我国宪法监督对象的拓展分析

刘志刚

摘要：法律、全国人大及其常委会所作授权决定、特别行政区立法以及党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象有待进一步厘定。法律和宪法的民意基础不同、全国人大及其常委会的立法权限范围不同、法律不得与宪法相抵触是维护法制统一的必然要求，应当将法律纳入宪法监督的范围。全国人大及其常委会应当依据宪法行使国家权力，全国人大及其常委会所作授权决定的宪法依据不甚清楚，应当将它们纳入宪法监督的对象范围。宪法和特别行政区基本法是特别行政区共同的宪制基础，特别行政区立法不仅应当符合基本法，也应当符合宪法，它们属于宪法监督的对象范围。党内法规、党内规范性文件属于宪法监督的对象范围，但应当由中共中央行使宪法监督权。

关键词：宪法监督对象；拓展分析

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0114-08

宪法监督对象和宪法实施效果在逻辑上是关联在一起的，它直接影响宪法监督制度设计中一系列相关问题的展开。目前，我国现行宪法和相关法律中的规定还存在一些模糊之处，有待于进一步厘定。依据宪法第67条第7项、第8项的规定，宪法监督的对象仅限于国务院制定的行政法规、决定和命令，省级人大及其常委会制定的地方性法规和决议。《全国人民代表大会组织法》在此基础上，对宪法监督的对象作了进一步的拓展。依据该法第37条的规定，宪法监督的范围除前述对象之外，还包括国务院部委的命令、指示和制定的规章，省级人民政府的决定、命令和制定的规章，自治区的自治条例和单行条例等。《立法法》通过之后，作为宪法监督对象的地方性法规以及自治条例、单行条例的范围出现了结构性的拓展。依据《立法法》（2015）第97条第1项、第2项的规定，作为宪法监督对象的地方性法规除省级人大及其常委会制定的地方性法规之外，还包括设区的市人大及其常委会制定的地方性法规；作为宪法监督对象的自治条例除了自治区的自治条例、单行条例之外，还包括自治州、自治县的自治条例、单行条例。2000年10月16日，第九届全国人大常委会第34次委员长会议审议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，将经济特区授权法规纳入了宪法监督的对象范围。2005年，全国人大常委会修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了宪法监督的范围。至此，宪法监督的对象包括：国务院的决定、命令和制定的行政法规，国务院部委制定的命令、指示和规章，地方性法规，自治条例、单行条例，省级人民政府的决定、命令和制定的规章，经济特区法规，司法解释。统合前述可以看出，我国实证法层面对法律、全国人大及其常委会所作授权决定、特别行政区立法、党内法规和规范性文件等是否属于宪法监督的对象均未作出规定，学界对此存在诸多理解上的歧义。在本文中，笔者拟对此进行拓展分析，具体从以下几个方面展开：

一、法律是否属于宪法监督的对象

由于现行宪法、相关法律以及全国人大内部工作文件中均未规定法律是否属于宪法监督的范围，学界对此产生了理解上的歧义。有学者认为，法律不能成为违宪审查的对象。其理由是：从理论上来说，不应该有这种问题，因为如果全国人大及其常委会违宪，那整个国家就有问题了。也有学者认为，“法律虽然是全国人大及其常委会制定及修改的，但是无论从宪法规定，还是从理论上，以至在实践中，法律都是有可能与宪法相抵触的，因而应当成为宪法监督的对象”。笔者认为，法律应当被纳入宪法监督的对象范围。其原因在于：其一，宪法和法律的民意基础不同。宪法所承载的是人民整体的意志，它是人民经由繁杂的制宪程序制定出来的。宪法既要反映和维护多数人的意志和利益，又要反映和維护少数人的意志和利益，是多数和少数利益的联结体。与之相比，法律则不甚相同。法律是由人民的代表机关按照少数服从多数的规则制定出来的，与少数人专制相比，承载多数人利益的法律固然有其积极的可取的地方，但是，并不意味着法律是完美无瑕疵的，经由民主多数决规则制定出来的法律有可能包含漠视少数人利益的条款，这是与联结保护多数和少数利益的宪法精神根本冲突的。也正因为如此，宪法中方才设计了抗衡多数民主的诸种机制，如人大的任期制度、基本权利制度、违宪审查制度、立法程序制度等等。事实上，违宪审查制度在较大程度上就是基于对法律的防范而设计出来的制约机制。诚然，我国实行人民代表大会制度，相异于西方国家的三权分立，但是，这丝毫也不意味着全国人大及其常委会制定的法律必然合乎宪法、没有与宪法相抵触的可能。秉持这种理解的必然结果是：泯灭宪法与法律之间的界限、漠视乃至否认宪法与法律在民意基础上的差别，将宪法与法律完全混同起来。其二，全国人大及其常委会的立法权限范围不同。依据现行宪法第62条、第67条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。由于前述规定中包含了一些模糊的概念，如基本法律、其他法律、其他的等，因此实践中难以清楚地将全国人大及其常委会之间的立法权限界分开来。全国人大常委会越权制定基本法律的情形难以避免，这就必然会偏离宪法的原初意图，与宪法规定相抵触。例如，物权法、合同法、侵权责任法作为民法的重要组成部分，在性质上均属于基本法律，但是，为何前两者是由全国人大制定的，而侵权责任法却是由全国人大常委会制定的呢？再如，行政处罚法、行政许可法、行政强制法作为行政法的重要组成部分，为何行政处罚法是由全国人大制定的，而后两者却是由全国人大常委会制定的呢？界分标准究竟是什么？其三，法律不得与宪法相抵触是维护法制统一的必然要求。现行宪法第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。既然如此，将法律纳入宪法监督的对象范围，由有权机关对其实施有效的监督就显见得非常必要。例如，在我国民法典编撰的过程中，有民法学者漠视宪法之根本法地位、最高法效力已经确立的制度现实，以历史上西方国家民法典曾经与宪法并处、且具有宪法功能为由，片面强调民法典的独立地位，排斥宪法对民法典的价值统合，提出“民法典编撰要警惕‘宪法依据的陷阱”的观点。针对实践中诸如此类的现象，有必要将法律纳入宪法监督的对象范围。

二、全国人大及其常委会所作授权决定是否属于宪法监督的对象

全国人大及其常委会所作授权决定是否属于宪法监督的对象，现行宪法、相关法律及全国人大内部工作文件中均未作出明确规定。笔者认为，应当将其纳入宪法监督的对象范围。主要理由包括：其一，从应然的角度来看，全国人大及其常委会的地位决定了它们必须依据宪法行使国家权力。目前，围绕全国人大的宪法地位，学界主要存在两种观点，即：主权机关论和最高国家权力机关论。笔者认为，全国人大在性质上不属于国家主权机关，主权机关论不仅将导致对人民主权原则的结构性取代，而且将导致对国家结构形式的破坏，“正确的立场应该是：在将其界定为最高国家权力机关性质的基础上，明确其权力行使的依据——宪法，全国人大必须依据宪法行使国家权力”。相应地，全国人大常委会的性质应该是最高国家权力机关的常设机关，和全国人大一样，它也必须依据宪法行使权力。其二，从实证的角度来看，依据现行宪法序言和宪法第5条的规定，包括全国人大常委会在内的一切国家机关都必须遵守宪法，依据宪法行使国家权力。现行宪法第62条、第67条关于全国人大及其常委会职权范围的规定也间接证明了这一点。其三，全国人大及其常委会所作授权立法决定缺乏宪法依据。目前，全国人大及其常委会所作授权立法决定根据被授权主体的不同可以分为三种类型：（1）全国人大对全国人大常委会的立法授权，共五次：1955年、1959年和1981年、1987年、1989年；（2）全国人大及其常委会对国务院的立法授权，共三次：1983年、1984年、1985年；（3）全国人大及其常委会对经济特区的立法授权，共五次：1981年、1988年、1992年、1994年、1996年。但是，由于现行宪法中并无专门的关于授权立法的条款，致使授权立法的宪法依据不甚清楚。从文本内容来看，与授权立法相关的宪法条款主要表现为《宪法》第67条第21项和第89条第18项。前者可以视为全国人大对全国人大常委会授权的依据，后者可以视为全国人大及其常委会对国务院授权的依据。但是，现行宪法中并无全国人大及其常委会对地方人大及其常委会授权的宪法条款。由此衍生出的问题是：1992年、1994年、1996年，全国人大及其常委会对深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区城市所做授权决定的宪法依据是什么？其四，全国人大及其常委会所作授权决定缺乏明确的宪法依据。2013年8月30日，第十二届全国人大常委会第四次会议审议通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，“授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。”该决定颁布实施后，学界对其宪法依据提出了质疑。有学者将其归入授权立法的范畴。对此，笔者秉持否定立场。其原因在于：现行宪法中并无关于授权立法的明确规定，尽管可以援引宪法第89条第18项的规定，将其视为全国人大常委会授予国务院行使的“其他职权”。但是，问题的症结在于：依据现行宪法第67条的规定，全国人大常委会并没有该项权力，既然如此，它又怎么可以授权国务院行使该项职权呢？显然，该项授权决定的宪法依据明确缺乏。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。该《决定》作出后，学界围绕其宪法依据问题进行了激烈的讨论。笔者倾向于认为，该授权决定的宪法依据不甚明确。全国人大常委会作为国家最高权力机关的常设机关，固然可以作出相应的授权，但是，作为授权机关的全国人大常委会自身必须拥有该项权力，否则，作出授权的前提就不存在。对照现行宪法第67条关涉全国人大常委会职权范围的规定，可以发现，现行宪法中并未赋予全国人大常委会该项职权。如是以来，该项授权决定的宪法依据是什么呢？是否可以理解为，作为最高国家权力机关常设机关的全国人大常委会可以不依据宪法行使国家权力呢？对此，前文已经做过讨论，此处不再赘述。笔者意图申明的立场是：从国家治理体系科学化、完善化的角度来说，国家监察委员会的设置具有必要性，但是，这是一项重大改革，必须立法先行、于法有据。鉴于实践中立法先行、立法引领改革、重大改革于法有据方略贯彻实施中存在的现实困难，发挥人大制度的优势，灵活运用全国人大常委会授权决定固然有其积极的意义，但是，该决定的性质、程序、效力等必须经受合宪性的检视，将其纳入依宪行权的轨道。

三、特别行政区立法是否属于宪法监督的对象

特别行政区立法会制定的法律是否属于宪法监督的对象，现行宪法、立法法、特别行政区基本法以及全国人大内部工作文件中均未作出明确规定。有学者认为，全国人大常委会对特别行政区立法机关制定的法律享有一定的违宪审查权¨]。显然，在该学者的视野中，特别行政区立法机关制定的法律属于宪法监督的对象。对此，笔者秉持相同立场。但是，必须说明的是，该学者的前述立场是建立在将特别政区基本法界定为“小宪法”的前提基础之上的，该学者所说的违宪审查的依据是特别行政区基本法，而不是现行宪法。笔者的立场与此不同。目前，国内学界围绕特别行政区基本法的性质存在许多理解上的歧义，主要观点包括：“小宪法”、“代议机关的制定法、宪法的下位法”、“中央和地方关系法”、“宪法性法律”。笔者认为，特别行政区基本法在性质上不是“小宪法”，而是基本法律。因此，审查判断特别行政区立法会制定的法律是否符合特别行政区基本法不属于笔者所理解的违宪审查的范畴，不能以此为据将特别行政区立法纳入宪法监督的范围。当然，此处笔者的意思不是要否认特别行政区立法作为宪法监督对象的地位，而是要强调厘定其宪法监督对象地位的前提，即接受全国人大常委会依据现行宪法对其实施的监督。这一点，与前述学者所秉持立场的逻辑基点不甚相同。笔者认为，特别行政区立法属于宪法监督的对象，应当接受宪法监督。该观点主要有三个方面的理由：其一，现行宪法在特别行政区具有适用性。2014年6月10日，国务院新闻办在其发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实踐》白皮书中指出，“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”。依据白皮书中的前述精神，现行宪法并不是仅仅通过特别行政区基本法在香港、澳门适用，宪法本身在特别行政区也具有适用性。有学者认为，“特别行政区基本法既非‘小宪法，也非代议机关的制定法，而是宪法的特别法。”该种观点的目的在于解决单一制国家结构下特别行政区基本法所作的制度设计与宪法所作框定迥然相异的困境，但是，该种观点忽略了特别行政区基本法是依据现行宪法加以制定的事实，错误理解了特别行政区基本法的效力范围，使其在事实上沦为仅全国人大常委会制定的、但却仅仅适用于特别行政区的地方性法律。这不仅不符合该法的应有性质定位，而且将不可避免地导致这样的结果，即：以特别行政区基本法结构性取代宪法在特别行政区的适用。在该种场景下，基本法将在事实上成为宪法在特别行政区发挥效力的唯一管道，宪法必须经由该管道施展其对特别行政区的作用。对此，国内一些学者似乎认为是理所当然的。但是，不可忘记的是：“一国”是“两制”的前提基础。特别行政区固然由于历史的原因可以实行迥然相异于大陆的资本主义制度，但不可损及作为其前提的“一国”，而承载“一国”精神的规范就是宪法。宪法中固然规定了不适用于特别行政区的社会主义制度，但是，宪法中同时也规定了诸种表征国家主权统一的制度，特别行政区必须予以足够的尊重、并采取切实有效的措施加以保障。因此，基本法不足以结构性取代宪法在特别行政区的适用，宪法在特别行政区具有适用性。其二，全国人大常委会既有宪法解释权，也有基本法解释权，它可以通过对基本法的解释，将宪法精神合乎逻辑地注入其中，对特别行政区立法会立法形成有效的管控。从法理上来说，宪法解释与宪法监督之间存在着内在的逻辑关联，前者是后者的运行技术，后者的顺畅运行离不开前者的具体展开。依据现行宪法第67条的规定，全国人大常委会既有宪法解释权，也有宪法监督权。依据《香港特别行政区基本法》第158条、《澳门特别行政区基本法》第143条的规定，全国人大常委会有权解释特别行政区基本法。特别行政区法院尽管也有权解释基本法，但是，它们所拥有的基本法解释权是全国人大常委会授予的，而且，它们只能在审理案件的时候方才能够对特别行政区自治范围内的条款进行解释，无权像全国人大常委会那样对基本法进行主动解释。尽管特别行政区法院对其自治范围以外的其他条款也有权进行解释，但是，如果它们需要对特别行政区基本法中前述其他条款进行解释，且它们所作的解释将有可能影响到案件的判决的话，那么，在它们对案件作出不可上诉的终局判决之前，应当由特别行政区终审法院提请全国人大常委会对相关条款进行解释。由特别行政区基本法的前述规定可以明显看出，全国人大常委会在特别行政区基本法的解释方面占据绝对主导的地位。由于现行宪法和特别行政区基本法是特别行政区共同的宪制基础，宪法在特别行政区具有适用性，而且，全国人大常委会既有权解释宪法，也有权解释基本法。因此，全国人大常委会解释基本法时往往会自觉不自觉地掺杂一些对宪法的解释，并由此形成对特别行政区立法的合宪性审查，它们自然也就合乎逻辑地成了宪法监督的对象。其三，全国人大常委会对特别行政区立法会制定的法律有备案审查权。香港基本法第17条和澳门基本法第17条均规定，特别行政区立法会制定的法律必须报全国人大常委会备案。尽管备案并不影响该法律的生效，但是，失效的可能性是现实存在的。依据两个基本法第17条的规定，如果全国人大常委会认为特别行政区立法会制定的法律不符合特别行政区基本法的相关规定，可以将其发回。在将相关法律发回之前，全国人大常委会应当征求其所属的特别行政区基本法委员会的意见。经全国人大常委会发回的法律立即失效。从直观上来看，全国人大常委会审查判断相关法律是否正当的依据是作为基本法律的特别行政区基本法，而不是现行宪法。但是，由于全国人大常委会既拥有宪法监督权，又同时拥有对宪法和特别行政区基本法的解释权，加之宪法和特别行政区基本法是特别行政区共同的宪制基础，宪法在特别行政区具有适用性，因此，全国人大常委会在审查判断相关法律是否违反特别行政区基本法的时候，不可避免地会将其对宪法精神的理解揉入其对特别行政区基本法相关条款的诠释之中，在对特别行政区立法机关制定的相关法律进行潜在的合宪性审查之后，将其发回或者予以备案。从这个角度来说，特别行政区立法应当属于宪法监督的范围。

四、党内法规、规范性文件是否属于宪法监督的范围

国内有学者认为，只有国家机关及其组成人员的行为才能构成违宪行为，国家机关之外的、包括政党在内的组织不属于宪法监督的对象。这种观点有一定的道理，但并不全面。政党在运作过程中违宪的可能性是现实存在的，应该成为宪法监督的对象。但是，实证法层面政党究竟是否属于宪法监督的对象，各国的规定并不相同。就我国而言，党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象，现行宪法、相关法律以及全国人大内部工作文件中均未作出明确规定。学界直接围绕该问题的讨论不多，相关讨论主要围绕党组织是否属于宪法监督的对象展开。对此，学界的立场不甚一致，有肯定说和否定说两种立场。笔者认为，对该问题的分析论证应当立足于宪法文本，从规范宪法学的角度进行分析论证，进行纯粹逻辑思辨式的诠释，或者从政治宪法学、宪法社会学的角度进行分析解读，均无助于该问题的解决。从宪法文本的规定来看，现行宪法第62条第2项、第67条第1项赋予全国人大及其常委会以宪法监督权，但并未明确提及党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象。尽管宪法第5条规定各政党都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追求，但是，该条也没有明确提及政党是否属于宪法监督对象的问题。以此为据，认为共产党组织属于宪法监督对象的立场是难以成立的。有学者认为，“无论从法学理论还是从人大监督实践看，全国人大及其常委会监督宪法的实施，都只能是监督执行和适用宪法的有关国家机关，而不能包括属于遵守宪法序列的共产党组织。包括共产党组织反倒不正常了，这等于认可党政不分、以党代政。”对于该学者所提及的“党政不分、以党代政”问题，由于和本文的主题无关，此处笔者不作进一步的讨论。但是，对于该学者所提出的厘定宪法监督对象的思路，笔者认为是可以借鉴的。目前，学界关涉宪法实施、宪法监督内涵及二者间关系的理解较为混杂，有的学者将宪法监督作为宪法实施的重要内容，也有学者将宪法实施与宪法监督并行理解，不将宪法监督纳入宪法实施的范围之列。笔者秉持后种立场。笔者认为，宪法实施是国家公权机关依据宪法的规定，采取切实有效措施贯彻落实宪法文本规定的国家公权活动，立法、行政、司法等国家公权机关的职权活动都可以纳入宪法监督的对象范围，但是，由于中国共产党的性质并不属于国家机关，并不承担宪法赋予它的贯彻落实宪法精神的使命，因此，不能将其纳入宪法监督的对象范围。但是，这并不意味着党组织可以凌驾于宪法至上，享有宪法外的特权。党组织也必须接受宪法监督，但是，该种监督并不必然由全国人大及其常委会实施的宪法监督，而是党内宪法监督和国法层面宪法监督关联在一起的宪法监督。笔者认为，党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象不能一概而论，应当区分情况差别对待，基本思路如下：其一，转化为国家法律、法规的党内法规、党内规范性文件属于宪法监督的对象。法律、法规是党领导人民经由民主的、科学的程序制定出来的，是党内法规、党内规范性文件的法律、法规化，因此，应当通过审查判断法律、法规是否属于宪法监督对象的方式确定党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象。简言之，以法律形式表现出来的党内法规、党内规范性文件在实证法层面不属于宪法监督的对象，但从应然的角度来说，应当将其加入宪法监督的对象范围；以法规形式表现出来的党内法规、党内规范性文件属于宪法监督的对象范围，现行宪法、立法法中对此有明确的规定。当然，必須说明的是，对该种情形下党内法规、党内规范性文件的合宪性审查，是通过检视法规合宪性的方式进行的。其二，纯粹的党内法规、党内规范性文件不属于国家层面宪法监督的对象，但属于党内宪法监督的对象。中国共产党是领导党，全国人大及其常委会是宪法监督机关，且拥有宪法解释权，如果将党内法规、党内规范性文件纳入宪法监督的范围，导致的结果必然是：要么全国人大及其常委会对党内法规、党内规范性文件的宪法监督流于形式，要么损及中国共产党的执政党地位、陷入逻辑上的紊乱状态。立基于此，较为妥当的方式应该是：将党内法规、党内规范性文件排除出宪法监督的对象范围，由中国共产党实行内部宪法监督。此前曾有学者提出过相关思路。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规、规范性文件备案规定》采行的就是该种思路。

责任编辑：刘遣伦 余爽悦