是“黄金水道”，还是沿江各省（区、市）的重要水源，通过南水北调，又成为我国华北、华东和中原地区的重要水源。与此同时，作为巨型流域经济带，长江沿线也布局了大量重化工企业。2010年原环境保护部专项环境风险及化学品检查发现，长江流域化学、医药类等涉危企业达到1万多家之巨。据统计，全国40%的烧碱、81%的磷铵及72%的印染产能聚集在该区域。重化工企业密布长江，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内，各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配置。作为“黄金水道”，大量航道穿过饮用水水源保护区，危化品运输量快速增长，化学品储运泄漏风险威胁着数以亿计的居民的饮水安全。此外，全国近一半的重金属重点防控区位于长江经济带，湘江流域等地区重金属污染风险仍较突出。

区域发展与保护矛盾仍十分突出

长江经济带大部分地区受能源和产业发展影响，仍属我国酸雨污染较严重的区域。长江三角洲、长江中游、成渝城市群等地区集中连片污染问题突出，城镇和农村集中居住区水体黑臭现象普遍存在，湖库富营养化未得到有效控制，大量工矿企业建设、生产以及农业生产等造成的土壤污染问题突出。秦巴山区、武陵山区等8个集中连片特困地区既是我国矿产和水资源集中分布区，又位于国家重点生态功能区，资源开发和生态环境保护矛盾突出，尤其是磷矿采选与磷化工产业发展导致总磷成为长江首要超标污染因子。目前，长江经济带新旧动能仍未能实现转换，依靠土地占用、高耗水高耗能等增量扩张的发展模式仍然占主导地位，长江经济带传统产业产能过剩矛盾依然严峻，一些污染型企业向中上游地区转移，转型发展任务艰巨。

长江经济带生态保护红线的划定实施

长江经济带连贯东西、承接南北，是我国主要生态安全骨架，联系着我国“两屏三带”生态安全格局，25个国家重点生态功能区中有7个位于长江经济带，是我国生态安全战略格局的重要组成部分。

国家高度重视长江经济带生态环境保护，出台实施《长江经济带发展规划纲要》，明确了长江经济带生态优先、绿色发展的总体战略。根据中央统一部署，长江经济带11省与京津冀地区及宁夏首批开展生态保护红线的划定。目前，长江经济带11省生态保护红线方案已于2018年初经国务院批准，一些省份已陆续公布相关方案。长江经济带划定生态保护红线总面积约占其国土总面积的1/4，构成了“三区十二带”为主的生态安全格局。其中，“三区”包括上游的川滇森林区、中游的武陵山区和下游的浙闽赣皖山区，“十二带”为若尔盖草原湿地带、乌蒙山-苗岭山地带、西南喀斯特地带、大娄山地带、滇南热带雨林带、川滇干热河谷带、秦巴山地带、罗霄山地带、湘赣南岭山地带、大别山地带、江苏西部丘陵山地带和沿海生态带。

运用生态保护红线推进长江经济带绿色发展

将生态保护红线纳入国土空间规划

结合国家空间规划治理工作的推进，将长江经济带生态保护红线纳入其国土空间规划，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划的“多规合一”。确立生态保护红线规划在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位，在此基础上合理布局生产和生活空间，让红线区生态空间得到更好的保护，同时让区外适宜开发空间得到更好的发展。相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。从空间布局上为长江经济带的绿色发展确定严格的约束边界，从而控制发展对生态空间的挤占和破坏。

建立严格的生态空间用途管控制度

依据全过程管控的要求，建立生态保护红线区严格的生态空间用途管控体系。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合其功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。确定红线区内生态资源用途管控、用量管控、用地管控等方面的具体措施，制定产业准入负面清单。建立全覆盖的生态保护红线监测预警网络，建立“天地一体化”的生态保护红线监管平台，加强红线区常态化监管。通过严格的生态空间用途管控，使长江经济带生态保护红线真正成为维护流域生态安全的底线和可持续发展的基础。

加强相关的环境影响评价审查管理

落实长江经济带生态保护红线相关环评的刚性约束，促进长江经济带的绿色发展。将对长江经济带生态保护红线的生态环境影响评价纳入区域流域开发的规划环评及具体项目环评中，强化生态保护红线限制性资源环境承载要素的评价分析，在优化产业空间布局的同时，合理确定产业结构及规模，提高对生态保护红线区外相关开发活动的科学控制水平。同时，加强在长江经济带生态保护红线影响范围内的开发规划和项目环评的技术审查，避免因为审查不严从而从源头上带来的严重后果。

加大区域生态保护与修复力度

习近平总书记在长江经济带发展座谈会上强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”。因此，应在划定生态保护红线的基础上，选择在生态保护红线内的生态脆弱区率先开展典型受损生态系统修复示范工程，遏制长江经济带生态退化。优先开展生态保护红线区山水林田湖草工程，实现流域生态系统稳定性逐步提高、生物多样性和生态服务功能逐步提升的目标。保护好绿水青山规模的同时大力提升其质量，促进长江经济带的绿色发展。

加速区域生态资本增值化进程

既要严格保护，又要尽可能实现区域生态产业化，真正实现绿水青山就是金山银山的转化机制。生态资本化是生态资源价值实现的重要途径。只有生态资源的价值得到充分体现，生态资源才能得到有效利用，也才能提高其经济效益和生态效益。因此，应在严格保护的前提下，将生态保护红线区生态资源转化为生态资产，并通过生态市场转化为生态资本，把价值货币化，特别是与生态脆弱区的精准脱贫有机结合，发展生态优势产业，从而在生态市场中真正地实现其价值。只有真正实现包括生态保护红线区的区域生态资源的增殖化和生态资本的增值化，才能切实有效推进长江经济带的绿色发展。

推进生态保护红线区生态补偿

在严格管控和努力自身造血的同时，还有必要加大生态补偿等支持力度，支持长江经济带尤其是其中生态功能区及脆弱区的绿色发展。在加大对流域重点生态功能区、森林、湿地等生态保护补偿力度的同时，进一步明确生态保护红线区转移支付力度，明确对生态保护红线区的生态补偿安排。按照“谁受益谁补偿”的原则，探索生态保护红线区上下游地区、受益地区与生态保护地区横向生态保护补偿机制试点。推动对因加强生态保护付出发展代价的生态保护红线区及红线面积占比较大地区的补偿，从而为长江经济带绿色发展提供可能的条件。