环境污染强制责任保险的法律制度危机及应对

摘 要 环境污染强制责任保险具有法定强制性、公私双重性、社会公益性和政府依赖性的法理意涵，能够较好达到减轻政府财政负担、分散企业经营风险和救济环境污染受害者的功效，有助于绿色发展目标的实现。我国于2013年开始环境污染强制责任保险试点工作，但试点实践已陷入“叫好不叫座”的僵局，其根本原因在于法律规则的缺位。因此，构建起一个体系健全、内容丰富的环境污染强制责任保险法律制度是破解试点僵局的必然选择。然而，正在构建中的环境污染强制责任保险法律制度，面临着正当性、有效性、规范性和技术性危机。亟须通过法律体系构建、监管体制改革、核心内容明确和配套机制创新等法律措施来应对这些危机，以促进环境污染强制责任保险实践的稳步、有序和健康发展。

[关键词]环境污染强制责任保险；制度危机；法律应对

[中图分类号]F842.6 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）08-0089-09

2007年12月4日，我国开始以自愿险的方式推行环境污染责任保险，但试点工作陷入到“叫好不叫座”的僵局。为打破自愿性环境污染责任保险的试点僵局，环境污染强制责任保险因应而生。2013年1月21日，原环境保护部和中国保监会联合印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），尝试以规范性文件的形式指导各省市在环境高风险领域开展试点工作。2015年9月21日，中共中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），明确“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”的工作部署。2016年8月31日，原环境保护部、中国保监会等七部委联合出台了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，规定“按程序制修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规，由环境保护部门会同保险监管机构发布实施性规章”，环境污染强制责任保险法律制度构建问题被提上议程。2017年6月9日，原环境保护部与中国保监会联合发布了《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（意见稿）》），旨在通过专项部门规章对环境污染强制责任保险予以法制规范。

可以发现，我国环境污染责任保险经历了从自愿险到强制险、从政策支持到了法制支撑的发展历程。虽然环境污染强制责任保险试点实践已逾4年，有关立法工作也被提上议程，但从试点探索至法制规范之路依旧任重道远[1]。在我国倡导绿色发展的背景下，本文力求从法理层面考量环境污染强制责任保险的基本意涵，从实践层面检视环境污染强制责任保险的试点僵局，从立法视角梳理环境污染强制责任保险的规范现状，在此基础上，全面剖析环境污染强制责任保险的法律制度危机，最终落脚于应然状态下的法律应对之策。

一、环境污染强制责任保险的法理考量与实践检视

（一）环境污染强制责任保险的法理意涵

根据保险合同的订立是否取决于保险双方的意愿，可将环境污染责任保险划分为强制险与自愿险两类[2]。环境污染强制责任保险，是指污染环境的被保险人依据法律的强制性规定，对其污染环境所应承担的环境侵权损害赔偿责任必须投保的保险[3]。就法理层面而言，环境污染强制责任保险基于其法律上的强制性，具有自愿险所无可比拟的优势。具体而言，两险种之间存在如下区别（见表1）。

自工业革命开始，人类对自然的疯狂掠夺导致了严重的环境危机。由“黑色文明”“黄色文明”所引发的反思使人类重新定位人与自然的关系，“生态文明”“绿色文明”成为人类新发展阶段的文明追求[4]。环境污染强制责任保险是责任保险在环境保护领域的衍生险种，能够较好达到减轻政府财政负担、分散企业经营风险和救济环境污染受害者的功效。可以说，环境污染强制责任保险是社会、经济和环境可持续发展的“连接点”[5]，承载着“绿色发展”的期冀[6]，是绿色发展中绿色金融之“利器”。作为实现绿色发展之“利器”，环境污染强制责任保险具有如下法理意涵。

第一，投保与承保具有法律上的强制性。换言之，污染企业与保险公司必须依照法律法规的规定予以投保与承保，任何一方违背上述规定都应承担相应的法律责任。

第二，受到公法与私法的双重规制。一方面，在签订保险合同的过程中，保险当事人往往奉行契约自由原则，双方协商一致签订保险合同的行为属于典型的私法自治范畴；另一方面，运用国家公权力介入环境公益领域之举措属于典型的公法规制范畴。环境污染强制责任保险既受私法领域中契约自由原则的调整，亦需国家公权力的介入以确保其强制力的实现[7]。

第三，具有较强的社会公益性。从利益保护视角看，环境污染强制责任保险产生之动因就是为了救济环境污染受害者、保护生态环境等社会公益；从保费厘定原则看，世界各发达国家大多遵循“无亏无盈”或“保本微利”的原则[8]；从环境污染责任保险的市场准入制度看，我国保险机构采用审批制，严格限制保险公司对利润的追逐，以最大程度保证该险种的社会公益性。

第四，具有较强的政府依赖性。环境污染强制责任保险集中适用于环境高风险领域，其经营风险远大于自愿险，致使大多保险公司对该险种的推广避而远之。环境污染强制责任保险作为一种准公共产品，在推广初期，其试点成效很大程度上取决于政府部门的支持力度。

（二）环境污染强制责任保险的历程演变

我国环境污染强制责任保险起步较晚，道路也頗为曲折。当前，我国环境污染强制责任保险尚属试点阶段，但在向法制建设之路迈进。本文认为，以2013年印发的《意见》与2015年发布的《方案》为节点，可将我国环境污染强制责任保险实践发展历程归为3个阶段。

1. 2013年之前：初步萌芽阶段

2011年起，迫于自愿性环境污染责任保险“叫好不叫座”之窘境，原环境保护部等国家部委开始尝试通过政策性文件推动环境污染强制责任保险的探索工作。2011年1月18日，原环境保护部印发《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（第六阶段）》，明确指出“重金属污染防治的重点防控企业应实施环境污染责任保险。”2011年10月17日，国务院下发《关于加强环境保护重点工作的意见》，要求“健全环境污染责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度。”上述两个政策性文件均聚焦在重金属污染防治领域探索强制险，但相关工作并未取得实质性进展。该时期仅为环境污染强制责任保险在我国的萌芽阶段，旨在为此后的试点工作积累经验。

2. 2013年之后：重点试点阶段

在上述零星探索的基础上，原环境保护部与中国保监会于2013年联合印发了《意见》，进一步明确了强制投保的企业范围，将其范围从原来的重金属污染防治领域扩展到其他环境高风险领域及依照地方性规定需要投保的企业，由此开启了重点试点工作的征程。与此同时，环境保护部也积极寻求在某些特殊领域与有关部门合作，进一步细化环境污染强制责任保险的政策依据。例如，2013年1月，环境保护部出台了《化学品环境风险防控“十二五”规划》，指出“稳步推进危险化学品相关企业环境污染强制责任保险工作。”此阶段试点的依据主要是中央层面的《意见》，全国近30个省市纷纷依据该意见开展试点工作。

3. 2015年以来：制度构建阶段

2015年出台的《方案》提出“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，宣告我国在着眼制度构建的同时，吹响了推广环境污染强制责任保险的号角。依据党中央、国务院印发的《方案》和《关于构建绿色金融体系的指导意见》等有关规定，原环境保护部与中国保监会于2017年6月联合发布了《办法（意見稿）》，拟通过出台专项部门规章的方式全面推动和规范试点工作，此举奏响了构建我国环境污染强制责任保险法律制度的“最强音”。

（三）环境污染强制责任保险的试点僵局

环境污染强制责任保险试点涉及多方利益主体，主要包括投保企业、保险公司、政府部门和社会公众等，本文尝试从上述四方利益者的视角出发，对当前试点实践中存在的问题予以客观归纳。

1. 投保企业积极性较低

2017年暑期，笔者针对江苏、湖南①[9]的部分环境高风险企业，就其投保环境污染强制责任保险的情况进行了调研②。调研结果显示，一些大型企业自恃其财力雄厚，认为可以自行解决对污染受害者的赔偿问题，进而认为其自身不应被纳入强制投保的企业范围；一些财力较弱的中小型企业常持侥幸心理，对投保环境污染强制责任保险抱观望态度。

在试点实践中，大多试点地区通过将辖区内环境高风险企业纳入投保主体范畴，已有参保企业大多碍于政府情面才无奈投保。而且，由于基本法律依据和相关配套机制的缺乏，投保企业缺乏持续的投保动力，环境污染强制责任保险的“强制性”无从发挥，容易导致环境高风险企业集中弃保，保险产品无法形成“大数法则”，很难实现救济环境污染受害者的初衷[10]。因此，试点中出现了投保企业积极性较低的局面，集中体现为抗风险能力强的企业不愿投保、抗风险能力弱的企业无力投保。

2. 保险公司承保困惑较大

环境污染强制责任保险在我国试点仅有4年，保险公司对该险种的经营缺乏经验，呈现出较大的承保困惑。

在当前试点中，大多保险公司选择照搬国外相关产品来设计我国的环境污染强制责任保险，导致试点中的强制险不符合我国保险市场的本土化需求。其次，由于我国环境高风险企业的风险评估机制尚不完善，保险公司在制定该险种的保险费率时缺乏必要的技术支撑，保险费率往往制定得过高，明显不符合环境污染事故的发生规律。此外，由于信息不对称等原因，保险公司很难准确区分投保企业的风险类型。环境高风险企业可能会选择保险公司原本为环境低风险企业设计的险种，从而引发道德风险③[11]。

总的来说，保险公司在经营中缺乏对环境高风险企业的风险管控能力、历史污染事故损失等真实数据，加之风险评估、标的定价和事故定损等环节的技术力量不足，保险公司难以制定出既能满足试点需求又能有效管控风险的保险费率体系[12]。

3. 政府部门支持力度较小

由于环境污染强制责任保险具有较强的社会公益性，可将其视为一种准公共物品。仅仅依靠投保企业和保险公司的参与，试点工作无法有效开展。政府不仅具有维护社会公益的职能，而且具备雄厚的财政实力，其有责任也有能力为保险当事人分担部分风险。同时，在法律依据缺失、市场需求匮乏的情况下，环境污染强制责任保险的推广更需政府部门的大力支持。然而，目前政府部门对环境污染强制责任保险给予的环境经济政策、财产税收政策等扶持力度严重不足。

笔者认为，在环境污染强制责任保险的试点初期，可以借鉴我国农业保险和科技保险④的实践经验，由国家财政给予投保企业保费补贴与保费税前列支成本的政策支持，以推动环境污染强制责任保险市场的稳步建立。待保险市场能够自行良性运营之时，可逐步取消政府部门的有关经济、财政和税收等优惠政策。

4. 社会公众保险意识较弱

2017年7月底，笔者通过专业问卷调查平台——“问卷星”，就我国环境污染强制责任保险试点情况进行了一次民意调查⑤。其中，就“是否了解环境污染强制责任保险”一题，74.5%的公众表示“完全不了解”，11.8%的公众表示“非常了解”，13.7%的公众表示“基本了解”。此外，对于“是否支持环境污染强制责任保险的试点工作”这一问题，有68.2%的公众表示“予以支持”，22.6%的调查者“持观望态度”，还有9.2%的人“持反对意见”。

不难发现，社会公众对环境污染强制责任保险的了解情况还处于较低水平，大众普遍欠缺利用保险产品来管控或转嫁环境风险的意识，公众薄弱的保险意识将严重阻碍保险市场的有效培育和试点实践的稳步发展。

（四）环境污染强制责任保险的立法探索

如上所述，当前的试点实践至少暴露出投保企业积极性较低、保险公司承保困惑较大、政府部门支持力度较小和社会公众保险意识较弱等问题，导致当前试点陷入“叫好不叫座”的僵局。

本文认为，试点僵局是由多重原因所致，但根本原因在于环境污染强制责任保险立法依据的缺失。正是认识到立法对于破解试点僵局的紧迫性和重要性，近年来，我国逐步重视对环境污染强制责任保险的立法探索。然而，现有立法并未改变该险种基本法律规则缺位的局面。法律规则的缺位，导致环境污染强制责任保险制度全面陷入危机。

鉴于此，本文尝试按照法律、行政法规、部门规章、地方性法规及地方政府规章的顺序，简要梳理我国环境污染强制责任保险有关立法条款（详见表2），在此基礎上，力求检视有关立法的现状及特点。

首先，从法律层面来看，《环境保护法》（2014）第52条⑥仅针对自愿性环境污染责任保险进行了原则性规定，并未明文提及环境污染强制责任保险；《海洋环境保护法》（2016）第66条⑦仅赋予了环境污染强制责任保险适用于海洋船舶油污防治领域的合法性；《土壤污染防治法（草案）》（2017）第61条规定“在土壤污染高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”，但该法尚在征求意见阶段。

其次，从行政法规与部门规章层面看，环境污染强制责任保险的有关规定主要聚焦于海洋船舶油污、危险化学品内河运输、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产资源勘探开发这4个环境高风险领域。但从体系的完整性、规范的可操作性等角度综合比较，仅有海洋船舶油污领域的法规规章能满足实践的最低需求[13]。尽管环境保护部与中国保监会联合印发了专项的《办法（意见稿）》，但鉴于该办法尚未生效、法律位阶较低等缘由，环境污染强制责任保险的试点工作仍举步维艰。

此外，从地方性立法层面来看，仅有湖南、陕西、湖北、江苏、广东等省份在少数地方条例中简单提及了环境污染强制责任保险。而且由于上位法依据的缺失，此类条款仅为倡导性规定，无法在实践中加以落实。

通过以上梳理，可将我国环境污染强制责任保险有关立法的现状归纳如下：

其一，就立法内容而言，上述法律、行政法规、地方性法规仅对“环境污染强制责任保险”予以原则性提及，并未就该险种的具体内容进行设计。但值得一提的是，中央层面的《办法（意见稿）》就环境污染强制责任保险的投保与承保范围、风险评估与排查、赔偿与罚则等内容进行了初步规范，地方层面的《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》从投保企业、承保公司范围、保险费率、保险责任限额、保险中介和保险风险等方面对环境污染强制责任保险进行了细化规定。

其二，就立法数量而言，我国现行有效的涉及环境污染强制责任保险的规范性法律文件共计14部，其中有1部法律、5部行政法规、1部部门规章及5部地方性立法⑧。

其三，就立法领域而言，环境污染强制责任保险的有关条款主要汇集于水体、大气、土壤等与公众生活密切相关的环境要素，并且聚焦于海洋船舶油污防治等4个特定的环境高风险领域。

其四，就立法形式而言，我国目前主要是以行政法规、地方性法规的形式对环境污染强制责任保险予以初步法制规范。当前，我国尚无专门针对环境污染强制责任保险的专项立法，而且地方性立法对该险种也鲜有涉及。可以发现，我国环境污染强制责任保险有关立法总体上呈现出核心内容较泛、专门条款较少、涉及领域较窄、效力层级较低等特点。

综上所述，我国现有有关环境污染强制责任保险的立法规范，不足以破解当前的试点僵局。由于基本法制规范的缺失，我国环境污染强制责任保险制度已陷入正当性、有效性、规范性和技术性危机。因此，遵循绿色发展理念，构建起一个法律体系完善、监管体制明晰、立法内容丰富和配套机制健全的环境污染强制责任保险制度，是打破我国当前试点僵局的必然选择[14]。鉴于此，下文将全面分析环境污染强制责任保险的制度危机，以便有针对性地提出应对这些危机的法律策略。

二、环境污染强制责任保险的法律制度危机

（一）法律依据不充分——环境污染强制责任保险的正当性危机

前文梳理表明，我国环境污染强制责任保险存在上位法依据缺失、专项立法稀缺、原则性规定居多、核心规则难以落实等立法问题。

我国《保险法》（2015）第11条第2款规定，“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”根据该条款可知，环境污染强制责任保险的设立只能依据法律、行政法规。但是，我国在法律层面尚无针对环境污染强制责任保险的专门规定，在行政法规层面仅有4个特殊领域对该险种进行了简单涉及，而且除海洋船舶油污领域外，其他3个领域的实践工作不具有基本的可操作性。

笔者曾从原环境保护部办公厅相关负责人处了解到⑨，我国环境污染强制责任保险的实践并无明确的法律法规依据，目前相关试点工作主要由《意见》等政策性文件来推动，故试点中所称的“环境污染强制责任保险”并非法律意义上的强制险。没有法律、行政法规的明文规定作为依据，环境污染强制责任保险实践势必会陷入正当性与合法性的质疑。

（二）监管体制不明晰——环境污染强制责任保险的有效性危机

无论是中央层面，还是地方层面，我国环境污染强制责任保险的试点实践均由保险监管机构牵头负责。保险监管机构的主要职能在于起草保险业监管的法律法规，制定并发布保险业监管的规章，监管各类保险业务活动。但作为试点对象的环境高风险企业一直是由环境保护部门进行监管，并由其掌控相关的污染数据。

同时，部分参与试点的工业、企业是由工业和信息化部进行管理，并由其下属的经济和信息化工作委员会掌握具体的能耗数据[15]。由此可见，大多污染数据、能耗数据分别掌控于环境保护部门、工业和信息化部门，但是保险业务一般由保险监管部门负责，牵头环境污染强制责任保险试点工作的保监会未必能及时、便利地获取环境高风险企业、工业的污染及能耗数据。

此外，试点涉及的船舶油污、海洋石油勘探开发污染防治领域的主管部门分别是交通运输部门与海洋管理部门。可以合理预见，随着试点工作的深入，会有更多的行政主管部门将纳入环境污染强制责任保险监管体制的组成部分。监管体制不明晰，将直接致使管理混乱和信息障碍，进而影响环境污染强制责任保险试点在风险界定、费率厘定和定损理赔方面的有效性。

（三）核心内容不完善——环境污染强制责任保险的规范性危机

核心规则是试点工作有效开展的依据所在，是推动环境污染强制责任保险市场良好运行的重要保障。当前，我国试点工作之所以陷入“叫好不叫座”的僵局，有个重要的原因就在于环境污染强制责任保险的核心内容不完善。

当前适用的《意见》并未针对环境污染强制责任保险的保险合同、保险期间、监督管理机构、除外责任和罚则等重要规则作出任何规定。新编制的《办法（意見稿）》虽对环境污染强制责任保险的投保与承保、风险评估与排查、应保而未保的惩处措施等内容予以简单规制，但该办法仍在征求意见阶段，无法为强制险的顺利推广提供法律上的行动推力。没有明确、可行的核心规则作为依据，环境污染强制责任保险的实践工作将缺乏稳定性与可操作性，这势必会增大企业出现逆选择与道德风险的几率，严重影响到试点工作的规范性。

（四）配套机制不健全——环境污染强制责任保险的技术性危机

环境污染事故具有复杂性、潜伏性与突发性，这导致环境污染强制责任保险的技术难度远大于一般险种，而相关配套机制的不健全，更是加剧了试点工作的技术性危机。当前，我国的试点实践主要欠缺以下配套机制。

其一，环境污染强制责任保险承保风险的区分机制。此种机制旨在对企业的环境风险程度进行区分，以便明确强制投保范围、保险费率等重要内容。我国尚未建立此种区分机制，故实践工作中难于准确厘定自愿险与强制险的边界所在。

其二，环境污染强制责任保险的第三方参与机制。独立的第三方主体参与环境污染强制责任保险的运行全程是防范逆选择、道德风险的有效方式。但在当前的试点实践中，无论是事前的环境风险评估，还是事中的环境风险监管，亦或是事后的保险理赔协助，第三方主体的参与度都严重不足。

其三，环境污染强制责任保险的实时动态监测机制。实时动态监测机制是发挥环境污染强制责任保险综合功效的必备技术支撑，是统筹解决全国范围内环境问题的核心机制。由于环境动态监测机制的不完善，保险机构难以对投保企业污染源、生态环境评估等数据进行实时监测，无法获取企业风险管控能力、历年环境污染情况等重要数据，难于设计出既能有效培育保险市场又能合理管控污染企业环境风险的费率标准与保险条款。

三、环境污染强制责任保险法律制度危机的应对策略

（一）构建环境污染强制责任保险法律体系

如前文所述，打破目前试点僵局的当务之急是立法，通过构建环境污染强制责任保险法律体系，可以有效引导和规范该险种保险市场的良性运行，为试点工作提供正当性与合法性来源。依照《保险法》（2015）第11条之规定，为环境污染强制责任保险提供法律依据的必须是法律、行政法规。部门规章、地方性法规及地方政府规章只能在法律、行政法规的授权范围内制定出更为细化的规定。

从理论上来说，《环境保护法》《保险法》是与环境污染强制责任保险关系最为密切的两部法律。然而，《环境保护法》（2014）第52条仅简单规定了自愿性环境污染责任保险，该条款对环境污染强制责任保险的推行形成一定阻力。《保险法》（2015）更是未对强制险予以任何涉及。在环境保护基本法、保险基本法均未明确规定环境污染强制责任保险法律性质及地位的前提下，当前的试点工作实则于法无据。此外，行政法规、地方性法规由于其适用范围的领域及地域限制，无法满足全面推广该险种的客观需求。

在此背景下，通过出台《办法（意见稿）》，以专项部门规章的形式对环境污染强制责任保险予以法制规范是一种可行的过渡性方案。但就长远来看，为持续助力于环境污染强制责任保险的实践，我国应当在《环境保护法》《保险法》中增设关于该险种的原则性规定，并且应当尽快出台有关环境污染强制责任保险制度的专项法律、行政法规。

具体而言，我国未来在修订《环境保护法》（2014）时，建议在第52条的基础上增设一款，规定“环境高风险企业应当投保环境污染强制责任保险”，在修订《保险法》（2015）时，应当明确规定环境污染责任保险、强制责任保险的法律地位，从而为环境污染强制责任保险的试点实践提供上位法依据。与此同时，建议由全国人大常委会制定专门的《环境污染责任保险法》或者由国务院出台专项的《环境污染强制责任保险管理条例》，以明确环境污染强制责任保险制度的正当性与合法性。当然，部门规章和地方性法规可以作为前述上位法规范的补充，对环境污染强制责任保险作出细化规定，以推动各领域、各地方试点实践的良性开展。

（二）改革环境污染强制责任保险监管体制

环境污染强制责任保险实践涉及多个行政主管部门，一个权责明晰、分工明确、配合高效的监管体制是确保试点工作有效开展的重要保障。因此，有必要循序渐进地改革和完善环境污染强制责任保险的监管体制。

本文认为，目前，改革我国环境污染强制责任保险监管体制的关键在于理顺现有体制，即建立健全“综合协调、分部门实施”的监管体制。具体而言，建议以保险公司、投保企业这两方主体为区分，根据保险主体的不同，分别规定环境污染强制责任保险的主要监管机构。一方面，建议由国务院保险监管机构对保险公司的环境污染强制责任保险业务实施监管。另一方面，建议由环境保护主管部门对环境高风险企业投保环境污染强制责任保险的情况实施监督检查，由地方环境保护主管部门监督检查本行政区域内环境高风险企业参与环境污染强制责任保险的情况。

与此同时，由其他行政主管部门在其职责范围内配合做好环境污染强制责任保险实践的有关工作。例如，工业和信息化主管部门负责环境高风险企业能耗数据的监测与共享工作，交通运输主管部门负责船舶油污领域的信息收集工作，财政主管部门负责保险相关资金的监管工作。此外，应当尽快建立各行政部门间的议事协调机制，加大部门之间的配合与沟通力度，努力变单部门牵头协调为多部门共同参与，变领域管理为协调式监管，促使各行政主管部门在环境污染强制责任保险实践中相互配合、达成共识、形成合力。

（三）立法明确环境污染强制责任保险核心内容

针对环境污染强制责任保险的规范性危机，本文建议，应当以专项立法的形式，重点明确该险种的以下6项核心内容。

1.环境污染强制责任保险的投保企业范围

《办法（意见稿）》第5条⑩详细规定了八类环境高风险生产经营活动。笔者认为，投保企业范围可以参照《办法（意见稿）》第5条之规定予以明确。在将来制定有关环境污染强制责任保险的专门法律、行政法规时，应当以附录的形式列明环境高风险企业名录，但凡出现在此名录中的企业必须投保环境污染强制责任保险。此外，各地方政府、环保部门可以分别通过地方性立法、动态调控机制对上述名录中的企业范围予以细化和调整。

2.环境污染强制责任保险的承保风险及损失范围

根据承保风险的不同，可将环境侵权损害分为突发性与渐进性两类，这两类损害是否属于我国环境污染强制责任保险的承保范围尚存争议。考虑到突发性环境风险容易发现且损害易于认定，当前实践中仅将突发性环境侵权损害纳入该险种的承保范围[16]。本文认为，本着先易后难的原则，我国可先行承保突发性环境侵权损害。由于渐进性污染事故出现的频率与损害程度要比突发性污染事故大很多，因此对渐进性环境侵权损害予以承保也是大势所趋。笔者建议，环境污染强制责任保险应对突发性和渐进性环境侵权损害均予承保，但可采用不同的保险费率。

此外，根据《办法（意见稿）》第6条？輥？輯？訛之规定，环境污染强制责任保险的承保损失范围包括第三者人身及财产损害、生态环境损害、应急处置与清污费用。值得注意的是，在此前的试点实践中，生态环境损害一直被排除于该险种的承保损失范围。因此，随着《办法（意见稿）》的出台，保险公司的经营风险将大大增加。从理论上分析，环境污染强制责任保险的承保风险与损失范围应当包括第三人的人身损害、财产损害和相应的精神损害，而且可将环境侵权损害的预防、清污及修复等费用解释为财产损害的必要组成部分。

本文认为，未来立法应当明确将第三人的人身及财产损失纳入环境污染强制责任保险的承保范围，对于生态环境损害、精神损害等费用可由保险市场自由选择。当然，保险公司可依据生态环境要素的不同，明确该险种的承保风险与损失范围。保险当事人也可对环境污染强制责任保险合同进行具体约定，并按实际情况收取不同的保险费用。

3.环境污染强制责任保险的保险期间

保险期间又称“保险合同的有效期限”，即保险合同双方履行权利和义务的起讫时间[17]。根据《办法（意见稿）》第15条第1款规定，环境污染强制责任保险的保险期间为1年。

笔者认为，環境污染强制责任保险原则上应当采用提出索赔条款，即第三人必须在保险合同存续期间内向污染企业或保险公司提出索赔，保险公司才承担给付保险金的责任。此外，在试点实践中，还有关于追诉期的相关产品设计，此种设计有助于强化保险公司的注意义务与承保责任，从而利于充分发挥该险种的综合效益。同时，为了更好地确保环境侵权损害获得救济的可能性，保险公司的保险责任可以有条件地延续至保险合同结束后的一定期间，可以通过立法条款强行规定保险责任的延续期间。但从合同公平角度考虑，应当允许保险公司就此收取合理的额外保费，以建立专项的保险赔偿储备金。

4.环境污染强制责任保险的责任限额

责任限额，是指保险公司对受害人给付的保险金应以保单约定保额为限，对于超出限额部分的赔偿金由投保企业自行承担。从理论上看，环境污染强制责任保险应采取责任限额制，这既有助于促使污染企业和受害人及时采取措施避免损失扩大，也有助于保险公司维持其正常经营。

本文建议，应当限制保险公司原本可从保险给付中扣除污染企业所欠保费的权利，此举旨在保证该险种的社会公益性。尽管《办法（意见稿）》尚未就责任限额作出明确规定，但已有诸如《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》？輥？輰？訛等少量地方性立法尝试对责任限额予以细化。鉴于此，笔者建议，未来立法应当结合污染企业的风险程度，设置不同的保险金额，并划定出各类档次的责任限额。当然，各地方也可依据上位法的规定，结合当地经济发展水平和环境污染程度等情况，对本地环境污染强制责任保险的责任限额进行细化。

5.环境污染强制责任保险的保险费率

环境污染强制责任保险的社会公益性之法理意涵，决定其运营目标并非盈利，而是保值和适当增值。所以，在计算环境污染强制责任保险的保险费率时，应当遵循“无亏无盈”的原则。与此同时，应当参考环境高风险企业的历史污染数据和风险评估指数，并依照企业环境风险的变化情况合理实行差别浮动费率。

6.环境污染强制责任保险的法律责任及行政执法方式

《办法（意见稿）》第27条？輥？輱？訛对环境污染强制责任保险应保未保的惩处措施进行了规定。罚则条款的设计突显了环境污染强制责任保险立法的强制性和执法的刚性。但是，环境行政执法的方式不应仅限于强制性和刚性。在试点实践中，环境行政执法可采用柔性激励与间接强制等更为灵活的方式。一方面，地方政府可采用发放政府补贴、增加企业贷款额度等柔性激励政策，引导环境高风险企业投保环境污染强制责任保险。另一方面，政府部门可将企业投保环境污染强制责任保险的情况，作为企业绿色信贷、环境信用等级评价、新建项目环境影响评价的重要参考，合理运用行政管理手段督促企业投保环境污染责任保险。

（四）创新环境污染强制责任保险配套机制

环境污染强制责任保险的良好实践离不开必备配套机制的有力支撑。笔者认为，为克服环境污染强制责任保险的技术性危机，我国亟待建立健全下述三项配套机制。

其一，建立环境污染强制责任保险承保风险的区分机制。在未来立法中应当建立环境高风险企业、行为及设施的目录制度，以准确界定环境高风险企业、行为及设施的范围。除非法律另有规定，该目录中所有的企业、行为及设施都应投保环境污染强制责任保险。需要注意的是，环境保护部门在制定具体目录时，还要考虑到企业所处的地理环境、风险管控能力等因素。具体而言，在立法上可采用定义与列举相结合的方式[10]，以准确界定环境高风险企业范围。当然，受科技水平等客观因素所制，可能会有部分环境高风险企业并未纳入目录范围。对于这部分企业，可尝试在个案中通过司法解释将其经营活动认定为环境高风险行为，从而将其纳入应当投保的企业范围，力求在法律的稳定性与结果的公平性之间寻找一个较好的平衡点。

其二，建立环境污染强制责任保险的第三方参与机制。保前的风险评估、保中的风险监管、保后的损害理赔均为环境污染强制责任保险运行的重要组成部分。笔者认为，较传统的保险公估、监管及理赔机构而言，独立的第三方机构更为客观、公正和专业。因此，由独立的第三方机构对投保前的风险进行评估、承保中的风险进行监管、出险后的损失进行计算是当前实践的最佳方案。此外，建议由专业的保险经纪公司协助保险公司、污染企业寻找适合的第三方机构，也可由符合法定条件的保险经纪公司直接从事环境污染强制责任保险所承保风险的评估、监测、理赔、事故调查和损害鉴定等辅助工作。

其三，建立环境污染强制责任保险的实时动态监测机制。环境保护部门应当积极寻求与有关部门合作，共同建立环境污染风险动态监测数据库，重点收集全国各地环境高风险企业实时环境风险管控、环境污染情况等具体数据，并督促各试点省份建立有关环境污染强制责任保险各项活动的数据统计平台[12]，在全国范围内实现该险种相关信息的实时共享，为承保公司合理设计产品、科学设定费率提供数据支撑。

四、结 语

我国环境污染责任保险的探索工作已过十载，在自愿险试点工作陷入“叫好不叫座”僵局的背景下，国务院有关部门正尝试在部分环境高风险领域推行环境污染强制责任保险制度。然而，任何制度构建工作均为一项体系庞杂、内容繁多的系统工程，应当准确考量环境污染强制责任保险的法理意涵，深入剖析其制度危机，并提出应对这些危机的法律策略，以助力环境污染强制责任保险法律制度的顺利构建。

[注 释]

笔者之所以选取江苏、湖南两省，主要考虑到上述两省是我国环境污染强制责任保险的先驱省份，两省投保该险种的企业数占据全国总投保企业数的80%。因此，调研显示的问题具有代表性和典型性。

② 参见苏环告字〔2017〕22号、苏保监函〔2017〕21号、湘环告字〔2017〕47号、湘保监函〔2017〕52号。

③ 道德风险，是指投保人或者被保险人为谋求赔偿金而故意诱发保险事故的行为。参见王家福《经济法律大辞典》，中国财政经济出版社，1992年，第92页。

④ 在农业保险领域，财政给予投保人50%的直接保费补贴；在科技保险领域，财政给予30%～70%不等的保费补贴。参见《关于加强和改善对高新技术企业保险服务有关问题的通知》（保监发〔2006〕129号）、《关于开展科技保险创新试点工作的通知》（国科办财字〔2007〕24号）。

⑤ 此次民意调查共有1 982人参与，共收到有效问卷1 823份。由于问卷调查采取的是非概率抽样，所以统计结果可大致反映公众的整体特征与情况。

⑥ 《中华人民共和国环境保护法》（2014）第52条：国家鼓励投保环境污染责任保险。

⑦ 《中华人民共和国海洋环境保护法》（2016）第66条：国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。

⑧ 需要说明的是，这里的1部法律是指《海洋环境保护法》（2016）；5部行政法规分别指《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）、《内河交通安全管理条例》（2002）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006）、《危险化学品安全管理条例》（2011）和《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2016）；1部部门规章是指《船舶油污损害民事责任保险实施办法》（2013），5部地方性立法分别指《湖南省湘江保护条例》（2012）、《陕西省大气污染防治条例》（2012）、《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》（2015）、《湖北省土壤污染防治条例》（2016）和《广东省环境保护条例》（2016）。

⑨ 笔者曾在2017年3月9日向原环境保护部申请获取“我国环境污染强制责任保险试点情况的有关数据统计及调研报告”等相关信息，原环境保护部于2017年3月24日受理了笔者提出的政府信息公开申请，并作出如下答复：经查，环境污染强制责任保险目前处在试点阶段，尚无明确法律法规依据，我部会同保监会于2013年1月联合印发的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》是指导性政策文件，不具备强制力。企业没有向环保部门報告其是否应当投保等信息的法律义务，我部未曾制作也未获取过有关我国必须投保环境污染强制责任保险的企业数量信息，你申请的信息不存在。具体参见原环境保护部政府信息公开告知书2017年第87号。

⑩ 《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（2017）第5条：具有以下情形之一的，属于本办法第二条所称环境高风险生产经营活动：（1）从事石油和天然气开采，基础化学原料制造、合成材料制造，化学药品原料药制造，Ⅲ类及以上高风险放射源的移动探伤、测井；（2）收集、贮存、利用、处置危险废物；（3）建设或者使用尾矿库；（4）经营液体化工码头、油气码头；（5）生产、储存、使用、经营、运输《突发环境事件风险物质及临界量清单》（环境保护部印发的《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》（环办〔2014〕34号）附录B）所列物质并且达到或者超过临界量；（6）生产《环境保护综合名录（2015年版）》（环境保护部印发的《关于提供环境保护综合名录（2015年版）的函》（环办函〔2015〕2139号）附件）所列具有高环境风险特性的产品；（7）从事铜、铅锌、镍钴、锡、锑冶炼，铅蓄电池极板制造、组装，皮革鞣制加工，电镀，或生产经营活动中使用含汞催化剂生产氯乙烯、氯碱、乙醛、聚氨酯等；（8）国务院规定或者国务院授权环境保护部会同保监会规定应当投保环境污染强制责任保险的其他情形；2005年以来发生过特别重大、重大或者较大突发环境事件的企业也应当投保环境污染强制责任保险。

《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（2017）第6条：环境污染强制责任保险的保险责任，包括：（1）第三者人身损害。环境高风险企业因突发环境事件或者生产经营过程中污染环境，导致第三者生命、健康、身体遭受侵害，造成人体疾病、伤残、死亡等，应当承担的赔偿责任。（2）第三者财产损害。环境高风险企业因突发环境事件或者在生产经营过程中污染环境，直接造成第三者财产损毁或价值减少而应当承担的赔偿责任。（3）生态环境损害。环境高风险企业发生较大、重大或者特别重大突发环境事件，导致生态环境损害而应当承担的赔偿责任，包括生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失，以及其他必要合理费用。（4）应急处置与清污费用。环境高风险企业、第三者或者政府有关部门、公益组织等机构，为避免或者减少第三者人身损害、财产损失或者生态环境损害而支出的必要、合理的应急处置费用、污染物清理费用。

《南京市开展环境污染强制责任保险实施办法》（2015）第12条：建立合理的保费分类、分级价格体系。其中，环境风险级别分为较大环境风险、重大环境风险两类，保险金额设置分为100万元、200万元、500万元、800万元、1000万元、2000万元、4000万元七档。具体保费额等级，应根据风险级别和企事业单位规模、行业特点、周围环境敏感程度等因素确定。

《环境污染强制责任保险管理办法（征求意见稿）》（2017）第27条：对于应当投保，未按照规定投保或者续保的环境高风险企业，由环境高风险企业所在地的环境保护主管部门责令限期投保或者续保，并处3万元以下罚款。

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Abstract： In terms of legal connotation，environmental pollution compulsory liability insurance is legally compulsory and dependent on government. It is the social public welfare socially with the duality of both private and public characteristics. It can play a positive role in lightening the government's fiscal burden，dispersing the enterprise's operating risks，relieving the victims of environmental pollution，and achieving the targets of green development. As early as 2013，our country launched a pilot project on environmental pollution compulsory liability insurance. But it was favored more by the experts than by the masses due to the absence of laws and rules. Therefore，the only way to make a breakthrough is to establish a sound and inclusive legal system on environmental pollution compulsory liability insurance. As the on-going legal system is weak in legitimacy，efficiency，and technology，it becomes urgent to build a legal system，reform the supervision system，define the core content，and innovate the supporting mechanism，with a view to ensuring the steady，orderly，and healthy enforcement of environmental pollution compulsory liability insurance.

Key words： environmental pollution compulsory liability insurance；system crisis；legal strategies

（責任编辑：蔡晓芹）