开发区“准政府”管理体制机制分析与改进策略研究——基于洛阳市高新区、伊滨区等各功能区的分析

张克轩 樊祥胜

功能区一般分为经济功能区和非经济功能区。洛阳市高新区、伊滨区（以下简称“开发区”） 从其功能定位上看属于经济功能区，是经省级以上政府或国家有关部门批准的、具有特定经济功能并享受相应的特殊优惠政策的功能区。河南现有国家高新技术产业开发区4个、国家经济技术开发区9个。2016年3月30日召开的国务院常务会议确定，新设河南郑洛新国家自主创新示范区。我国第三批新设立的7个自由贸易试验区，河南名列其中，并设立郑州、开封、洛阳三个片区。洛阳作为河南的副中心城市，其各经济功能区自成立以来，发挥出较好的“龙头”“先导”作用，对河南产生了不容忽视的辐射、带动、引领和示范作用，成为推动河南经济社会转型发展的重要力量。

一、洛阳市各开发区基本情况

改革开放以来，洛阳市先后设立了3个经济功能区，包括高新区、经开区、伊滨区等经济性专属区域。近两年，依托高新区，国家先后在洛阳设立中国（河南） 自由贸易试验区洛阳片区（简称“自贸区”）、郑洛新国家自主创新示范区洛阳片区（简称“自创区”）、军民融合创新示范区（简称“军民融合”）、郑洛新“中国装备制造2025”试点示范城市群（简称“中国制造2025”）。2017年7月21日河南省委常委会议原则通过的《关于支持洛阳市加快中原城市群副中心城市建设的若干意见》指出：充分发挥老工业基地产业优势，建设全国重要的先进制造业基地；提升自主创新能力，建设国家创新城市；全面深化对内对外开放合作，建设“一带一路”主要节点城市。而洛阳市高新区、伊滨区、经开区等功能区则是落实这一系列要求的重要载体。

（一）洛阳市各开发区经济社会发展现状

1.洛阳国家高新技术产业开发区。该区成立于1992年，是经国务院批准的53个国家级高新技术开发区之一。位于洛阳市区西南部，托管两个乡镇，行使县级政府的社会管理权限。洛阳市人大、政协在高新区设有工作联络处。检察院、法院、公安、工商、地税、国税、质量监督、物价、环保、电力等部门在该区内设有派驻机构。除此之外，建立和完善了金融、律师、人才交流、劳动保险、房地产交易、信息中心、外商投资服务、风险投资等支撑服务体系。党工委、管委会内设机构13个，干部职工实行全员额聘任。

郑洛新国家自主创新示范区洛阳片区位于高新区，是洛阳承接创新创业活动的载体平台，包含一核（洛阳国家高新区）和三区（涧西区市先进制造业集聚区、洛龙区省级高新区、伊滨区科技城），区内机器人及智能装备制造、新材料等产业在全省乃至全国占据着重要地位。在政策上，近两年，洛阳市研究制定了“1+N”一系列配套措施，“1”为《关于加快构建完善现代创新体系的指导意见》，“N”为细化落实指导意见的若干个配套文件，为自创区建设打下政策基础，形成了政策合力和机制活力。洛阳片区的重要战略定位之一，就是科技体制改革先行区，探索建立鼓励科技创新创业的新政策、新机制、新模式，重点在股权激励、科技金融、知识产权运用与保护、人才引进与培养、科技成果转化等方面开展先行先试，激发和调动全社会的创业创新活力。

中国（河南） 自由贸易试验区洛阳片区于2017年4月1日正式挂牌，实施范围位于洛阳市区核心区，涵盖洛阳国家高新技术开发区、洛阳工业园区、洛阳国家大学科技园，规划面积27.8平方公里。自成立以来，市政府印发《中国（河南） 自由贸易试验区洛阳片区建设实施方案》，并建立联席会议制度，把加快政府职能转变放在制度创新的首位，不断深化商事制度改革，在“五证合一、一照一码”的基础上，整合商务、发改、工商、人行、住建、食药、海关、出入境检验检疫等10多个部门办理的17项登记、备案事项，实现了商事登记“二十二证合一”。该区重点在投资管理、贸易管理、金融监管创新和政府职能转变等领域先行先试，建立与国际通行规则相衔接的基本制度，实现对市场“放得更活、管得更好、服得更优”的目标；重点推进国际贸易“单一窗口”建设，完善一类航空口岸功能，申建一类铁路口岸，打造中西部地区交通物流枢纽；积极申建海关特殊监管区，创新海关、检验检疫监管制度，打造跨境电子商务新平台。

军民融合创新示范区依托高新区，搭建军民融合基金、军民融合产业联盟平台，打通“军转民、民参军”的通道，统筹规划军民融合深度发展，积极探索形成一批可复制、可推广的经验和做法。该区建立军民融合协同创新研究院，成立河南省先进钛产业技术创新战略联盟，创新一批军民融合相关信贷产品，完善军民融合政策措施，打造一批具有引领性、带动性的军民融合产业集群。

郑洛新“中国装备制造2025”试点示范城市群于2017年5月获工信部正式批复，主要以先进装备制造和智能制造为主，推进工业化和信息化、制造业和服务业“两项融合”。

2.洛阳国家经济技术开发区。该区成立于1992年，2012年10月升级为国家经济技术开发区，位于洛阳市南部，是洛阳新区的核心区域。自成立以来，区管委会立足实际，充分利用自身丰富的产业资源，在土地出让、行政收费、税收政策等方面出台了一系列优惠政策，并结合政策实施，采取了多种形式，不断加大对外招商引资工作力度。该区实施“首问负责制”“限时办结制”，为项目提供优质服务，对重点项目指定专人为“首席服务官”，协助项目建设发展，为企业提供“贴身制”服务，实行项目手续“代理制”，由专人为企业提供服务。

3.伊滨区又称伊洛产业集聚区（前身是伊洛工业园区）。该区位于洛阳市区东南部，是洛阳市城乡一体化示范区的重要组成部分，辖5镇106个行政村，总面积280平方公里，总人口31万。伊滨区并非正规行政区划，不是一级政权，不设伊滨区人民代表大会和伊滨区人民政府。伊滨区管理委员会的行政权力来源于上级政府（洛阳市政府） 的授权，而不是由选举产生的同级人民代表大会的授权。该区主要包括伊洛产业集聚区和城乡一体化发展示范区两个功能区域，是省政府确定的城乡统筹改革发展试验区和洛阳市城乡一体化示范区。在功能上以郑西高铁为界划分为南北两个片区：高铁以北为生活片区，高铁以南为工业片区。

不难发现，高新区出现的“四区叠加”现象和经开区、伊滨区的套合设置，以及各区所担负的经济功能和社会管理功能，揭示当前开发区发展到了一个新的转型阶段，从单一经济功能区演变成为一级政府或“准政府”。为此，各开发区的行政管理体制改革创新还有很大空间。

（二） 洛阳市各开发区行政管理体制现状

洛阳市所辖各开发区自设立以来，就呈现出蓬勃发展的势头，成为经济发展的重要引擎，其发展的根本动力在于管理体制和运行机制的创新。洛阳市始终将开发区体制机制创新作为重要工作重点推进，在机构设置、事权下放等方面加大力度，为开发区加快发展注入强大活力。具体情况见表1。

高新区一直没有停止对行政管理体制的优化调整。按照“区内事区内办”的原则，高新区有独立的人事、财政权力。在行政审批方面，积极探索行政审批事项标准化、信息化和扁平化管理，建立权责清单，实行行政职权清单管理。充分发挥管委会贴近基层的优势，将高新区管委会作为编制权责清单的责任主体，下属各职能部门作为权责事项的具体承办机构。目前，高新区管委会权责事项共102项，在各级网站向社会公示。对已取消、转移、保留的权力事项，建立完善了事中事后监管制度，将“三定”规定纳入并作为“行政职责”栏目单独列示。深入推行权力公开透明运行，出台权责清单动态调整管理办法，制定实施行政效能投诉制、评估制、问责制和监察制，体制外投诉、社会化评估、自上而下问责的制度。为更好地服务高新区四个功能区的工作，注重制度创新和体制机制创新，进一步打造开放创新的政策高地，强化管委会服务责任，将服务清单融入权责清单之中，较好地发挥出辐射带动作用和示范作用，成为全省经济发展新的增长极。

伊滨区成立时间不长，但发展速度很快，定位明确，目标明晰，存在以下特征：第一，依托国家经济技术开发区已取得的开发成效加紧建设；第二，以大项目引进为开发载体，如依托中信重工、麦达斯、惠普、中兴、中科信息产业研究院等重点项目，承担起全市传统产业转型升级和结构调整的重任，成为重要增长极；第三，规划着眼于产业布局和整合。在精良的顶层设计下，二、三产业发展迅速，麦达斯、中信重工、轴研科技、兰迪玻璃、通达电缆、中烟洛阳烟用材料公司等重头企业入驻并投产。

从目前来看，洛阳3个开发区实行的都是政区合一模式，体制机制基本沿袭了政府的管理办法。高新区是一个城市型行政辖区内的经济区。而伊滨区所辖区域大部分是从偃师市和洛龙区划转过来的，是一个全新的“行政区”兼经济区。高新区与各园区实行“一套机构、四块牌子”的领导体制，按照“小政府、大社会”和精简、统一、效能的原则设立管委会；管委会作为市政府派出机构，行使同级政府的经济管理权限和相关的行政管理职能，对高新区实行统一管理。开发区作为包含经济功能和行政功能的复合体，其行政管理体制在不断地探索创新，起初侧重于对区域经济的指导和协调，机构精简、灵活性强。但随着开发区的发展壮大以及赋予各开发区的社会管理和公共服务职能越来越多，体制机制上的掣肘随即暴露。

二、现行开发区管理体制改革的必要性

多年来，开发区从初期创建到发展成熟，经历了不同的阶段，分为多种类型，支撑了各地的发展，但也面临一些问题，如开发区与行政区的关系、管理体制和运行机制等一直没有理顺。开发区与行政区“两张皮”、开发建设与管理运营脱节、干部调配与队伍管理不规范等问题长期存在。传统的管委会定位是协调机构，虽然政府从名义上赋予了部分规划建设、行政审批和招商引资等职能，但在社会管理和民生服务保障上应对起来力不从心，难以适应经济社会发展需求。

表1 洛阳市各开发区管理体制和管理机构实态表

（一） 管委会的法律地位含糊。迄今为止，我国还没有一部关于经济功能区的综合性法规，行政机构设置序列中并没有开发区，其管理机构没有合法依据，开发区管委会的社会地位和体制机制缺乏稳定性、规范性。洛阳高新区如今已经发展成为成熟的功能区，其管委会体制存在“小马拉大车”的问题。如国家工作人员力量薄弱，现有行政编制不足50名、事业编制60余名。正在发展中的伊滨区与高新区情况类似。虽然《国家经济技术开发区管理机构职责》 《国家高新技术产业开发区管理暂行条例》等相关国家法规文件规定，经济功能区通过地方人大的条例赋予一定社会管理和公共服务职能，可以行使省、市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，有的还设有行政审批和综合执法机构，但是没有人大、政协等机关，没有专门法律对各种功能区管委会给予明确的法律定位，尤其是在发挥“先行先试”功能的时候，也没有明确的法律依据。如在行政执法上，特事特办、先办后规范，很容易造成行政违法现象，此时的行政诉讼被告究竟是管委会还是市政府，学界和业界都有不同认识。

（二） 管理体制不规范，机构设置不合理。首先，从洛阳各开发区行政管理体制现状来看，无论是高新区“一园多区”机构设置，还是伊滨区、经开区的“套合”设置，都存在管理机构力量比较薄弱、内设机构职责交叉现象，极易造成推诿扯皮，行政运行成本增加，行政效率低下。而洛阳城乡一体化建设示范区与洛龙区、伊滨区、龙门园区，存在相互交织包含，在争取项目、招商引资以及相关利益分配上纷争不断。如龙门石窟文化遗产产业园，区域面积较小，紧邻伊滨区，被洛龙区包围，单独设置一个管理机构，不仅造成行政资源浪费，而且还不容易监管，其党工委和管委会“塌方式”腐败的历史教训足以证明这一点。其次，内设机构越设越多，分工越来越细，与市政府部门上下对应，人为地增加了办事环节。再次，开发区管委会用人机制过死，缺乏有效的激励机制，不利于吸引人才。受国家机构编制“只减不增”的制约，管委会机关使用大量事业编制，或利用政府购买服务来从事行政机关工作，混编混岗、同岗不同酬等问题在一定程度上影响了工作人员的积极性和招录人才的吸引力。

（三） 行政审批制度改革力度不够，审批效率和水平不高。在前几年行政审批制度改革高压态势下，市政府向各开发区下放了大批经济社会管理权限，但还存在明放暗不放和下放权力事项“含金量”不高的现象。开发区管委会与市政府各部门之间职责界定不清、关系不顺，企业办理审批事项既要跑市政府有关部门，又要跑管委会，相互扯皮，影响了审批效率。各开发区都设有行政服务中心，建立了比较完善的“一站式”服务、全程代理服务制度，但在“放管服”改革中，尤其是在“服”上，仅局限于服务态度转变，服务质量和满意度及效率不高，在某种程度上制约了开发区的发展速度。

三、开发区行政管理体制改革的政策导向和创新路径

开发区建设初期，在管理体制上大多采取管委会的模式，管委会作为上级政府派出机构，行使“准政府”职能。当单一功能的经济区发展为多重功能的城区之后，“准政府”行政分割、效能内耗的管理体制就成为开发区发展的羁绊，于是，寻求新的综合管理模式的迫切性越来越强烈。新时代开发区各种深层次的体制机制问题集中显现，破解的方法唯有创新，旧术无法治顽疾，要用创新驱动发展的思路解决问题。开发区的管理体制转型正处于“进行时”，合适的转型模式还需要研究探讨。以下几点谨供参考。

一是把好主动权，将开发区作为行政体制改革的主角。新时代开发区建设在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”中占有重要的地位，并已成为我国经济转型发展的重要引擎和全面开放的助推器。体制改革涉及方方面面，需要找准改革的关键点和突破点，关键点在动力，突破点在活力。为此，创新开发区管理的思想观念，是下好体制机制改革的“先手棋”。开发区具有视野开阔、前瞻性强的特点，破除制约创新的体制机制障碍，必须把创新驱动的“引擎”全速发动起来，把好主动权，从全球要素配置和国际产业分工中找动力，通过创新体制机制打通土地、产权、资本、人才、劳动力等各要素市场。突破点在于找到创新的活力，有空间才有活力，用简政放权换空间，用政府的减法换市场的乘法，在管理权限、机构设置和人员配备调整中找出路，赋予开发区一级政府管理权限，形成集中统一领导、灵活高效、亲商务实的经济功能区。条件成熟的开发区可按照“准政府”的模式，建立独立的行政管理和社会服务体系，加强区域内的公共事业和基础设施建设，加快推进区域城乡一体化进程。

二是完善制度体系，发挥立法的引领和推动作用。认真分析国内外先进开发区、经开区的成功经验，不难发现它们都是通过立法的形式对开发区的设立、运营、规划，以及管理机构权限等方面进行了规定，从法律层面上保障了开发区健康发展。在我国现行法律体系中，国家层面没有出台过规范开发区管理的法律、法规，省市级层面虽曾出台过管理条例，但由于有的时间太久，有的局限性大，远不能满足目前开发区的发展要求。为此，建议发挥地方立法权的作用，制定开发区管理条例，对开发区发展规划、管理体制、运行机制、环境保护、安全生产等事宜进行明确，以解决开发区管委会不具备完全行政主体资格，机构设置程序不规范、事权划分不清、赋权程序不严谨，开发区发展规划刚性差等问题。

三是理顺管理体制，强化开发区领导机构建设。从洛阳高新区、经开区以及所含各功能区管理体制来看，有的由市政府统领，有的由发改、商务、工信等部门牵头，杂而乱，应理顺层级关系，强化市级层面领导和协调机构，确保开发建设工作在统一规划和统一领导下顺利实施。如洛阳市委、市政府可设经济功能区建设专项领导小组，组长由市长或常务副市长兼任，各开发区管委会主任任副组长，办公室设在市政府，统一领导、统一决策、统一部署。对同一行政区域内彼此相邻的园区管委会，应建立统一的管理机构，如高新区所辖四个功能区叠加，可考虑将其独立的管理机构予以整合，统一管理，各功能区分别设置独立的管理处，作为管委会内设机构。党工委、管委会可以实行党政合一的体制。科学配置开发区管理机构职能，充分发挥协调指导作用。如自由贸易试验区是国家赋予的体制机制创新试验区，可以本着先行先试的原则，立足于可复制、可推广，采用政府规章作为法定机构的设立依据，条件成熟时再以地方性法规形式设立。按照“一机构一规章”的模式，对每一个开发区量身定做，明确法定机构的职责任务、运作机制、治理结构、经费模式和监管体系等。通过依法赋予开发区管理机构政府的职责、市场的机制，实现“去行政化”，创新机制，赢得发展。新时代开发区管理体制新方向是行政一体化，建构“强政府、大社会”的服务型政府体制，进一步建立健全统一的社会管理体系，强化开发区的社会管理和公共服务职能，确立合理的财政分配方式，以法律的形式确定开发区事权和财权，加大区域内管理模式整合力度。

四是创新社会管理方式，发展社会中介组织。如何确保公民分享开发区改革开放的成果，是一个现实而紧迫的课题。按照权责匹配的原则，开发区以经济建设职能为重，同时担负大量社会管理职能，应构建以党的领导为核心，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，赋予开发区“准政府”的特殊管理权限和职能，完善管委会、社区、工厂等多能联动的公共管理体系。按照权责统一、重心下移原则，充实街道社区、乡镇职能，逐步开展街道管理体制改革。深化探索流动人口和外来人口的管理方法、社会保障、文化建设、精神文明建设等，将流动人口和外来人口纳入到体制内的基层社会组织管理中，保护他们的合法权益。随着开发区的发展建设，具体而琐碎的社会事务职能耗费了大量人力物力，在这种情况下，对于适合购买、外包的，采用市场化、社会化方式提供公共服务，用社会组织来代替管委会行使部分行业管理和社会监督职能，形成“小政府、大中介”“小管理、大服务”格局。在开发区管理建设中引入市场机制，通过招投标的形式，大力发展社会中介组织和行业协会，破除中介服务垄断，切断中介服务利益关联，规范中介服务收费，实行中介服务清单管理。

五是转变政府职能，提高行政效率。党的十八大以来，简政放权工作已推进6年多，“打开门、拆掉墙”的效果还有待显现，开发区应进一步完善行政审批制度，减少审批事项，简化办事程序，优化投资环境，为区内各类市场主体提供公平竞争环境和良好服务。按照中央和省相关要求最大限度地向开发区管委会下放经济社会和公共服务管理权限，完善审批代办服务制度，建立“一站式”审批服务平台，实施“一次性办结”，确保群众办事不出区。实行政务公开、权责统一、限时办理等制度，建立健全社会服务体系，营造公平公正公开的社会服务环境。

六是建立适度灵活的机构编制和用人制度。结合深化党和国家机构改革，重新核定开发区管委会内设机构、机关编制和领导职数。赋予开发区管委会更加灵活的机构设置和干部任免使用权，在规定的内设机构限额内，自行确定机构名称和主要职责，报机构编制部门备案；自行提拔任用的中层干部和向社会招聘的管理人员，应报当地组织或人事部门备案。探索推行机构编制动态管理，具体设置哪些机构、不设置哪些机构，开发区可以根据工作需要，打破上下对口、趋同化的僵化模式，按照“小政府、大社会”原则，科学设置机构，合理界定职能，建立与国际惯例接轨的管理体制和运行机制。创新灵活的选人用人机制，配齐配强开发区管委会领导班子，大力推行公开招聘、择优录用、能上能下、能进能出的用人机制，加大干部教育培训力度，积极营造“事业留人”“待遇留人”的环境。

总之，河南承载着众多国家战略，如自由贸易试验区、自主创新示范区等，这些战略的实施与推进，都离不开各类开发区、经开区作为依托，担负重任。为此，各相关部门应加强政策研究力量，及时跟踪、研判国家战略的形势变化和建设进展情况，汇总分析国家战略部署及宏观政策，及时提出管理体制机制创新意见建议，寻求更好的发展机遇。