我国地方政府债务信息披露问题探究

张玉双（副教授）

一、引言

近年来，我国地方政府的债务规模持续上升，风险问题成为我国经济发展的重大隐患。根据财政部对外发布的数据显示，截至2017年年底，全国地方政府债务余额为164706亿元，其中，一般债务为103322亿元，专项债务为61384亿元；政府债券为147448亿元，非政府债券形式存量政府债务为17258亿元。审计署在2017年年底的一份报告中披露，我国地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府存在通过融资平台公司、政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。2018年10月18日召开的十九大提出，未来几年要坚决打好防范化解重大风险攻坚战，其中防范化解地方债务风险是重要任务。防范化解地方债务，延续了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）的精神，坚持“修明渠、堵暗道”两条腿走路，既要坚决遏制地方政府隐性债务增量，又要通过合法规范的政府举债方式支持地方经济发展和化解存量债务风险。

地方政府债务规模的不断扩大以及对其披露的不透明会导致一系列财务风险。我国当前的地方政府债务信息披露体制主要基于1997年的预算报告体系，该体系虽然在一定程度上改进了政府的预算执行情况，却无法全面深入地反馈政府的财务收支活动，尤其是对国家或各级政府负有偿付责任和义务的债务、担保等信息不能有效披露。鉴于当前地方债务信息披露体制并不完善，导致地方各级政府的隐形债务问题被忽视，隐形债务的积聚与放大成为更为严重的财政风险，诱发了地方政府的短视行为。因此，对我国地方政府债务信息披露体系进行多维度研究，从政府会计中政府债务信息披露现存的问题及引发的一系列风险出发，同时与美国的地方债务信息披露体制进行对比，以期构建一套政府债务披露体系并提出改进措施，这将是对地方政府债务信息披露研究改革路径的一次有益尝试。

二、我国地方政府债务信息的披露状况

1.我国地方政府债务信息披露制度建设。当前，我国关于地方政府债务信息披露的主要制度与法律法规有：《会计法》《政府信息公开条例》《财政总预算会计制度》《预算法》《事业单位会计准则》《行政单位会计制度》《行政单位财务规则》《事业单位财务规则》《事业单位会计制度》等。上述法律法规初步建立了我国相对比较完整的地方政府债务信息披露体系，信息披露工作有序开展。

2.我国地方政府债务信息披露的会计基础。目前，我国政府债务披露的基本现状是现行的政府会计标准体系基本形成于1997年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计，在现行会计准则与会计核算的基础上，为满足财政预算管理的需要，现行政府会计一般采用收付实现制的核算基础[1]，主要是记录现金流量的变动，有效地监督各地方政府的财政收支是否严格遵守《预算法》的要求。所以，收付实现制能够满足政府预算管理的需要，以其作为会计基础的政府会计的主要目标是监督管理预算的运行情况。政府管理者作为主要的债务信息需求者之一，其目的是获取政府在某一会计期间的现金（财政收支）流量的会计信息，核心在于地方政府财政收入的运营、存量收入的管理等信息。因此，从该角度来看，地方政府债务信息披露的目标主要是反映预算支出执行情况。

3.我国地方政府债务信息披露的内容。从负债的内容上分析地方政府的负债结构，地方政府债务主要由负有担保责任的债务、负有偿还责任的债务和其他债务（尤其是地方融资平台公司发行的一些债务）三部分组成。其中，政府负有直接偿还责任的债务是指以政府为主体，当债务到期时政府对发行的债务负有无条件的偿还责任，如地方政府债券。地方政府负有担保责任的债务，是指由地方政府（主要包括政府部门及其相关机构）负有直接或间接的担保责任，即发行债务的部门无力偿还债务时，政府对这笔债务负有连带责任，如政府融资平台公司面向企业发行的债务。地方政府对发行的债务是负有偿还责任还是负有担保责任的主要区别在于，前者是由政府财政资金来保障债务的及时偿还，而后者则是依赖于发行债务部门对未来收入的预期，风险略高于前者。其他债务则是指地方政府既不负有偿还责任也不负有担保责任的债务，这部分债务主要是由政府融资平台公司和经费补助事业单位发行的债务，其风险最大。

4.我国地方政府债务信息披露的主体与使用对象。西方国家依据不同的理论基础，形成了以单位为基本主体、以基金作为披露主体、两者并存等政府债务信息披露主体模式。而我国基于特殊的体制，形成了各级政府向人大提交预算会计报告为基础的报告模式。我国不同层级政府财政预算会计报表实际是将本级地方政府预算报表和其下所属各级（含同级行政和国有事业单位）的预算报表汇总精简而成。基于此，可以认为我国的地方政府债务信息披露的主体主要包括：各级地方政府的预算披露主体和同级行政、事业单位主体。

对我国地方政府债务信息披露的相关法规进行梳理总结，可以发现债务信息的主要使用者为各级领导机关（包括立法机关）、上级财政机关和行政事业单位领导。在国外，社会公众、各类投资者和债权人、中央政府、各类国际组织和审计机构均是地方政府债务信息的重要使用对象。随着我国财政体制的改革与经济的发展，我国地方政府的债务信息披露将会逐步吸收借鉴国外优异的信息披露制度，可以预见，社会公众等多元利益主体将会成为政府债务信息的关注者与利用者。

三、我国地方政府债务信息披露的主要问题

1.缺乏完善健全的地方政府债务披露机制。目前，我国地方政府主要采用政府预决算报告作为对外披露债务信息的渠道，地方政府预决算报告主要由四个部分组成，具体包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表。这四张报表主要是针对预算相关信息，为我国预算决策提供参考，反映了政府的收支情况，而我国政府预算会计体系主要是为了更好地反映国家政府预算的实施和运行，便于国家对收支进行调控。这就导致了我国政府披露出来的财务信息不能很好地反映政府的会计信息情况，其中债务信息的披露不全面、不清晰就是问题之一。

该编制方法虽然较为简单便捷，但所披露与反映的债务信息存在较大的局限性。利益相关者因无法获取完整的债务信息而不能做出正确决策，内部使用者也无法做出科学的分析与评价，大大降低了我国宏观调控政策的运行效率，造成不必要的资源浪费。此外，由于政府债务信息的缺乏，监督机构、债权人和社会公众等外部使用者无法准确获得信息，从而无法对地方政府收支进行高效的监督与评价，难以保证地方政府财务活动的准确性和及时性。

2.地方政府债务信息披露的会计基础存在局限性。会计的主要职能是核算与监督，因此要想披露地方政府债务信息，必须通过政府会计制度来实现。但现实情况是，我国地方政府执行的预算会计制度存在多方面的局限性：①预算报告对地方政府债务信息所披露的内容有限且不全面，只是为了反馈而反馈；②不能完整准确地反映政府的隐性负债和或有负债信息；③不能满足外部使用者对债务信息完整性和准确性的决策需求等，导致难以实现委托代理责任，加剧信息不对称的情况。目前，我国政府会计采用收付实现制作为披露的基础，导致政府债务信息不能满足可靠性、及时性和完整性等会计信息质量要求，显然不符合原则；无法全面准确地反映政府财务状况信息，大量的政府隐性债务无法被监察到，也不能及时地发现风险并进行控制[2]。因此，应加快我国地方政府会计改革，以权责发生制作为会计核算基础，把改革发展的重点放在反映政府的受托责任上，建立更加完整和全面的政府会计制度，把更加完整全面的内容置于社会公众的监督之下。

3.地方政府债务信息披露的内容缺乏全面性与完整性。依据现实情况，将地方政府债务划分为四种类型：显性债务、隐性债务、直接负债和或有负债。由国家发行的国债通过财政部转贷给地方政府而形成的债务、拖欠发放职工的薪资而形成的债务、粮食等农产品购销企业亏损挂账和各地乡镇财政债务等属于显性债务。地方政府担保产生的债务、社会劳动保障基金缺口等形成隐性债务。目前，我国政府债务信息的主要来源为：国家审计署发布的《地方政府性债务报表》，国家发改委发布的《政府债务报告》，财政部预算司发布的《政府债务统计报表》。而这三份文件中很少体现出地方政府或有的隐性负债，多为地方政府的直接显性负债。因此，我国地方政府债务信息的披露内容不够全面、完整。

4.地方政府债务信息披露服务主体单一，服务对象偏重于“内部人”。当前，我国现行政府预算会计体系中已经开始显现“基金主体”的相关概念，但我国现行的政府债务信息披露体系中并没有明确提出基金主体的概念。由于在之前较长的历史时期内，政府将预算与决算的相关信息作为机密，一般不会对社会公众等外部主体公布。根据我国现行的地方政府财政制度，总预算会计报表编制的核心目的在于让各级政府和上级财政部门了解地方政府财政运营情况，使其更好地指导下级地方政府执行预算，同时本年的预算会计报表也是下期预算编制的基础信息。由于政府过分强调债务信息对于强化行政主体的内部治理作用，在实践中大量的政府债务信息由立法机关、行政机关等“内部人”垄断，社会利益相关者无法有效地获知相关的具体信息[3]。

四、地方政府债务信息披露的中美比较

从全球范围来看，各国普遍认为地方政府需要通过举债来弥补公共支出缺口，地方政府均有合法合理借债的权利。但允许地方政府举债的同时，各国中央政府均实施了相应的监控手段。这些措施主要包括设立专门的法律、对地方政府的举债规模和投向等有所限制，并且伴有量化性指标对债务规模和资金投向的评价。就地方政府债务信息披露的管理而言，美国是全球的典范代表。

1.美国地方政府债务信息披露制度演进。美国地方政府债务相对透明化。1975年，美国成立了市政债券监管委员会以管理市政债券市场的运行。1976年，美国城市财政局长协会制订了披露准则。虽然该准则属于自愿性披露，但是该协会对外透露，如果地方政府拒绝披露债务信息，协会将会通过各种途径以减少其证券投标数并限制其协议承包。该措施使得大部分地方政府不得不披露其债务数据。此外，为了限制各市地方政府举债的随意性，同时也为了社会公众能够更好地了解政府债务信息，美国城市财政局长协会还制定了披露政府债务信息的统一格式。通过这些措施，使得美国地方政府负债信息更加透明。为了更好地保障债权人的利益，有效地规避地方政府债务风险，美国一些市政债券还要与保险公司挂钩。

与此同时，美国政府在自愿公开负债信息之外，也制定了相应的法规来规范政府债务信息的披露。比如，美国各州政府均出台了专门的政府债务信息披露政策，将政府负债指标量化，规定政府负债的上限，以此来管控地方政府负债规模。根据相关统计，美国已经有接近40个州在宪法中以不同的形式直接或间接地规定了州政府负债上限。此外，出台州政府负债限额的具体数字也存在显著差异，例如，阿肯色州政府规定的负债上限为13.5亿美元，是明确的数字金额，但乔治亚州政府负债上限是与收入相关的，负债上限为收入的10%，佛罗里达州偿债率上限为7%。美国的一些州政府对于政府借债的管理也非常严格，在这些明文法令的限制下，各州政府的债务风险得到了很好的控制，给美国经济的稳定发展提供了一个良好的大环境。

2.美国地方政府债务信息披露内容。美国政府年度财务报告主要包括三个部分：介绍部分、财务部分和统计部分。基本财务报表主要由政府层面财务报表和基金财务报表构成。具体而言，政府层面财务报表是由资产负债表和营运表等组成。基金财务报表主要包括政府基金财务报表、权益基金财务报表、信托基金财务报表，这三种财务报表分别用于管理不同的政府财务资源。比如，政府基金财务报表被用来反映政府的各种政务活动的一般性政府财务资源，权益基金财务报表被用来反映与政府商业活动有关的财务资源，信托基金财务报表被用来反映以信托或代理方式持有的财务资源。美国各州和地方政府财务报告的主体范围包括政府部门和政府附属机构（包括政府附属的医院及学校等机构）。美国已经形成了相对完善的地方政府财务信息披露体系，社会公众可以详尽地了解政府的运营状况、资金流向、资金使用效率等情况，保障了公民的知情权。有了社会这一层次的外部监督，政府可以更好地自我约束并行使权力、履行受托责任。

3.中美地方政府债务信息披露对比。具体分析中美两国的地方政府债务信息披露制度，详见下表。

中国与美国债务信息披露制度对比

首先，美国地方政府债务的信息披露主体为美国联邦政府、州和地方政府以及基金会，主体更加全面与多元化，我国则主要是通过各级政府等相对单一的主体来披露。而美国地方政府债务信息的使用对象为立法机关、债权人、债券评级中介机构、债券保险商、投资者、国际组织等多元利益主体，而我国则更为单一，主要是各级领导机关（包括立法机关）、上级财政机关和行政事业单位领导，偏重于政府内部，对于债务信息的使用不够透明。其次，美国采用了能够更加真实反映政府负债信息情况的权责发生制来对政府的负债进行核算，而我国仍采用的是收付实现制。除此之外，美国为了更加全面、完整地披露地方政府债务信息情况，不只单纯地满足于表内信息披露，同时也兼顾表外信息披露，例如准备将与环境有关的债务（如污染补救义务）纳入债务确认范畴，对或有负债等无法在表内确认的债务也需要进行披露。而我国地方政府债务信息只披露直接显性负债，对于隐性负债等内容尚无涉及。另外，美国的地方政府债务信息主要是通过政府层面财务报表（资产负债表、营运表等）和基金财务报表来披露，而我国主要通过资产负债表披露。

五、我国地方政府债务信息披露改进的建议

1.进一步完善财税制度，强化地方政府债务履行责任。相关学者认为应合理划分我国目前的税收级次，尽量减少政府层级和财政级别的税收，让地方政府做到自主管理，全面实施“省直管县”的新型管理体制，建立健全省级政府对县级地方政府的监督体制。这就需要在对各级政府税种进行分类时做到科学合理，使省级与县级均衡税收，在合理界定政府间事权范围和建立规范的政府间财政转移支付制度的基础上，努力实现各级地方政府财力与事权的匹配。此外，他们还指出在完善政府财政制度的过程中，要简化政府层级和财政级次，同时也应该赋予省级政府适当的权利，如地方税的征收管理权、调整部分税收政策的权利和一定程度的税收立法权，使省级政府在遵守国家税收政策的前提下，根据当地的具体情况来开征地方性税种。

国发［2014］43号文明确提出，地方政府举借的债务应自己担负起偿还的责任，中央没有代替其偿还的责任和义务也不应替其偿还，从而进一步强化了预算约束，因此，我国地方政府也存在着破产风险。2014年新《预算法》规定，只有省一级政府才可发行政府债券，而且要在国务院批准额度范围内发行。当然，相较于资本主义国家的地方政府破产，基于我国国情，地方政府的破产并不意味着该地方政府被合并或是取消了，而是指其资产会被清查或重组。对于管理不当等人为因素造成的损失风险要追究相关人员的责任，重新整合处理债权债务关系。文件还建议建立健全地方债管理的相关规章制度和法律法规。比如，为了进一步确定政府在因债务规模或结构出现风险时应承担的责任，应出台《地方政府破产法》，在地方政府偿还贷款出现问题濒临破产时，规定其可以像企业一样能够进行破产清算，明确债权债务关系，这样既能保证债权人的利益也能保证政府资产的流动性，确定上级及中央政府在其中的责任。

2.适度引入权责发生制。我国政府会计现阶段采用的是收付实现制，收付实现制强调的是对现金的管理，它不像权责发生制那样能够准确全面地反映经济情况，不能很好地反映债务信息。因此，政府应当向市场经济体制靠拢，适当引入会计权责发生制基础[4]。为了能够准确地评估并监督各级政府的财务状况、资金流量情况和工作绩效水平等，政府管理部门应以权责发生制为基础。这样，管理者和投资者可以依赖权责发生制基础的财务信息做出正确的经济决策；可以减轻政府的受托责任。由于我国政府会计的发展存在很多历史原因，政府债务改革的起步较晚，起点较低，因此，我国仍处于改革初始阶段，应该向美国政府学习借鉴、循序渐进，以各个击破的方式来逐步实现权责发生制。而不是采用一步到位即大规模引入权责发生制核算事项的方式。

2014年12月26日财政部出台的《政府会计准则——基本准则（征求意见稿）》明确规定，我国政府会计由财务会计和预算会计两部分组成。财务会计应当采用权责发生制，预算会计仍然采用收付实现制，在符合国务院规定的前提下对特定事项实行权责发生制。在刚开始引入权责发生制时，负债的核算方面可以首先考虑政府直接债务，对政府拖欠的职工薪资、发行债券的利息等项目进行统一核算，类似于企业债务，不需要地方政府特殊计量和出具报告，也不会影响改革初期政府会计系统的平稳过渡。

3.建立健全地方政府财务报告体系。为了更加全面地反映政府的财务状况、增加财政透明度、保障民众的知情权，大多数发达国家都选择完善政府财务报告体系，披露全面清晰的报告。从全球范围内的政府会计改革来看，政府财务报告制度不仅能够提供足够的财务信息，还可以反映必要的非财务信息，披露内容的完整性和全面性特征具有很大的优势，较之改革之前的预算会计体系，政府财务报告制度在提供财务信息的准确性和完整性上具有独一无二的作用。所以，无论是从我国目前披露现状来看还是从国外成功经验来看，我国都应该尽快进行政府会计改革。此外，随着我国稳步持续地进行有关地方债务的管理工作，作为六大财税改革报告之一的地方政府债务报告，一些建议已经被采纳并且实施，例如《预算法》的修订，完善我国的预算管理体系使其包含地方债务信息，建立健全信息披露体制等，这些都已经明确成为未来的改革重点。

4.完善地方政府债务信息披露的内容。地方政府必须对表外信息披露进行规范和完善，并且编制会计报表的相关附注，进一步对资产负债表中的相关负债做出详细的阐述。例如，附注中需披露相应预计负债的形成原因、类别、不确定性的解释和预计负债数额增减变动的说明；大量隐性负债由于我国具体国情的原因并没有在报表中得到确认、计量和报告，这些信息都很难在资产负债表中反映，因此需要采用表外披露的形式进行补充说明。此外，在地方政府债务风险防范的问题上，我国也可以借鉴美国的经验，通过建立负债风险预警机制等措施，从立法源头防范风险。

5.丰富地方政府债务信息披露方式。首先，量化报告方式。对于能源资源的控制情况、债权债务情况、运营成本数据等的预算和政府财务报告，政府需要统一采用货币来量化，并附有解释与阐述方式如编著附注说明书。其次，要有更加完善的信息披露机制来约束政府行为。可以借鉴国外的成功经验，要求各地方政府自觉地把债务信息披露出来，曝光在大众的监督之下。最后，我国地方政府债务信息披露应该借助于现代网络技术，采用超链接、声音、视频等更加直观的报告方式，而不是局限于目前现有的文本形式和静态的表格等形式。比如可以借助微博、微信等媒体平台，加强政府与公众的沟通，及时全面地在平台上公布政府财政信息。