国家级贫困县基础教育改革与发展的困惑与启示

毛杰

[摘要]党和国家每次重大教育政策的出台和实施都给贫困山区教育带来了新的希望，解决了不少困难，但随之也出现了许多新的问题和困惑。该报告数据翔实，理论分析透彻，总结出了贫困地区教育的普遍规律和存在问题，并提出了行之有效的解决办法和措施。此文为各级党委和政府如何抓好贫困地区基础教育提供了有益的参考。

[关键词]基础教育 改革与发展 调查报告 均衡发展

十一届三中全会以来，特别是“九五”、“十五”期间，党和国家以及各级党委、政府在教育改革上采取了许多行之有效的办法和措施，实施了一系列的改革，取得了较好的成绩，有效地推动着教育改革向纵深发展。如：“普初”、“普六”、“两基”（基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）、“两全”（全面普及九年义务教育，全面提高义务教育质量）、农村税费改革、“两免一补”、农村义务教育免费教育等等一系列政策、文件的出台和实施，毫无疑问地减轻了家长的经济负担，许多失学孩子又重新回到了书声琅琅的校园，推动着整个教育事业的健康发展。

为进一步了解四川省屏山县基础教育的现状、改革措施及困惑，2007年3月初至4月底，我们对屏山县近几年来的教育改革与发展作了全面的调查。我们选取了全县不同层面的学校，积极深入到基层，走村入户，调查了10个乡镇的23所小学（其中：基点校和村小13所）、10所中学，走访了许多师生和村民，收集了大量的数据资料和信息。通过深入的调查，对资料进行整理和分析，从中透视出了作为国家级贫困县的屏山县在基础教育改革与发展过程中遇到的新问题、新困惑，希望通过我们近几个月来的调查，以期引起各级政府和社会各界对贫困地区农村基础教育的广泛和热切的关注。

一、现状与成效

屏山县位于四川盆地南缘，金沙江下游北岸。东界宜宾县，西邻凉山彝族自治州雷波县、乐山市马边县，南与云南省绥江

县隔江相望，北与乐山市沐川县相接。全县辖16个乡镇（中其：有清平、屏边两个彝族乡），261个行政村，幅员面积1531平方公里，总人口为29.48万。2006年，全县国内生产总值9.39亿元，地方财政收入2009万元，农民人均纯收入2240元。属国家级扶贫开发工作重点县。

全县现有中小学209所，有中小学学生46570人，其中：

小学31539人，初中13211人，高中生（含职高）1821人，幼儿生5708人。有在职教职员工2043人，代课教师454人。

1990年至2006年间，屏山县的基础教育在困境中取得了让人瞩目的成就。1990年，普及初等教育顺利完成；1997年，实现“普六”目标；2001年，实现了全省最后一个汉族地区县，宜宾市最后一个“两基”未达标的县的“两基”攻坚；2002-2004年先后完成了“两基”三年鞏固提高任务；2005、2006年分别实现了“两全”第一、二年的验收目标，屏山县教育事业得到了长足发展。

（一）基础教育稳步发展，普及程度明显提高

全县普及程度逐年提高，小学正常适龄儿童入学率为99.74%，15周岁人口中义务教育完成率98.7%；初中阶段学生入学率113.6%，比2000年增长26.2、1.38、9.2个百分点。全县盲、聋哑、弱智儿童入学率分别为83.33%、80.65%和87.5%。非盲率为99.4%。

（二）多渠道筹措经费，办学条件极大改善

15年来，屏山县多渠道筹措用于改善办学条件的经费近1.7亿元（其中：社会捐款逾600万元）。2005年，屏山县为全省农村综合体制改革的试点县，对全县学校布局进行了调整，将原来的21所乡镇中心校调整16所，原31所完全小学调整为26所。截止2006年底，全县小学、中学教学仪器配备率分别达96%、98%，比2000年分别提高了25%、34%；学校藏图书24万册；105个学校实现了“校校通”远程教育工程，30所学校建成了多媒体网络教室，29所学校建成了计算机网络教室。

（三）教师专业得到发展，整体素质提高

一是加强学校干部队伍建设，坚持校长聘任制和岗位培训制。二是积极实施新课程改革，努力提高教师学历层次。三是坚持和完善教职工全员聘任制和公开招聘教师制。近三年，公开招聘了260余名师范类大中专毕业生充实教师队伍，引进本科毕业生43名。截止2006年底，小学、初中、高中教师学历达标率分别达90.3%、90%、60%，比2000年增长 2.3、2.5、3.2个百分点。

（四）素质教育有效推进，育人质量稳步提升

15年里，全县平均每年培养合格中小学生6000余名，中小学毕业会考成绩进入全市中等行列；义务教育的实施有力地促进了高中教育的发展，10年来有1000余名学子进入各类大专院校学习。屏山中学分别培养出省、市高考文科第一名各1人（其中：2002年家庭贫困的农村学生杨良松以658分的优异成绩勇夺四川省高考文科第一名、2006年家庭贫困的高三毕业生刘年华获得宜宾市文科第一名）。2006年高考本科平均上线率达21.5%，比九五期间高考平均上线率增长10个百分点。

二、问题与困惑

在调查过程中，我们发现虽然党和国家每次重大的政策的出台和实施都给贫困山区教育带来了新的希望，解决了不少困难，但是，随之也出现了许多新的问题和困惑。

（一）基础教育薄弱，发展任务繁重。屏山县是国家级贫困山区县，基础条件差，工业薄弱，是典型的农业县。农业人口为26.1万人，占全县总人口的89.6%，贫困人口达74910人。基础教育大部分布在农村，由于经济滞后，我县农村小学的办学条件相对较差，离四川省政府〔1995〕78号文件还有很大差距。调查中我们了解到，全县尚有危房面积13002平方米（其中：严重的D级危房就达5283平方米）。校点布局不合理，规模效益低，村小及教学点分散，全县尚有一师一校的村小和教学点达23个。这些教学点最基本的办学条件急待改善。

随着“两全”工作的进一步推进，全县义务教育阶段学生将以每年1000多人的速度递增。学生大量涌入校园，然而许多学校规模都小，学生寄宿寝室严重不足，建设任务十分繁重。

从2006年起，国家启动了“农村中小学校寄宿制学校建设工程”，建立寄宿制学校，让路途遥远的学生再也不用每天为上学翻山越岭、长途跋涉了，是一项惠民工程。如果要大量修建寄宿制学校，必须有大量的资金投入，况且从2008年起，政府要实施免收农村寄宿制学生住校费，如果政府不能解决，即使学校修起了学生住宿寝室也将会被建筑商关锁。修建寝室投入的资金由谁来承担？另外，由于有的学校修建年代不同，住宿条件就有好坏的差异，会造成学生和家长认为都是实现的免费住宿，为啥他的孩子住宿条件要好，我的孩子要住差的呢？ 这样也会出现不少新的矛盾。

（二）教育投入不足，教育欠账大。近几年来，库区虽然停建，但教育事业发展没停，我们想尽千方百计采用“借、贷、垫”等多种方式，大力改善学校设备设施等办学条件。但是，由于库区停建对全县经济的极大制约，地方财力薄弱，屏山县全县教育义务教育累计欠账多。截止2006年4月，教育的负债总额为1725万元（其中：县级负债1109万元，乡镇负债449万元，学校负债167万元）。债务产生的原因：一是2001年“两基”攻坚时，乡镇提前使用了三年的农村教育费附加；2002年农村税费改革后，取缔了农村教育附加费，因此形成乡镇教育负债449万元。过去提倡“人民教育，人民办”，在资金相对不足的情况下，还可以实行村民自治，投工投劳改善村级学校办学条件。因税费改革后取消了投工投劳，而政府投入又相对不足。二是财政欠拨教育专项经费1447万元，导致县级负债1109万元。往年教育欠债问题难以化解，是压在许多学校校长和教师们的心里的一块石头，成了一桩难解的心愿。三是迁建学校资金缺口大。按国家有关補偿标准测算，我县库区淹没学校仅获得搬迁补偿经费大约为3267万元，另外可筹资2900万元，而整个库区迁建学校建设经费总投资达27316万元，尚差21149万元。屏山县是国家新一轮扶贫工作开发重点县，2006年，一般性财政收入仅为2044万元，按此计算，屏山县未来10年的财政收入全部用于库区学校搬迁建设也不能填补资金缺口。

（三）基础教育质量与全市、全省尚有较大的差距。显著的城乡经济差别带来了城乡教育发展的不均衡，教育教学质量整体水平不高，城镇学校教育教学质量高于农村教育质量。在基础教育课程改革过程中，如何正确处理全面推进素质教育，处理“普九”与“提高”关系的机制还需进一步完善和加强。

高中阶段教育发展滞后，规模较小。目前，我县仅有高级中学1所、高完中1所、职业中学1所。升入普通高中的学生仅有1800人，升学率仅为33%，万人高中在校生仅80人，远远低于全国、全省平均水平，不能满足人民群众日益增长的教育需求。职业教育比较薄弱，职业中学和成技校的办学经费短缺，许多学校设备设施简陋，没有实习基地，缺乏对学生的吸引力，生源严重不足。

（四）教师队伍整体素质不高，数量不足。编制总额不足，师生比不尽合理。现在我县执行的是宜宾市机编[2003]68号文件所规定的测算标准，即统一按高中1：14.3、初中1：18.4、小学1：26.78师生比，与川府办发[2002]46号文件中按城市、县城和农村分类下达的师生比不一致，没有充分考虑我县山区教育的特点。而学生数随“义务”教育的发展逐渐增加，全县尚差教师500多人。同时，教师结构不合理，学科不配套，艺体科教师缺乏，严重制约了素质教育的开展。

（五）学生辍学现象仍然不容忽视。初中学生辍学现象有抬头趋势，除受家庭经济困难、路途遥远、厌学、认识不足和打工等因素影响外，还存在《义务教育法》不落实，执行《义务教育法》缺乏行政措施和必要的强制手段，对家长不送孩子上学，政府和学校无能为力。

特别是民族地区经济十分落后，绝大多数家庭在贫困线下，根本无力送子女上学读书。“少数民族家长观念陈旧落后，读书无用、重男轻女现象十分严重。少数民族同胞多子女进一步加重了送子女读书的负担，一般家庭均在3个以上，屏边乡有一家彝胞就生了11个孩子，他们连维持一家几口，甚至十几口人的生计都十分困难，哪来闲钱读书。”一位村长告诉我们。

（六）贫困生补助标准太低，解决不了他们住校的根本问题。国家建立和实行农村义务教育经费保障机制及“两免一补”政策后，全县44540名义务教育阶段的中小学生全部免除学杂费，有14745名义务教育阶段学生享受了免费送教科书待遇，但仍有30000余名学生未享受这一政策。贫困住校生生活补助经费太少，每生每天仅按1元的标准补贴，一个月仅为28元，生活费差距大。况且学生享受面小，没有享受到的农村学生和家长有意见。

屏山县清平彝族乡中心校校长李寒松介绍说，“我们这儿的山高，农民的生计基本是靠种玉米来维持生活，有的一年下来连生计都成问题，如果孩子要住校，每个月要拿出孩子的生活费就得靠省吃简用地挤！”

因此，上级要逐步加大免费送书范围，逐步实现义务教育阶段学生全部享受免费送书政策，扩大住校生生活补助范围，提高生活补助标准，让学生读得起书、住得起校、吃得起饭。

（七）教师待遇降低，工作积极性受影响

在实施免除学杂费政策之后，虽然县上全额划拨了生均公经费，但学校经费相对不足。屏山县新发乡共有学校15所，中小学生为3500余人，有教师（含代课教师）187人。目前，该乡学校实际收入与原来相比却减少了20多万元，办公经费反而相对不足。因为学校没有钱，教师待遇降低，特别是激励机制的建立和落实大大受阻，每期下来仅有二三百元的奖金，甚至有的学校只有几十元，造成了学校教师心理不平衡，严重地打击了教师工作的积极性。

缺乏对长期坚持在高寒地区和交通不便的偏远学校工作的教师优惠政策。村小环境条件差，教学和生活条件十分简陋，造成了教师在学校最基本的生活保障（吃、住）和安全感都缺乏。他们工作量大，每周上课至少达28节，多数还是复式班。但他们仍然坚守岗位，无私地奉献着自己的知识和青春。

三、思考与启示

推进义务教育均衡发展，进一步促进教育公平与公正，是构建社会主义和谐社会的要求。目前，国家巨型水电工程向家坝电站的建设正在如火如荼的进行，屏山县是淹没最多、移民最多、学校搬迁最多的库区县，内迁、外迁移民达5万余人。教育既面临严峻挑战，又迎来良好的发展机遇。我县库区内25所中小学将搬迁重建，全县与此相适应的教育资源也将重组。如何抢抓这一千载难逢的历史发展机遇，提高全县教育发展的总体水平，是我们当前面临的重要课题，我们必须超前谋划，做好充分的思想和技术准备。

（一）以县为主，建立多渠道经费保障机制

一是县财政严格做到对教育投入的“三个增长”，教育的转移支付全额用于教育。二是地方城镇教育费附加做到专款专用，全额用于教育。三是鼓励社会捐资助学、投工投劳和民间融资改善办学条件。

（二）突出“两个重点”，推进城乡教育均衡發展

一个重点是要解决县内学位不足的问题，另一个重点是要解决农村学位不优的问题。结合淹没区移民工作的开展，积极调整学校布局，实施“排危工程”、“村级学校建设工程”、“农村中小学寄宿制学校生活实施建设工程”。扩大城镇学校的规模使其发挥中心和骨干作用。启动新县城屏山高级中学、金江初级中学和东西城小学建设工程。

（三）加强两支队伍建设，创新人才培养新机制

一是建立继续教育制度。按《屏山县教师队伍“十一五”培训规划》，切实抓好人才培养。二是深化学校内部管理改革，建立“能进能出、能上能下、优胜劣汰”的学校领导和教师任用、轮岗交流机制。三是积极培养中青年学科带头人和骨干教师，充分调动优秀人才的积极性。四是建立完善县城中小学教师到农村乡镇学校任教服务期制度和乡镇中心校、基点校、村小教师定期轮换交流制度。同时，加强教师资源的统筹，通过建立以县为主的区域内骨干教师巡回授课、紧缺学科教师流动教学制度。

（四）深化改革，强化管理，努力提高教育教学质量

一是要全面推进素质教育，正确处理好“普及”与“提高”的关系。积极深化教育内容和方法的改革，促进学生素质的全面发展。二是要树立科研兴教意识，建立以新课程为重点的校本研修制度，开展各种形式的教学研究活动，推动中小学教育质量大面积提高。

（五）发展高中教育，不断满足群众对高中教育需求

向家坝电站的开工，为改变屏山高中的落后现状带来了机遇，一是规划好屏山县高级中学、新市高级中学和县职业教育中心（以职高为主体）。二是发掘屏山中学在2002年、2006年连续培养出两名省、市高考文科“状元”的内在原因，以激励广大教职员工和学生的积极性，把屏山中学作为精品加以打造，拉动整个基础教育事业的向前发展。库区学校重建后，力争使全县高中万人在校生人数和初中升高中人数达全市平均水平。三是加快职业教育步伐，建立“三教统筹”教育体系。把职业学校和农村成人学校办成人力资源开发、科学实验、技术培训咨询与推广、劳动力转移培训和扶贫开发服务的基地。

（本文责任编辑 刘东敏）