行政机关负责人批准行为研究——以现行法律规范文本为对象的分析

(西南政法大学 行政法学院(监察法学院)，重庆 401120)

近年来，世界各国的行政法学者对于传统行政法学科的体系和研究内容提出了诸多质疑。比如美国行政法教授马肖(Jerry L. Mashaw)在《创设行政宪制(被遗忘的美国行政法百年史1787-1887)》一书中就明确提到：将行政法理解为“司法审查之法”、“外部”行政法是对美国行政法的误读[1]2。行政法不仅是司法审查行政权的法，也是国家建构、处理行政官员之间关系以及行政官员和行政机关之间关系的法。行政法应更加关注行政体制内部的治理结构问题。由此，近年来笔者开始重视研究“内部行政法”问题，特别是行政批示。就中国来说，批示传统自古有之，它在中国权力运行中扮演着重要角色，并深刻影响着我国政治管理秩序，各级官员的批示在处理各种问题上的决定性作用已然是中国政治的一部分。其实，行政批示实际上就是一种基于职务而来的权力行为，但这种职务权力行为并没有被现行法律所规范，它只是一种行政惯例。实证分析发现，“批示”一词主要用于《党政机关公文处理工作条例》以及各地颁布的相应实施细则中，而在其他领域，除了少量行政规范性文件以“批示”称谓直接出现外，大都以“批准”、“审批”、“审核”、“同意”等称谓出现，其中以“批准”一词出现频率最高(见表1)。换言之，行政机关负责人的批准行为是客观存在且具有法律规范依据。因此，笔者择取“机关负责人批准行为”为研究的重点，对现行生效的法律规范文本进行分析①，通过梳理机关负责人批准行为在行政执法内部行政程序各环节中的实际存在，厘清机关负责人批准行为的内涵与外延，并揭示机关负责人审批权的法律功能，为实现机关负责人批准制度规范化奠定一定的基础。

表1.法律规范文本有关“机关负责人批准”表述方式统计表②

一 分析样本基本情况及来源

严格意义上，“批准”与“审批”、“审核”、“同意”等在词义上有所区别。根据《现代汉语词典》的解释，“审批”一词是指对下级呈报上级的书面计划报告等公文的审查批示；“审核”意指对书面材料或数字材料的审查核定；而“批准”一词指上级对下级的意见、建议或请求表示同意[2]984。可以发现，“审批”与“审核”强调对公文材料的审查动作；“批准”则是强调经审查后得出的肯定性结论，与“同意”一词可等义替换。但是，在法条行文表述中，“批准”与“审核”、“批准”与“审批”经常存在混用情况。譬如，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十八条③与《青岛市人防行政执法实施细则》第六条④同样是关于呈批《立案审批表》的规定，前者规定《立案审批表》应由县级以上工商行政管理机关负责人批准，后者则规定《立案审批表》应报机关负责人审核。此外，根据《国家工商行政管理总局行政复议程序规则》第二十八条⑤，《行政复议决定书》应报机关负责人批准。而《环境行政复议办法》第三十二条⑥则规定“决定书报请环境行政复议机关负责人审批”。有鉴于此，本文亦将“机关负责人审批”、“机关负责人审核”及“机关负责人同意”纳入样本检索范围并予以搜集分析。

法条中关于“机关负责人批准”的规定多见诸于部门规章及各地方的行政规范性文件(见表2)。鉴于后者样本数量过大，且其内容主要是对相应部门规章的具体化规定，从实证分析的可操作性及样本的代表性角度出发，笔者主要选取了有关法律、行政法规、部门规章及少量行政规范性文件共30部进行研究⑦。与此同时，选择与行政相对人权益关系十分密切的行政处罚、行政强制、行政许可、行政复议等四个领域，并侧重于对前二者进行实证分析。

表2.法律规范文本规定“机关负责人批示”的数量统计表

此外，为了行文简洁流畅，在下文的论述中，笔者将《公安机关办理行政案件程序规定》简称为《公安机关办案程规》，《XXX行政处罚程序规定》统一简称为《XXX罚程规》。如，《通信行政处罚程序规定》将被简称为《通信罚程规》，《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》将被简称为《中国保险监督管理委员会罚程规》，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》将被简称为《工商行政管理机关罚程规》，以此类推。

二 现行法律法规关于行政机关负责人审批权的规定

关于行政执法领域中行政机关负责人审批权的规定，在《行政许可法》第四十二条，《行政处罚法》第三十七、三十八条，《治安管理处罚法》第八十二条，《行政强制法》第十八、十九、二十、二十五、三十二、五十五条，以及《行政复议法》第二十八、三十一条等法律条文中得到部分体现。结合对其他法规文本的检索分析，可以发现行政机关负责人批准是行政过程中的常态。换言之，行政执法领域中行政机关负责人的批准行为贯穿于行政机关内部程序的立案审批、管辖、调查取证、行政强制措施、行政决定、涉案财物的管理和处理、执行、案件终结等多个环节(见表3)。

表3.现行法律规范关于行政机关负责人审批权的规定

行政强制执行暂缓或者分期缴纳罚款《工商行政管理机关罚程规》第七十二条;《质量技术监督罚程规》第四十九条;《食品药品罚程规》第四十九条;《文物行政处罚程序暂行规定》第四十五条等申请执行《行政强制法》第五十五条;《公安机关办案程规》第一百八十二条中止执行《质量技术监督罚程规》第五十二条、第五十三条停止执行《深圳市统计行政复议指引》第十二条;《商务罚程规》第十七条案件结案环节结案《农业罚程规》第六十三条;《商务罚程规》第五十二条;《质量技术监督罚程规》第二十五条、第五十四条;《邮政罚程规》第六十二条

在立案审批环节，机关负责人审批权主要运用于行政处罚一般程序中。行政处罚一般程序要求行政机关深入开展调查取证工作，在查明事实的基础上作出行政决定。如《通信罚程规》第十七条明确规定，除依法可以当场决定行政处罚外，执法人员应报机关负责人批准。此外，《农业罚程规》第二十六条、《北京市实施行政处罚程序若干规定》第八条、《九江市行政处罚程序若干规定》第十一条、《石家庄市行政处罚实施办法》第八条等规范性文本亦作出了类似规定。值得一提的是，为了强化机关负责人的审批权的行使，《农业罚程规》第四十条规定，在边远、水上和交通不便的地区，执法人员按一般程序实施处罚时可以采用通讯方式报请处罚机关负责人批准立案并存档备案。

管辖是行政机关行使行政处罚权的权限分工。在级别管辖中，《价格罚程规》第十四条⑧对移交案件管辖权设置了机构负责人批准的前置程序。在部门管辖中，根据《工商行政管理机关罚程规》第四十五条与《中国人民银行罚程规》第二十三条，不属于本机关管辖、应当移交其他行政机关管辖的案件，需报机关负责人审核批准后再行处理。另外，根据《行政处罚法》第二十二条，对于构成犯罪的违法行为，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。《工商行政管理机关罚程规》第四十五条则在此基础上进行了细化规定：“案件移送司法机关需要先行经由行政机关负责人的批准。”

调查取证是行政处罚一般程序的必经环节。在行政机关调查取证活动中的回避、勘验检查、传唤、鉴定、辨认、证据调取、调查时限的延长、取证方法的确定及调查终止的决定等环节，均可能存在机关负责人的审批程序。谨举回避、检查及先行登记保存为例。其一，法律上的回避制度源于人类对应受公平对待期待的自然本性[3]131。虽然，《行政处罚法》对回避制度未明确设定批准前置程序，但在行政权的实际运行中，执法人员的回避通常需要经机关负责人批准，这可在《商务罚程规》第二十二条、《食品药品罚程规》第十九条、《通信罚程规》第十二条等部门规章中得到佐证。其二，《行政处罚法》第三十六条在明确调查取证应遵从全面、客观、公正原则的基础上，必要时可进行检查。在行政执法实践中，行政机关启动检查之前，一般皆需经由办案人员报请机关负责人事先批准。《邮政罚程规》第三十二条、《商务罚程规》第十四条均将该行政惯例制度化、法律化。其三，《行政处罚法》第三十七条第二款明确规定，先行登记保存应先行经行政机关负责人批准。相应的，《中国保险监督管理委员会罚程规》第三十三条、《林业罚程规》第二十六条、《交通罚程规》第十六条等部门规章作出了细化规定。

机关负责人批准行为在启动强制措施、延长强制措施期限甚至终结行政强制措施环节中扮演着中枢角色。可以说，没有机关负责人的批准行为，整个行政程序将陷于停滞。根据《行政强制法》第十八条至第二十条，行政强制措施的启动均须机关负责人批准，在特殊情况下可事后补办报批手续。对于后者，根据《行政强制法》第二十五条及第三十二条，查封、扣押、冻结期限的延长须经由行政机关负责人批准。采取或者解除行政强制措施，应当经质量技术监督部门负责人批准。值得一提的是，对于终止行政强制措施，《质量技术监督罚程规》第二十三条及《公安机关办案程规》第四十四条均规定了机关负责人批准的前置环节。

《行政处罚法》第三十八条与《行政复议法》第二十八条均规定，行政决定的作出，须由有关机关负责人批准。根据《行政处罚法》第三十八条第二款，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在实务工作中，由于行政处罚案件数量巨大，机关负责人难以做到事事躬亲。执法人员依法调查取证后，需结合法律事实拟定《行政处罚决定书》，作出行政处罚建议后报机关负责人批准。易言之，机关负责人通常是以批准行为行使由法律赋予的决定权。《工商行政管理机关罚程规》第五十二条、《中国保险监督管理委员会罚程规》第七十条、《出入境检验检疫罚程规》第三十一条等均对此作出确认。此外，对于行政机关延长作出行政决定期限，《行政许可法》第四十二条、《行政复议法》第三十一条、《通信罚程规》第二十九条、《林业罚程规》第三十四条等法律法规均规定应事先经由机关负责人批准。

通过对样本进一步的搜集分析，笔者发现在涉案财物的管理和处理、行政强制执行以及结案环节，均有赖于机关负责人审批权的行使。此外，某些特殊情形的处理亦依赖于机关负责人批准。如《婚姻登记档案管理法》第十五条规定，公检法机关以外的单位或个人查阅婚姻登记档案的，需要经机关负责人核准。结合前文对立案、管辖、调查取证、行政强制措施、行政处罚决定等环节的检视，可以看出，行政机关负责人的批准行为几乎贯穿于行政权内部运行的始终，深刻影响着我国行政权内部秩序的运转。与一些国家不同，中国法律几乎总是把行政权力授予行政机关，而不是行政首长或者公务员。行政机关的主体性质容易遮蔽内部程序的运作[4]385。在自上而下的职务权威体系及自下而上的层层负责的责任体系之下，行政权力的内部运行深刻影响甚至直接决定行政相对人的权益。另一方面，在全面推进依法治国，基本建成法治政府及实现国家治理体系和治理能力现代化这“三大目标”的指引下，行政法学界应予以积极回应，将研究目光投射至“内部行政法”领域。内部行政运行的规范化、法治化必然有助于改良行政法秩序，其积极效果终将对保障相对人合法权益起到正反馈效应。

三 “机关负责人批准”概念的法规范解释

通过实证分析，行政执法中机关负责人批准的外延已逐步廓清。结合《现代汉语词典》对“批准”一词的解释，可对机关负责人批准作出初步定义：机关负责人对下属的意见、建议或请求表示同意。然而，作为行政内部程序运行中的常态现象，机关负责人批准的内涵仍待厘清。这就要求对如下三个问题作出解答：其一，“机关负责人”的主体范围；其二，机关负责人批准的效力；其三，机关负责人批准与行政批示存在何种关联。

(一)“机关负责人”的内涵与外延

传统上行政管理学、政治学常用“行政首长”、“领导人”、“一把手”等概念描述在公务员系统中担任领导工作，具有组织、指挥、命令、监督等权力的人。在组织法层面，《宪法》第八十六条、第九十三条、第一百零五条共同架构了我国行政首长负责制的责任体制。《国务院组织法》第二条第二款、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十二条对这一体制进行了确认。根据《现代汉语词典》，“首长”一词意为政府各部门中的高级领导人或部队中较高级的领导人。因此，在组织法语境下，行政首长指国务院总理、各部部长、各委员会主任及地方各级行政机关的“一把手”。

在行政法学领域，“行政首长”一词出现的频率并不高，取而代之的则是“行政机关负责人”一词。那么，行政法视野下行政机关负责人的边界在哪里？是采狭义解释，将其限于行政机关一把手？或是采广义解释，将其扩大解释为包括各行政职能部门负责人？前文已经提及，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》等有关条文均规定了须行政机关负责人批准的事项。结合笔者在实务部门的调研成果，除了行政机关一把手之外，行政机关分管负责人及诸多行政职能部门负责人在案件的立案、期限延长、回避、决定等环节均享有审批权。这就说明了机关负责人与行政首长的范畴实际上是不尽相同的。换言之，行政机关负责人包括但不限于行政首长。对行政机关负责人采狭义解释显然不太合理。

对于机关负责人的主体范畴，有学者指出，在中国的法律概念中，“行政机关负责人”包括行政机关正职和副职领导人[5]。此观点在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)中得到印证。该解释第一百二十八条规定，行政机关负责人出庭应诉制度的主体范围包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。上海市、南京市、葫芦岛市等出台的《人民政府关于加强行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的意见》，亦将行政机关负责人的主体范畴界定为行政机关正副职领导人。然而，作为执行权的行政不同于作为裁判权的司法，其运作与控制机理有着很大的差异[6]。因此，直接依据司法解释将行政机关负责人的主体范畴框定为行政机关正职和副职领导人，亦不完全准确。

笔者认为，在行政法学对审批权的研究中，机关负责人应采扩大解释。换言之，机关负责人包括行政机关的正副职负责人、分管负责人及机关职能部门的负责人。值得注意的是，实务中分管负责人通常由本机关副职负责人兼任，但不排除存在例外情况。此处将其单列，是出于表达周延的需要。我们知道，在行政法学中，职能部门是行政机关的工作部门，其并不具有独立的行政主体地位。《海南省农业厅农业行政复议程序规定》规定，“复议机构负责人对是否立案进行审定，然后呈交复议机关负责人批示。”这一规定亦清晰地展现了职能部门负责人与机关负责人的区别。笔者将机关负责人扩大解释为包含职能部门负责人，既是回应行政实务的需要，又具有规范支撑。对于前者，上文中已做阐述，此处不再赘述。对于后者，笔者拟从《行政处罚法》第三十七条第二款出发，寻找有关规范依据。

《行政处罚法》第三十七条第二款规定，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。基于此，《中国保险监督管理委员会罚程规》第三十三条规定，采取先行登记保存措施，应当由中国保监会负责人或者派出机构负责人批准。此处的派出机构负责人即为行政机关副职负责人。根据《食品药品罚程规》第二十五条，先行登记保存须经分管负责人批准。而依据《公安机关办案程规》第九十四条及《交通罚程规》第十六条，先行登记保存则须由有关部门负责人批准。此外，《治安管理处罚法》第八十二条、《公安机关办案程规》第五十三条亦规定有关事宜须由行政机关职能部门负责人批准。由此，机关负责人应采广义解释，包含行政机关正副职领导人、分管领导人与行政职能部门负责人。

(二)“主管机关批准”实质上演化为机关负责人批准

根据《行政处罚法》第五十二条，当事人申请延期或者分期缴纳罚款的，需经行政机关批准。《价格罚程规》第四十三条、《商务罚程规》第五十条第三款、《出入境检验检疫罚程规》第五十九条等部门规章对当事人申请延期或分期缴纳罚款亦规定经主管机关批准。值得注意的是，《食品药品罚程规》第四十九条、《质量技术监督罚程规》第四十九条与《文物行政处罚程序暂行规定》第四十五条则规定，当事人申请延期或者分期缴纳罚款的，经相应机关负责人批准后，可以延期或者分期缴纳。由此带来如下问题：作为《行政处罚法》的下位法，上述四部部门规章将“行政机关批准”具体化为“机关负责人批准”是否合理？换言之，机关负责人的意志是否可以上升为行政机关的意志？

对该问题的解答，实质上亦是对机关负责人批准行为效力的回应。现代官僚组织体制以马克斯·韦伯(Max Weber)在《社会组织与经济组织理论》一书中提出的科层制(bureaucracy)为代表。我国现行官僚组织体制虽并不完全符合科层制的制度特征，但亦具备科层制所具有的权力分层、分工明确的特征。一方面，权力分层引致上级机关或长官就其主管事务对下级机关或公务员负有领导职权，由此形成自上而下的权力结构体系。在东方特有的“官文化”的推波助澜下，行政机关负责人的个人意志，特别是行政机关一把手的意志，几乎无例外地得以上升为机关意志。行政机关负责人的批准行为正是机关负责人基于其个人意志作出的。另一方面，分工明确实质上带来了责任的承担问题，进而保障了批准行为的效力。溯本追源，我国现行行政内部责任体制植根于我国现行宪法规定的行政首长负责制。根据权责相一致的原则，行政首长独握所辖行政机关内部的最高决策权，对各类事项具有最终决定权与一票否决权[7]。行政首长对本机关行使职权所引起的后果负政治责任与法律责任。行政首长为了实现个人负责的目的，运用其地位与职权，建立起了种种责任制，推动了行政机关内部工作责任制的健全。基于此，行政机关负责人对内部行政程序的立案、行政强制、行政决定等环节享有最终审批权。在责任制的约束下，机关负责人的审批权要求下级职员服从与执行。由此，上述四部部门规章将“行政机关批准”具体化为“机关负责人批准”并无不妥。申言之，法规文本所规定的“主管机关批准”，在行政内部程序中实质上演化为机关负责人批准。

(三)机关负责人批准是“个案批示”的下位概念

前文已经指出，笔者对机关负责人批准行为的关注始于对“内部行政法”的关注及对行政批示的研究。在对机关负责人批准行为的实证研究中，部分法条中存在着批示与批准混用的情况。我们知道，在行政复议立案环节，通常需要审查人员填写《立案审批表》并层层报批，最终由机关负责人批准立案。根据《广州市行政复议案件办理程序补充规定》第六条⑨，《立案审批表》依照权限报主管领导批准立案。而《海南省农业厅农业行政复议程序规定》⑩则规定，《立案审批表》应呈交复议机关负责人批示。更有甚者，个别法规文件在同一条款中出现批准与批示等义替换的情况。譬如，《国家人口和计划生育行政许可工作制度》规定，许可机关在规定期限内不能作出许可决定的，经许可机关负责人批准，可延长决定期限。许可机关负责人批示后，许可机关应当向申请人发出延期通知书并说明理由。需要指出的是，此处列举有关法条，并不是为了对有关法规文本进行立法技术层面上的批判，而是为了探究批准与个案批示之间关系。法条中存在的词组混用现象，侧面体现了批准与批示二者之间必然存在一定的关联，这也排除了二者呈并列关系的可能。但二者之间究竟呈包含关系还是交叉关系，仍有待于进一步探讨。

对二者关系的讨论，首先需要从批示的概念谈起。何为批示？《现代汉语词典》对批示有两种解释，作动词解有(上级对下级的公文)用书面表示意见之意，作名词解则专指批示的文字。作为一种文书形式，“批示”活跃于党政机关的管理活动中，且常常和其他正式公文形式混同，具有很强针对性、时效性和约束力，承办者必须认真落实。从行政法视角关注的批示称为行政批示。现实中行政批示的身影随处可见，而其内容更是无所不包。正如有学者所言：“在很大程度上,批示业已成为当下中国党政干部意志表达的最为主要的方式,是行政运作过程中的常态机制,由此深刻影响了行政决策、行政执法、行政责任追究的全过程。”[8]行政批示实际上就是一种基于职务而来的权力行为，但这种职务权力行为并没有被现行法律所规范，它是一种行政惯例。有学者将其定位为“非制度化的行政控制方式”[9]。

行政机关负责人批准活跃于行政执法领域。而在该领域中，行政批示往往表现为个案批示，即行政执法系统的机关负责人在行使职务权力的过程中，以书面形式对具体执法个案发表个人意见、观点或看法。作为行政批示的重要一支，个案批示深刻影响我国行政执法的内部秩序与外部秩序。若进一步分解的话，这种批示行为有如下法律特征。

其一，主体要素。个案批示是由行政执法机关系统内具有领导职务的主要负责人、分管负责人或办案部门机关负责人作出的。即是说，只有具有一定行政级别并握有一定行政权力的负责人才能作批示。上文已经指出，机关负责人包含行政机关正副职领导人、分管领导人与行政职能部门负责人，符合主体要素的要求。

其二，职权要素。个案批示是机关负责人履职过程中个人意志表达的一种载体，是其个人职务权力行使的体现。而机关负责人在履职过程中行使由法律赋予的或基于行政惯例形成的审批权，同样是其个人意志的表达和权力行使的体现。

其三，形式要素。个案批示必须是机关负责人以书面形式作出的。对于机关负责人批准，虽然现行法规文件没有直接规定行政机关负责人批准的形式，但其规定的须经机关负责人批准的事项皆依赖于有关行政文书的运行，均需由机关负责人书面作出批准。由此可推知，法规文件中规定的机关负责人批准应采用书面形式。

其四，对象要素。个案批示是行政机关负责人针对具体执法个案作出的处理意见。通过对法规文件的实证分析，行政机关负责人批准贯穿于行政机关内部程序的立案审批、调查取证、行政强制措施、行政决定等环节。

上述环节均指向于具体执法个案。因此可以说，机关负责人批准行为同样具备主体要素、职权要素、形式要素及对象要素。换言之，行政机关负责人批准行为类属个案批示。

结合笔者前期研究成果，行政法应重点关注个案批示中的“事中批示”。事中批示的实体性内容大致有审批类、决策类、技术类和指导类等四种类型。审批性批示是指执法个案中，机关负责人针对下级人员的请示表达同意或不同意等意见。可以看出，机关负责人批准在内容上类属审批性批示。在事中批示的可执行性上，有参考性批示、运用性批示和执行性批示三种类型。执行性批示指机关负责人作出的事中批示包含具体的可执行内容。基于职务权威，机关负责人批准行为一经作出，即具有要求下属遵照执行的效力。因此，机关负责人批准在可执行性上类属执行性批示。此外，以个案批示的效果为分类依据，可以分为涉权性批示和非涉权性批示。由于机关负责人批准几乎贯穿于行政执法全过程，其效果无法一概而论，需要视情况而定。如机关负责人在行政决定环节对拟处理意见作出批准，该批准行为涉及外部行政相对人权利义务的产生、变更、消灭或确认，应属涉权性批示。如机关负责人在调查取证中的辨认环节作出的批准行为，则属非涉权性批示。

四 “机关负责人批准”行为的法律功能

机关负责人批准业已成为行政权力内部运行中的一项重要制度。“制度和规则不仅包括法律规范，而且还包括了在社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗等一些非正式的制度”[10]55。机关负责人批准源于行政惯例，并逐步得到部分法律法规规章及行政规范性文件的确认。可以说，作为正式制度与非正式制度交织的产物，其在行政权运行的内部场域对内部行政过程起控制作用，而在外部场域则成为司法机关审查行政机关内部程序的通道。

(一)机关负责人批准对内部行政过程起控制作用

行政执法中的行政控制表现为，在行政执法权的运行过程中，对其活动进行组织、管理、指挥、协调、控制的过程。作为行政控制的机关负责人审批权控制作用源于组织法的有关规定。公务员具有的服从义务则是审批权控制作用效力源之一。根据《公务员法》有关规定，公务人员应履行服从和执行上级依法作出的决定和命令的义务。在上级不改变或作出立即执行的指示的情况下，即使公务员认为该决定或者命令有误，也应当予以执行。这就意味着机关负责人批准行为具备执行力，即批准行为一经作出，机关负责人的个人意志即须具有由办案人员予以落实的效力。此外，我国现行责任体制是审批权效力的另一源泉。前文已经指出，《宪法》及有关政府组织法确立了行政首长负责制的责任体制，并由此发展出层层负责的行政内部责任体制。若公务人员违背服从义务，则须承担相应的法律责任或政治责任。追责制度对于公务人员来说，是一把“达摩克利斯之剑”，从反向上保障了审批权的行使效力。审批权由此成为机关负责人履行管控职责的有效手段。

机关负责人审批权的控制作用体现于行政执法程序步骤的启闭、顺序的择定、方式的选择、时限的延长以及结论的走向等内部环节。实证分析结论显示，在行政处罚中，机关负责人批准对程序性事项的控制包括立案、管辖、回避、期限延长、调查取证方法的运用、先行登记保存、调查终止、案件终结等环节；对于实体性事项的控制主要包括行政决定的作出、涉案财物的销毁或先行处理等。在行政强制措施中，机关负责人批准的控制作用体现在启动行政强制措施、延长强制期限及终结行政强制措施上。在行政强制执行中，机关负责人批准对申请执行、中止执行、停止执行等程序性事项起控制作用，对暂缓或分期缴纳罚款等实体性事项起控制作用。由此可见，鉴于机关负责人审批权贯穿于行政执法活动的全过程，其对整个行政执法活动的控制面涵盖实体性事项与程序性事项，触及机关负责人与普通公务人员以及行政机关与行政相对人之间的关系。

根据《行政强制法》第十八条及实务调研结果，行政强制措施的启动一般情况下须由办案人员制作《行政强制案件立案审批表》，填写案件简要情况及承办人意见，由承办人所在职能部门负责人审核并报机关负责人批准。我们知道，行政强制措施的启动将直接限制行政相对人的自由权、财产权等权利。因此，增加机关负责人前置审批程序，缩小了能够实际启动行政强制措施程序的人员范围[11]120，有利于敦促行政机关审慎采取行政强制措施，防止行政强制措施的滥用。此制度设计的初衷显然是保护行政相对人合法权益。可以说，在启动行政强制措施节点上，行政机关负责人的审批权既控制了行政强制措施程序启动这一程序性环节，亦是对行政机关最终对外采取强制措施种类的实体性控制。若机关负责人不予批准，即便机构负责人审核意见与之相左，承办人亦只能服从机关负责人的决定。可以设想，个案中若存在“权钱交易”之类的腐败现象，机关负责人极有可能作出不予批准的决定。这显然影响了行政机关与行政相对人之间的关系秩序。

(二)机关负责人批准成为司法机关审查行政机关内部程序的通道

从法理上讲，未经行政机关负责人批准属于违反法定程序的行为。实践中，因为履行行政机关负责人批准手续而被撤销的情形并不少见。何海波指出，虽然法院还很少把它作为一个独立的、唯一的理由，但行政决定应当经过行政机关负责人批准而没有经过其批准，有可能构成法院撤销行政行为的理由之一。换言之，即使外部程序合法，内部手续不合法的情形仍可能被法院确认为违法[4]472。行政机关负责人批准程序给法院提供了审查内部行政程序的管道[4]389。“福建省官头海运总公司不服福建省莆田县国税局扣押轮船行政强制措施案”中，莆田县国税局下属分局扣押行为因为未经税务机关行政负责人批准而被撤销。“合肥旅行社诉淮南市交通局交通管理行政强制案”中，双方争点在于被告采取的现行证据保全措施是否符合法定程序。法院审理后，援引《行政处罚法》第三十七条及《交通行政处罚程序规定》第十六条之规定，认定淮南市交通局对原告车辆进行证据保全时未经行政机关负责人批准，属违反法定程序的行为，判处被告的证据保全行为违法。“刘后春诉浏阳市国土资源局土地行政处罚纠纷案”中，法院认为，浏阳市国土资源局在2010年1月28日对刘后春非法占用土地一案立案、调查并送达行政处罚告知书，而领导审批立案却是2010年1月29日，违反行政处罚程序规定。“李某诉邢台市公安局桥西分局行政处罚案”中，法院认为，公安机关对行政相对人依法进行处罚时，应根据其权限履行审批手续，但原告在法定举证期间内所提供的证据中，无行政处罚审批手续，不能证实其程序合法性，故被告应对此承担举证不能的法律责任。

在某些案例中，机关负责人的批准行为成为判定行政程序违法的间接依据。在“江西南方隧道工程有限公司诉高县税务局行政处罚案”中，法院认为，被告高县水务局的法定代表人王某系第三人高县惠泽水利开发有限责任公司的法定代表人，而第三人与该行政处罚案件有直接利害关系，故王某应当回避。但是，被告作出行政处罚决定的审批材料中却又出现王某的审批意见，由此可推定王某参与行政处罚全过程，违反了回避原则，系程序违法。不同于上述案例，在该案中，机关负责人作出批准行为本身符合《行政处罚法》第三十八条的规定，但其行为却成为了行政机关违反回避原则的证明材料。由此引致如下问题：根据回避原则，机关负责人在应当回避的情况下，审批权的行使主体应如何确定？现行法律法规似乎对此并未作出解答，有待于学界展开更为深入的研究。

五 结语：应规范行政机关负责人批准行为

行政执法中，行政机关负责人批准行为是法治与人治两种因素相互交织而成的产物。其法治因素体现在法律、法规、规章及其他规范性文件以规范形式对机关负责人审批权予以制度化确认，并由此描绘出机关负责人批准行为的外延轮廓。但对于机关负责人批准行为本身，更多为人治因素所主导，是机关负责人个人意志的体现，容易陷入随人而定的无序局面。出于建构行政法秩序及响应推进国家治理体系和治理能力现代化的号召，结合中国行政法制的现状，应逐步实现行政机关负责人批准权运行的规范化。可以说，规范机关负责人批准行为在当下既有必要，又很迫切，也是难题。

一般说来，法律规制路径的建构无外乎立法、行政与司法三种途径。现阶段要出台一部法律对机关负责人批准行为进行规范似乎不太现实，行政自制和司法规制这两个途径更具现实意义。一方面，机关负责人的批准行为作为内部行为、过程性行为，通过行政内部自制以规范行政内部秩序更为合理。故应明确行政机关负责人不作为、慢作为、乱作为责任，严肃追责，倒逼机关负责人守法自律，发挥好机关负责人在法治建设中的“少数关键”作用。另一方面，在司法审判中，应以保障行政相对人的合法权益为着眼点和立足点。鉴于负担性行政行为的潜在侵益性，应突出正当程序原则。对于未经机关负责人法定审批程序的行为，一般应视为违反法定程序，并依据《行政诉讼法》第七十条通过撤销判决予以撤销。对于授益性行政行为，在不损害第三人和公共利益的前提下，应采用确认违法判决，并给有关行政机关发出《司法建议书》。对于可能存在违法违纪行为的，则应将有关情况反馈至监察委员会另行处理。当然，以上规范路径的建构可能还不太成熟。从行政法角度看，对于规制手段的具体内容及规制手段之间存在的衔接环节，是值得我们更加深入思考和研究的。

注释：

①此处的“法律规范文本”具体指法律、法规、规章及其他规范性文件。下同。

②表1数据均采样于威科先行·法律信息库(Wolters Kluwer)。检索公式：“机关负责人批示/批准/审核/审批/同意”+全文+精确搜索+主题分类：“行政法与行政诉讼法”+时效性：“现行有效”。

③根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十八条，立案应当填写立案审批表，同时附上相关材料(投诉材料、申诉材料、举报材料、上级机关交办或者有关部门移送的材料、当事人提供的材料、监督检查报告、已核查获取的证据等)，由县级以上工商行政管理机关负责人批准，办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。

④根据《青岛市人防行政执法实施细则》第六条，执法人员接到领导交办、上级转办、检查发现或群众举报的案件，应当按照行政处罚规范透明运行相关要求进行案源登记，认为符合下列条件的，在7日内填写《行政案件立案审批表》，经法制机构和分管领导审查后，报行政机关负责人审核立案。

⑤根据《国家工商行政管理总局行政复议程序规则》第二十八条，行政复议人员对案件进行全面了解、审查后，一般应当在行政复议期限届满15日前拟定行政复议案件审结报告、行政复议决定书或者其他案件处理决定书，经行政复议机构负责人审核后，报工商总局负责人批准。行政复议决定书经工商总局负责人批准并加盖工商总局印章后送达有关当事人。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。

⑥根据《环境行政复议办法》第三十二条，环境行政复议机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，拟定行政复议决定书，报请环境行政复议机关负责人审批。行政复议决定书应当加盖印章，送达当事人。

⑦选取的具体样本如下：《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《通信行政处罚程序规定》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》、《质量技术监督行政处罚程序规定》、《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》、《邮政行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚程序规定》、《文物行政处罚程序暂行规定》、《通信行政处罚程序规定》、《司法行政机关行政处罚程序规定》、《食品药品行政处罚程序规定》、《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》、《商务行政处罚程序规定》、《农业行政处罚程序规定》、《林业行政处罚程序规定》、《交通行政处罚程序规定》、《价格行政处罚程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《出入境检验检疫行政处罚程序规定》、《测绘行政处罚程序规定》、《深圳市统计行政复议指引》、《重庆市行政执法基本规范(试行)》、《重庆市南川区行政执法全过程记录规则(试行)》、《青岛市人防行政执法实施细则》等共三十部法律规范文本。

⑧《价格行政处罚程序规定》第十四条规定，上级价格主管部门可以直接查处下级价格主管部门管辖的案件，也可以将自己管辖的案件移交下级价格主管部门查处。移交案件管辖权应当报请价格主管部门负责人或者经授权的价格监督检查机构负责人批准。

⑨《广州市行政复议案件办理程序补充规定》第六条规定：“承办人应依照复议条例以及有关法律、法规的规定对复议申请进行审查。经审查，认为复议申请符合受理条件，应该受理的，需填写立案审批表，依照权限报复议机构主管领导或复议机关主管领导审批，在领导批准立案后应将立案情况向复议机构主管领导报告。”

⑩《海南省农业厅农业行政复议程序规定》规定：“根据《行政复议法》，农业行政复议按以下程序进行：……三、审批。复议机构负责人对是否立案进行审定，然后呈交复议机关负责人批示。……”