河南省城乡一体化示范区发展对策研究

叶春风 李春秋 郑华卿

2015年，习近平总书记在中央政治局第二十二次集体学习时强调，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求，要努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。自2009年起，河南省大力推进城乡一体化示范区（以下称示范区）建设，省政府先后印发郑汴新区、洛阳新区等16个城乡一体化示范区的总体建设方案。建设城乡一体化示范区，目的是按照城乡一体、产业融合、统筹发展理念在局部区域探索实施科学发展，并在局部区域率先实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化，从而为河南省实现全面城乡一体化积累经验。

一、示范区发展现状

近年来，示范区以改革创新为统揽，以重点功能区开发、跨区域重大基础设施和生态设施建设，以及提升产业支撑能力为重点，以重大项目建设为抓手，创新工作方式方法，落实责任分工，扎实推进重大项目建设，示范区持续保持良好发展态势。

（一）区域经济稳步发展

近年来，示范区主要经济指标继续保持快速增长。2016年，全省示范区完成地区生产总值超过1600亿元，同比增长9.5%，鹤壁、漯河、商丘等示范区生产总值增速均在10%以上；完成固定资产投资2200亿元，同比增长15.5%，安阳、鹤壁、焦作、濮阳、许昌、漯河、南阳、周口等示范区固定资产投资增速均在平均数以上；完成财政收入117亿元，同比增长13.1%。

（二） 规划建设稳步推进

目前，全省16个示范区总体规划已经编制完成，逐步开展产业发展、综合交通及生态水系等专项规划和控制性详细规划，城乡规划体系雏形初现。在总体规划及各类专项规划的框架内，示范区大力推进道路、给排水、供电、供热、供气、污水和垃圾处理等基础设施与医疗、教育等公共服务设施建设，加快开发建设产业集聚区、特色工业园区、商务中心区、特色商业区和居住区等功能片区，并完成了一大批水系景观和绿地项目建设。产业、居住、生态等不同功能的匹配和完善，有效提升了示范区对产业和人口的承载能力。

（三）产业发展初具规模

由于规划建设标准较高，硬件设施较好，又有较为优惠的投资政策，示范区招商引资实现了产业从无到有、从弱到强、从低端到高端的转型发展。2016年，示范区规模以上工业企业实现主营业务收入3684亿元，同比增长10.7%，依托产业集聚区形成了一批优势突出的主导产业集群。如洛阳示范区洛龙高新区集聚规模以上工业企业70余家，形成了硅光伏、先进装备制造、新材料等优势产业集群；开封示范区集聚规模以上企业104家，初步形成了汽车及零部件、生物医药等优势产业集群；漯河示范区形成了食品制造、电子信息等优势产业聚群，其中东城产业集聚区的东兴电子工业园集聚了阿里巴巴、顺丰速运等电商及配套企业105家。

（四）城乡统筹发展不断深入

示范区的功能定位为城乡一体化发展的先行区，因此各示范区都启动了统筹城乡综合配套改革，在土地流转、迁村并点、公共服务均等化、农业转移人口市民化等方面进行了许多有益尝试。如开封示范区采取“政府征地，农民自拆自建”的模式，实施迁村并居工程，建设了一批新型社区；焦作示范区尝试改革户籍制度，推行农业用地和建设用地使用权有偿有期限流转制度，推进公共服务和社会保障均等化；还有一些示范区在保留农民宅基地、承包耕地的基础上，对转移到城市的农民在就业、住房、子女入学、医疗等方面给予社会保障，加快了农业转移人口市民化的步伐。

（五） 新业态新模式不断涌现

随着以互联网、大数据为代表的新经济的快速发展，示范区正在成为创新创业发展的重要平台。开封示范区集聚国家级高新技术企业18家，科技型中小企业103家，建成省级众创空间1个，市级众创空间5个，征集项目200余项，成立团队100余家，在孵中小初创企业63家；焦作示范区积极推进创客空间建设，联合河南理工大学、河南工信学院，建成创客空间2个，目前已注册企业75家，在孵项目90余个；鹤壁示范区注重创新创业载体建设，国际（鹤壁）科技创业园、国家863科技创新园等项目开工建设。

（六）管理体制机制逐步规范理顺

16个示范区均设立党工委、管委会，为市委、市政府的派出机构，享受省辖市级经济管理权限。均设书记、主任各1名，副主任3～4名。其中，专职副主任1到2名，其他副主任由所辖县（区）主要领导兼任。一般设工委办公室（综合办公室）、组织人力资源社会保障局、发展改革规划局、国土建设环保局、财政局、招商融资促进局等6个内设机构，承担示范区发展建设工作任务。示范区工委、管委会根据规划面积，核定编制30～70名不等，由各地在编制总量内调剂解决。示范区管理机构或单独设置，或与经开区、高新区合署办公套合设置，均实现了对区内土地使用、产业布局统一规划，对区内产业集聚区、经开区或高新区、产业园区统一管理，对区内招商引资、服务企业等工作统一领导。

总体上看，经过近9年的建设，全省城乡一体化示范区已经发展成为省辖市最亮丽、最现代化、最生态宜居的样板区，成为新时期展示城市形象的新窗口，成为新型城镇化、新产业新业态发展的重要载体和带动区域经济发展的新引擎。

二、主要做法

（一） 坚持生态优先

各示范区都把打造绿色宜居环境作为吸引人口集聚、提升竞争优势的重要手段，坚持生态建设与城市功能区开发同步推进，打造融产、城、绿为一体的城市空间。一是持续加强重点生态建设。许昌示范区持续推进“三河、两湖、一轴”水系工程建设，累计建成水系36.7公里，水域面积达120万平方米，初步形成了“河畅、湖清、岸绿”的水生态网络。漯河示范区突出“水”“绿”特色，规划并持续推进“一心两轴”“一环四湖”起步区生态景观系统建设。二是持续加强生态廊道建设。南阳示范区今年投资近6亿元，高标准推进“一渠两路”景观绿化、游园建设，新增绿化面积200万平方米。鹤壁示范区实施生态绿化180万平方米，基本形成“五纵三横”的生态廊道体系。洛阳示范区加快实施洛河、伊河生态建设，打造文化生态长廊。

（二） 坚持功能完善

各示范区围绕提升集聚产业和人口的能力，统筹推进基础设施、公共服务建设，不断提升城市功能区综合承载能力。开封示范区实施了辛堤头城市综合体等43个城市化改造项目，人居环境持续改善。新乡平原示范区加快推进商业街区建设，恒大商业街、碧桂园临湖商业街建成投用，绿地集团滨水商业街加快建设。

（三） 坚持产业立区

各示范区坚持把做大做强优势产业作为示范区发展的基础，以高端化、基地化、集群化为导向，加快推进产业集聚发展。一是突出招大引强。新乡平原示范区坚持把开放招商作为关键举措，大抓招商、大上项目，签约华佳新能源汽车专用金属化薄膜项目、意赛迪斯中原总部等产业集群项目11个，总投资123亿元。平顶山示范区注重全产业链招商，引进中兴集团，总投资60亿元。二是突出集群招商。漯河市注重大枢纽带动，以建设全省首家“水、公、铁”多式联运区域综合交通枢纽为目标，规划临港产业园，引进传化物流集团、武汉铁路局铁路物流基地、昊华骏化集团仓储物流园、豫中南快递分拨中心等一批重点项目。三是突出平台招商。洛阳示范区坚持“政府+园区”招商模式，以恒生科技园、863孵化器等为载体，实施精准招商。

（四） 坚持创新驱动

各示范区顺应新经济发展趋势，积极实施创新驱动发展，以创新引领产业转型升级。一是积极培育壮大创新型企业。许昌示范区魏都产业集聚区实施落地的有万里路桥公路装备产业园、纪年高新技术产业园等五大装备制造项目和跨境电商综合园区等五大商贸物流项目，同时积极培育壮大新兴高科技产业规模。二是布局建设“双创”载体。新乡平原示范区以王府井公司为主体，投资60亿元规划建设平原商业小镇，布局一批创新创业空间，吸引二、三产业集聚融合发展。平顶山示范区建设电商孵化中心，成功引进双创孵化企业50余家。

（五） 坚持项目带动

各示范区坚持把重大项目建设作为促进示范区发展的主要抓手，在城市功能区开发、产业集群培育、生态建设等领域，加快实施一批重大项目建设。一是加强重大项目谋划。如焦作示范区瞄准国家重点支持扶持领域建设区级项目库，谋划储备重大产业、基础设施、民生事业等各类项目144个，总投资611.2亿元。二是加快重大项目实施。如许昌示范区持续推动重点项目落地，总投资超百亿元的森源电动汽车产业园破土动工，世界500强飞利浦-祺景LED照明中原联合生产基地完成主体验收。三是完善项目推进机制。如安阳示范区通过建立完善联审联批制度、领导分包制度、指挥长负责制度、定期通报制度和挂图作战工作法，保证了重大项目建设每个环节扎实推进。

（六） 破解要素制约

针对建设中的“人、地、钱”问题，各示范区积极开展改革探索，创新要素保障机制。在破解资金难题方面，焦作示范区通过与建行合作，为基础设施建设融资5.7亿元。商丘示范区积极争取国家财政补贴资金，充分利用国开行、农发行等多种融资渠道，加快推进“棚户区改造”工程项目；探索建立示范区房地产健康发展调剂资金，专项用于缓解示范区商务楼宇、部分房地产企业资金运转困难。在加快人口集聚方面，濮阳示范区先后建成市医专、市高级技工学校、市杂技艺术学校等，带动近10万人落户示范区。

三、存在的主要问题

示范区建设取得了一定的成效，但也面临着一些亟待解决的问题。

（一）管理体制创新不够

近年来，各地根据自身发展实际对示范区管理体制进行了探索，但从总体上看，大部分示范区运转有效的管理体制尚需完善。主要原因在于对探索建立示范区有效管理模式的主动性、创新性不够，在推动套合管理、调整行政区划等办法行不通的情况下，未能根据实际情况及时探索新的管理模式，理顺示范区与所涉及的行政辖区之间的执法、行政管理等关系，导致示范区的管理权限、管辖范围和边界不清。示范区在统筹协调区域内各类功能区、直管区与非直管区的管理手段缺乏、力度不够。

（二）要素制约依然突出

当前大多数示范区处于加快建设阶段，一批重大项目正处于投资高峰，资金需求量大。融资难、融资成本高是当前制约示范区建设的突出问题。示范区建设用地需求与土地年度指标的供给之间的矛盾日益突出，建设用地供给滞后、体制机制不健全等也一定程度上影响了新上项目的落地。此外，示范区内村庄拆迁难、土地流转速度慢，也在一定程度上制约了示范区项目推进。

（三） 产业支撑不强

主要表现在三个方面：一是周口、驻马店等示范区没有产业集聚区，在专业园区建设上推进力度不大，产业集聚不够；二是信阳、新乡等示范区内虽然包含产业集聚区，但主导产业优势不突出，规模较小，尚未形成集群发展格局；三是大部分示范区产业发展层次偏低，服务业发展水平低，新经济总体规模小，对示范区转型提质发展支撑力度不足。

（四） 配套设施不完善

近年来，各示范区虽然在基础设施建设上投入较大，但医疗、教育、文化、商业、公交等公共服务设施建设仍相对滞后，对居民生活保障能力较弱，制约了人口集聚。部分示范区虽然规划建设了商务中心区，但金融、信息、咨询、研发等生产性服务业集聚不够，示范区综合服务平台功能不能充分发挥，影响了企业的集聚发展。

四、发展对策

经过近年的发展，示范区建设取得了积极成效，发展框架基本形成，示范带动和区域经济发展增长极的作用正日益凸显，进入了全面提升产业支撑能力、完善公共服务、吸引人口加快集聚的新阶段。针对当前示范区建设存在的主要问题和新的发展要求，提出以下对策建议。

（一）加快示范区管理体制创新

针对示范区目前管理体制存在的问题，应坚持因地制宜、因区施策，加强分类指导，支持管理体制较为完善、发展基础较好的示范区，继续推进行政管理体制改革，成为“放管服”改革的样板。引导未建立健全管理机制的示范区，积极探索建立“1+N”统分结合的管理模式，明确示范区管委会直管区、示范区所涉及的县（区） 级行政区和产业集聚区的具体管理范围、职责和权限，形成市区联动、区内各功能区分工协作、共同参与示范区建设的管理机制。

（二）进一步提升城市功能区人口集聚功能

坚持功能升级和新载体建设“双轮驱动”，持续增强人口和产业集聚能力，打造现代化城市样板区，形成引领带动中心城市提质转型的发展核心。一是以强化服务功能升级和内涵品质建设为重点，推动中心城区优质教育、医疗、文化资源设立分支机构，进一步完善公共交通、信息网络、商业网点等公共服务设施，积极引进国内外优质医疗、教育机构在城市功能区落户，大力发展现代服务业，打造省辖市高端服务功能平台，带动区域人口加快集聚。二是依托区域内高等院校、科研院所等科创资源，规划建设由综合科创社区单元和若干主题科创园区组成的科技城，推动科研平台、院校资源、招才引资等要素集聚发展，培育孵化一批高新技术企业及科技型中小企业，集聚培养一批科研和管理人才。三是积极顺应互联网时代、大众创业万众创新和产业跨界融合发展的新趋势，开展特色小镇建设专项行动，在示范区内规划建设产业特色鲜明、功能叠加融合、生态环境优美、体制机制灵活的特色小镇，打造区域“双创”发展示范平台，大力吸引人才、技术、资本等高端要素集聚发展。

（三）推动产业载体提质发展

推动产业集聚区、商务中心区转型提质，促进二、三产业联动融合发展，全面增强对示范区发展的基础性支撑作用。一是推动示范区内产业集聚区以通电子商务、通互联网、通金融、通现代物流、通跨境贸易和建设公平创业竞争环境“新五通一平”为标准，加快推进基础设施配套和综合服务平台升级。引导集聚区重点围绕省政府明确的五大主导产业和十大新兴产业，创新招商引资方式，大力引进龙头型、基地型企业，带动相关企业集聚发展，打造区域先进制造业和新兴产业发展策源地。二是加快引导现代金融、信息服务、研发设计、会展等商务服务机构和企业总部向商务中心区集聚，结合区域内产业集聚区主导产业，大力发展研发设计、物流配送、市场营销等生产性服务业，促进区域内服务业与制造业深度融合。三是推动各示范区结合区域综合交通枢纽建设，有重点地布局一批现代物流、电子商务等专业园区，提升对示范区的支撑能力。

（四）继续强化生态设施建设

加强生态水系、绿廊绿道、生态农业、绿色节能、污水垃圾处理等重大工程建设，持续推进生态修复和环境再造，打造中心城市生态环境新亮点。一是加快推进城中湖、调蓄工程、滨水公园等城市水系景观建设，加强与市域水系网络的连通，构建区域水系生态网络。二是推进森林公园、休闲绿地、社区公园和干线公路、主要道路、铁路、河流两侧绿廊绿道建设，构建区域绿地廊道系统。三是突出产业功能、生态功能和休闲功能，积极引进培育现代农业产业化龙头企业，建设规模化、品牌化都市生态农业园区，构建功能区之间的永久生态隔离带。四是积极推进建筑工业化，大力推广装配式建筑，推动示范区内新开工商品住宅率先全部执行成品房标准，以公共建筑为重点，率先建成一批绿色建筑示范项目。

（五）提升示范区城乡一体化发展水平

以小城镇和新型社区建设为抓手，创新农村基础设施和公共服务设施投入、建设、运行管护机制，促进城乡统筹发展和共同发展。一是推动具备交通区位、生态环境、产业基础等优势的小城镇，大力发展特色优势产业，按照小城市的标准配置基础设施和公共服务设施，强化居住功能、产业功能和服务功能，完善促进农业人口进城落户的政策体系，带动周边农村居民就地就近城镇化。二是有序推进位于交通沿线、城市功能区和产业园区周边的村庄迁并改造，规划建设新型社区，全面改善生产生活条件，促进人口适度集中居住，逐步推动基础设施和公共服务设施向社区延伸，实现农民变市民。三是健全示范区城乡基本公共服务均等化运行机制，将农村公共设施纳入区域性公共设施整体规划，建立覆盖城乡、有效衔接的基础设施、公共服务设施和管理体制，有序推进城乡资源均衡化。