全球分离主义思潮及其对“一国两制”实践的冲击

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摘要：应对香港分离主义思潮，应结合当前香港的形势，通过梳理和透析世界分离主义思潮所依托的法理基础，即民族自决权和独立性公投的理论内涵、实践的原则和条件，从法理、理论和实践上对香港的分离主义思潮与“港独”运动加以揭露和批判，并提出应对策略。

关键词：分离主义思潮；公投；港独

中国分类号：D676.58 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2018）03-0038-06

一、全球分离主义思潮与“公投”的演变及趋势

分离主义是指谋求主权独立并将一片土地或一群大多不具有国家认同的人相互分离的政治运动和意识形态。分离主义是伴随着民族问题产生的社会思潮，其主要依托的法理基础是民族自决权及其实现的重要途径和方法——公投。因此，正本清源地回溯民族自决权和“公投”的演变，透析其理论内涵、实践的原则和条件，有利于从根基上瓦解分离主义思潮。

（一）民族自决权的内涵及其演变

民族自决权源于亚里士多德的“人本自由”观念以及文艺复兴时期西方思想家对于人的自由、平等、博爱等基本人权思想的追求与向往。英国学者约翰·洛克早在十七世纪，从西方的宪政思想中将民族自决权的概念提炼出来。之后，美国总统伍德罗·威尔逊在1919年将民族自决权的概念引入国际法。1945年《联合国宪章》第一条第二项明确规定“发展国际间以尊重人民平等权力及自决原则为根据之友好关系”是联合国的宗旨之一。第一次把民族自决原则提到国际法准则高度的，是1960年第15届联合国大会通过的《给予殖民地国家和人民独立宣言》，它是二战后民族自决原则实践的先声，为民族自决原则奠定了国际法基础，即：“一切处于外国殖民统治、外国占领和外国奴役下的民族都具有决定自己政治地位和自主地处理内外事务的权利。”在这个原则的指导下，二十世纪五十年代到八十年代，民族解放运动在世界范围内蓬勃兴起，有一百多个前殖民地和附属国相继独立。因此，就国际法而言，民族自决权的传统理论是反殖民斗争的历史产物。而且，《宣言》一方面指出，“必须消灭一切表现的殖民主义”，让“所有人民都有自决权”，同时叉明确规定“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的宗旨和原则相违背的”。十分明显，《宣言》既要求彻底消灭殖民统治，主张实行民族自决，又反对在“民族自决”（或“全民公投”）的幌子下，搞片面分裂国家和破坏领土完整的活动。可见，《宣言》严格把“民族自决”与“分裂国家”这两个不同的概念区别开来，将前者纳入合法的国际法范畴之内，对后者则斥之为违反联合国宪章和国际法的行为。

在进入二十世纪九十年代以后，由于世界上大多数殖民地已经获得独立，旧的帝国主义殖民体系也不复存在，民族自决权的传统理论面临发展上的瓶颈。值得注意的是，今天在决定国内和地方事务时，有些国家也采取全民公投。事实上，早在七十年代开始，西方就有学者提出，上述传统理论只是为了在政治上适应世界非殖民地化的临时安排，民族自决权可以突破非殖民化的范畴。随着冷战之后，两极格局瓦解，国际环境风云变幻，兴起了以民族分离主义运动为主的第三次民族主义浪潮，民族自决权在一些国家的推动与曲解下逐渐流变为催生与激化民族矛盾的思想理论工具。作为世界民族主义嬗变形态的“民族分离主义”和“泛民族主义”成为当代民族矛盾在理论思想上的表现，分离主义借助“公投”手段形成具有一定影响力的社会运动，成为困扰世界许多国家和地区的一个难题，如英国的苏格兰独立公投、加拿大的魁北克独立公投、法国的科西嘉独立公投、西班牙的加泰罗尼亚独立公投、德国的巴伐利亚、土耳其的库尔德人及印度的那加人分离问题等。与此同时，在全球化和一体化的趋势下，各国利益紧密交织，国内矛盾易于国际化，西方霸权主义借此便利，利用民族分离主义和泛民族主义，介入或干涉别国内政和地区事务，如中东问题、乌克兰问题、叙利亚问题等。在国际法层面，西方这么做的法理依据之一正是民族自决权，最典型的例子就是2008年科索沃脱离塞尔维亚宣布独立，这是西方国家支持占科索沃人口百分之九十的阿尔巴尼亚人行使民族自决权的重大收获。然而，阿尔巴尼亚人并不是传统意义上的“处于外国殖民统治、外国占领和外国奴役下的民族”。值得注意的是，联合国国际法院却在2010年给出的咨询意见中认为科索沃宣布独立不违背国际法。

综上，从本源上看，近代思想家在宪政制度下提出民族自决权的概念是基于当时资本主义的发展需要。二十世纪初，威尔逊将民族自决权引入国际法，并提出上述理想化的观点，是因为当时空前惨烈的民族压迫。二十世纪中叶，民族自决权之所以能够形成获得世界各国公认的传统理论，是顺应了两次世界大战之后殖民地和占领地人民争取解放和独立的历史潮流。由此可见，民族自决权的发展历程紧紧依托当时的国际环境。然而，随着历史的演变，“全民公投”日益涉及多领域、多层面的内容，成为一个得到国际社会普遍承认但又比较复杂的问题。冷战结束以来，民族自决权逐渐朝着突破非殖民化范畴的方向发展，并被极端民族分裂势力和地区分裂势力曲解利用，形成了对世界和平稳定以及国家领土完成构成威胁的严峻事实。

（二）独立性公投的原则及其实现条件

公投（plebiscite）即公民投票或全民公决，是指在某个国家或特定地区内，享有投票权的全体人民就本国或本地区的、具有重大影响的问题进行直接的投票表决。在性质上可分为非独立性公投与独立性公投。基于“港独”公投状况分析的需要，本文主要探讨世界独立性公投的实践条件及其特征。

独立性公投主要指以围绕领土主权问题，特定地区的居民就独立自主问题举行的投票。由于領土是一个国家世代人民赖以生存的物质基础，因而不少国家宪法规定，其领土归属是不可变更的。从世界上的独立性公投实践来看，大致有四种情况：一是殖民地的住民自决。它的适用范围仅限于殖民地、托管地、非自治领地。二是国内某些少数民族或族群谋求独立。联合国两个人权公约规定行使这一独立性公投权的主体是统一国家的人民整体，而不是其中的某一部分人。三是联邦制国家的保留与分离。这种情况仅指联邦制国家的各组成主体单独举行涉及统一与独立问题的住民自决投票，或者联邦制国家在压力下就是否保留联邦作为国际法主体举行公投。四是国家或地区的合并重组，包括未独立地区可以选择并人他国、原本独立国家的合并、分裂国家的统一。

就“有明确宪法和法律依据”来看，主要从两个层次上理解。第一个层次是主权国家的国内法，主要是宪法的规定和原则，支持独立公投的合法性。然而，即使国内法律允许通过行使公投权宣布独立，这也是有条件的，最常见的条件是历史合理性、国家主导、中央权威发动、现实急迫的需要等。因此，独立性公投在国内法层面形成了“主权所有者的授权同意，国内法之规定”的类型。第二个层次是国际法。国际法之所以有必要规定民族自决权原则下的独立性公投，主要是为了维护和保障“弱小国家”的利益，以便主持国际正义和公平。主要有四种类型：符合国际法上民族自决原则的殖民地上的民族解放运动；政权解体背景下的原加入国恢复先前出让主权；符合联合国框架下的托管、非自治领土等主权安排基础上的人民自决权的合法行使；符合主权所有者的授权同意、有关当局达成的协议。即使出现上述情况之一，某个民族也不可以直接依据国际法要求行使自决权。一般来讲，独立公投作为一种救济方法，在别无他法的情况下，通过行使民族自决权来寻求独立建国才是最后手段，并且一定是在联合国的严格监督下有秩序地进行。联合国的投票监督是独立公投合法性有效进行的一个重要程序性事项，保证公投的公正透明性。

总之，从国内法和国际法的优先性上看，国际社会有效的独立公投实践一定是以国内法首允或主权国家同意为前提的。原主权所有者的同意是独立公投全球实践的国际法前提、理论基础和发展原则。依据国家主权之原则，主权国家只有在通過条约等形式明确表示同意后，其主权利益才可以让渡，否则公投即是对该国国家主权的侵犯，违反国际法，公投结果应归于无效，国际社会也不应当承认。如果一个国家的一部分国民或团体假“公投”之名，行分裂国家、破坏国家统一和领土完整之实，则是非法的，该主权国家有权采取一切措施予以坚决制止，任何外国或国际组织都无权干涉。

二、“分离主义思潮”的现实冲击

二十年来，“一国两制”在香港的实践是成功的，但算不上非常顺利。特别是近几年，围绕香港特首的选举，香港各种政治势力角逐沙场，其中“港独”作为一股谋求“香港独立”的分裂势力，以“香港民族命运自决”“民主独立”“民主建国”为口号，歪曲民族自决权和“公投”理论中似是而非的概念以及相关法律的模糊原则，勾结国内外反华势力，使其分离主义的政治理念由情绪演变为主张，从理论上升到社会运动，乃至侵入到立法会和特首的选举之中。“港独”的理论与行为扰乱了香港的经济发展和政治运行秩序，成为社会公害。我们可以通过下表一览近年来香港“公投”的状况，以明白势态的严重性和危害性。

从上表中可分析得出，香港“公投”主要呈现出以下显著特征：

（一）时间持续不断，势头愈演愈烈

从时间上看，从2005年到2017年10多年间，推行公投的意图和实践从未间断。参与人数由最初的7千余人扩充到80万人，呈现出剧增的趋势，影响面越来越广，涉及阶层愈加宽泛，形势愈来愈尖锐复杂。从方式和目的上看，呈现出从“宣传口号”到“建构理论”再到“政治斗争”的趋势。“港独”把“民主”、“自由”和国际法的“民族自决原则”等建构为虚假的香港“公民民族自决”理论，打着“主权在民”的招牌，混淆“独立权”和“分离权”的内涵，煽动市民情绪，组建所谓的“香港民族党”，积极争取注册权，妄图搞政党政治，以通过公投的形式在选举中推进“港独”议程。

（二）“分离主义”蔓延，“港独”借风壮势

从主导政治运动的政治派别上看，最初由“民阵”“热血公民”“普罗政治学苑”“香港复兴会”等泛民派开始，发展到“香港众志”“青年新政”等“港独”势力接续该政治运动，并借助国际势力、融合“台独”，呈不断做大之势。如“香港众志”成立不足两个月，其成员已多次到海外展开游说，以赢得国际认同，其主席罗冠聪也赴台讨论“台港新世代”，谋求双“独”互助。香港重大政治事件如“占中”运动、“旺角暴乱”等，背后多少均有境外反华势力、“藏独”、“疆独”、“台独”及“法轮功”等势力的影子。这些势力“不仅为其提供理论上的指导，而且有着资金上的支持，甚至在舆论上为其造势”。

（三）诉求加强，由非独立性向独立性转变

从诉求上看，起初主要倾向于要求教育、房屋、福利等民生议题，接着转向要求特首普选，修改《基本法》，加强自治，再激化至命运自决、香港独立等极端政治性问题。“港独”以“公投自决”为旗号做宣传，其他非建制派深感票源危机，于是纷纷“跟风”与其呼应。如宣称自己不是“港独”的民协却在30周年发表“公议、自主、自治”，提倡“港人自主，民主自治”。因此，从发展趋势上看，大有向着认同“港独”主张的倾向发展。2014年香港大学学生会刊物《学苑》抛出“香港应通过公投成为政治实体”，2016年“香港众志”在《明报》上公开声明：“民主自决运动的愿景，便是透过争取具有国Ns，A受和宪制效力的前途公投，以民主程序决定香港在2047年后的政治地位、社经体制以及自治程度。”青年新政”宣称要在2021年“公投自决香港前途”，并以此笼络各个非建制派壮大阵势，暴露出了“港独”势力“公投”、“自决”表象后的分离实质。

（四）手段多元翻新，主导政治话语权对青年人“洗脑赢心”

从手段上看，从小范围内的现场投票到议会斗争取得变相公投，并逐渐借助智能手机和网络搞所谓的“全民电子公投”。如，黄之锋宣称要组党推动自决公投。可见，自决公投虽未实践，但在宣传阶段已显现出多种途径并用，手段更加多元立体化。社交媒体与智能手机的普及，导致“部落化”现象，激进情绪得以快速扩散、震荡放大，并迅速地从在线转化为线下。使得分离主义更易于鼓吹煽动“香港独立”“民族自决”，借用“普世性”价值，蛊惑年轻民众，扩大在青年人中的影响，并主导着香港社会的政治话语权。“香港民族党”召集人陈浩天以及“青年新政”的召集人梁颂恒作为激进本土派的年青政客代表，均有不少年轻的支持者。“港独”所提出的公民民族主义理论宣称香港是一个民族，在部分年轻人中受到热捧。

三、对“分离主义思潮”和“公投”运动的批判

由上推论，香港的“分离主义思潮”和“港独”运动既无法理上的正当性，也是违背历史发展潮流的。我们可以从以下几个方面把握到其内在的矛盾与不合理性。

（一）法理上：从独立性公投的适用条件和原则来看，香港公投不合法

首先，在主权层面，香港特区是中华人民共和国中央人民政府直辖的一个地方行政区域，并非一个国家或独立的政治实体，无中央授权的前提下，没有修改《基本法》和单方面决定公投的权利。

其次，在国内法层面，我国的《宪法》和《基本法》并没有对“公投”有任何的允许和相关规定，因此，在香港进行所谓“公投”并没有宪制性法律依据。

再者，在国际法层面，香港既不具备公投的主体条件，也不属于民族自决所适用的地域范围，即必须是被外国殖民者占领和统治下的国家和民族的领土，或是托管领土、非自治领土，或是其他尚未取得獨立的殖民领地，因此，也不符合国际法的民族自决权行使的规定。

综上，“公投”属于一种宪制性安排，香港不是一个国家，无权创制“公投”制度，“占中公投”是把香港的政治体制安排等同于一个国家，暴露其违法违宪的“港独”分裂性质。一个国家的主权应当属于它的全体人民，任何一个地方行政单位都无权单方面决定从国家分裂出去。

（二）理论上：“港独”宣扬的香港“公投自决”的理论基础即所谓的“香港民族论”、“公民民族自决论”都是虚假的命题

2011年香港岭南大学助理教授陈云出版《香港城邦论》，以“城邦”（city-state）的概念来抗衡“国家”（nation state），把香港与大陆的关系歪曲为联邦制，成为香港分离主义思潮和“港独”言行的肇始。2014年2月香港大学《学苑》杂志以美国本尼迪克特·安德森在《想象的共同体》中提出的“公民民族论即以价值认同取代血缘认同，辅以土地、历史等客观条件，尊重个体契合的意愿”为依据，发表了“香港民族命运自决”为主题系列文章，剖析香港人成为民族的可能，公开为“港独”做理论论证。“香港民族论”把国族意义上的民族（state）与自然和历史意义上的民族（nation）混为一谈，无视客观条件和国际法规定，无疑是荒谬的。

香港自古以来就是中国领土不可分割的一部分，香港人属于中华民族，因此，香港不存在有民族自决权的使用问题。香港不仅仅是港人的香港，更是关乎国家领土完整权、民族统一权以及国家安全的一个重要行政区域，中国作为主权所有者是坚决不会许可其进行任何涉及香港未来命运的决议，尤其是带着把香港分裂出去的目的所进行的公投，这是不可逾越的政治边界。

（三）实践上：“港独”宣扬的“公投”因其虚假性和欺骗性，决定了其只能是一种政治宣泄而非能真正地解决现实民生问题

分离主义只是想着以“公投”之笔勾画出一幅想象中的美好未来，以鼓动民众、笼络其他非建制派赚取政治选票。但因其从头到尾都是“民间公投”的想象，在公投后却难以实行结果，因此，“公投”作为政治议题只是假象。“公投”挑动对立、撕裂族群、分化社会，将香港拖入无休止的争拗陷阱，导致内耗不断，冲击香港地区的稳定和发展，最后港民的现实生活均会成为“自决公投”背后的“港独”势力政治目的的牺牲品。内地与香港关系的损害、社会的动荡，导致一些国际金融机构和实力雄厚的企业从香港撤离，降低了香港的金融中心地位，损害了港人的福祉。

总之，不管从何种角度分析，香港地区都不符合公投的原则、不具备公投的条件。随着实践的发展，其虚幻性终会显露。但以“公投”为幌子的“港独”问题的复杂性却越来越凸显，这就决定了在应对措施上也要运用综合手段多管齐下。除了对明显叫嚣“公投”口号的各个敌对势力加以遏制之外，更要对一些戴着假面具的温和派，即表面认同“一国两制”，实质是要伺机而动，待时机成熟一样会撕掉面具，公开搞独立的潜在势力，有所甄别和防范。

责任编辑：王廷国