京津冀产业转移协作的实现机制探讨

摘 要 机制建设是京津冀产业转移协作平稳有序推进的基本保障。针对产业转移与对接协作的不同环节，京津冀三地需要建立产业转移的利益分享、产业对接的开放协作、产业入园集聚发展、产业发展的要素流动、产业转移项目的布局协调、跨地区的产业对口援助和地方政府官员政绩考核调整等七种重点机制。这些机制的建立既可以充分调动地方政府、企业和居民共同推动京津冀产业转移与对接协作的积极性，又可以实现京津冀三地共同利益最大化。

关键词 京津冀；产业转移协作；实现机制

[中图分类号]F269.27；F127 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）08-0043-04

“十三五”是京津冀协同发展战略深入实施的攻坚克难阶段，促进更高水平、更有成效、更能实现互利共赢的产业转移协作是协同发展的优先突破领域之一。但由于京津冀产业转移与对接协作具有特殊性，单纯依靠市场力量短期内难以奏效，为此，不仅需要中央和地方政府共同推动，政府与市场良性互动，还需要建立行之有效的机制，才能在较短时间、较大空间范围内、较多产业领域取得突破。

近年来，学术界对京津冀产业转移协作问题比较关注，已形成了丰富的学术成果。在协同发展战略的带动下，京津冀三地产业转移协作取得阶段性进展，中国社会科学院京津冀协同发展智库课题组实施的一项问卷调查结果表明，超过七成的受访者认可京津冀协同发展带来产业转移机会增多，但48%的受访者认为，产业转移协作相关的机制建设亟须尽快建立起来[1]。在魏后凯（2016）看来，京津冀三地产业发展具有互补优势，应该建立平等互利的新型合作机制，形成一体化的主导优势产业链和新型产业分工格局[2]。但毛汉英（2017）认为，京津冀产业协同发展的机制创新是非常必要的，重点应该包括建立产业合作发展机制、收益分享机制、共建共管运行机制、要素交流平台和流通机制[3]。但薛立强（2015）强调在京津冀产业对接协作中，既要构建一体化政策机制和市场机制，又要探索多中心治理机制和组织间网络机制[4]。进一步，非首都功能疏解作为京津冀产业对接协作的重点领域，亟须体制机制创新。王殿茹、邓思远（2015）认为，非首都功能疏解要建立“飞地经济”利益分配机制、重大政策协同对接机制、区域联合行动与执法机制[5]。北京市产业对外转移是非首都功能疏解的“重中之重”，需要建立相应的区域协同机制，如，利益共享机制、开放协作机制、布局协调机制等（叶振宇、叶素云，2015）。无论是学术研究还是具体实践都表明，京津冀产业转移协作机制建设是非常必要的，也是十分迫切的。然而，绝大多数的学者并没有对这些机制进行比较系统的归纳和详细的阐述，为此，下文将针对当前京津冀产业转移与对接协作各环节的现实需要，对七种重点机制进行深入的讨论。

一、产业转移的利益分享机制

京津冀产业转移协作其实是产业和要素资源实现空间再配置的过程，是产业区域布局的再调整。这涉及了不同层面相关主体的利益诉求，这些复杂的利益关系不仅能够影响到产业布局调整的规模、进度以及方向，还能够影响到各地开展产业转移协作的积极性。

进一步地看，京津冀产业转移协作主要涉及地方政府、企业和居民三类行为主体的利益，具体可以表现为三个层面：第一个层面是地方政府的税收收入和地区增加值（GDP）统计；第二个层面是企业的成本节约与营利能力；第三个层面是居民就业。可见，要解决好不同地区三类主体的利益协调问题的前提条件是让相关方即使不能从产业转移和对接协作中获得利益增进，也不至于从中遭受利益损失，特别是要避免出现产业转移给产业转出地带来明显的税收流失问题。当然，最好结果是无论是产业转出地还是产业承接地都能够从京津冀产业转移协作中分享到区域合作的收益。在利益共享的合作园区（平台）建设和收益分享方式上，利益分配不一定都需要由合作相关方的政府直接出面解决，也可以通过市场力量，由企业主导，按照市场方式取得相关的合作收益。

京津冀产业转移协作给不同主体带来的利益如何实现呢？最根本的问题是要实现两个方面的体制机制突破：一方面，突破限制利益分享的体制障碍。我国现行政绩考核评价体系都是以行政区为基本单位进行设计的，这类考核评价体系无疑强化了地方政府只顾本地发展利益，而忽视了地方政府推动产业对接协作的重要性。而在产业转移协作利益分享时，地方政府之间经常遇到产业合作项目创造的增加值指标数和实现的税收地方留成部分如何在彼此之间进行分配问题。要解决地区增加值和税收分配问题的现实出路是，要么地方政府作为产业对接方形成基本共识，以协议的形式确定利益分配方案；要么在国家有关部门出台规范文件，进行相应的制度安排，承认这种跨地区的利益分配的合法合规性，明确地方政府利益的分享方式、分成比例和分享时限。另一方面，企业布局调整和居民就业转换也要有相应的机制保障。在产业存量调整的情形下，产业转出地地方政府不可避免要面临企业退出的后续效应，最棘手的问题莫过于如何适当补偿企业退出的利益损失和帮助当地从业者解决再就业问题。为了穩妥解决这些问题，地方政府和企业都需要共同应对，地方政府要建立相应的援助机制以及采取必要的应对措施。

二、产业对接的开放协作机制

事实上，如果从当前情况看，京津冀产业转移协作的领域并没有像有些专家预想的那么多，产业对接形式也比较单一。反过来，京津冀产业转移协作不应该停留于现有产业存量调整，而应该寻找途径争取更大的合作增量。只有产业合作增量做大了，京津冀三地各方利益才能兼顾得到。同时，京津冀产业转移协作做大产业增量是一件“一石击多鸟”的事情，既有利于解决北京市产业远距离配套的问题，也有利于解决天津产业基地壮大发展和河北产业转型升级问题。可取的方案是，以北京市高端产业为引领，带动产业链相关环节就近配套，特别是吸引那些与北京市产业链联系紧密、但现在布局于长三角、珠三角等地区的配套企业到京外周边地区投资设厂，进而带动京外周边地区相关产业发展。据统计，2015年，中关村科技园海淀园企业到江苏、广东、上海、河北的投资额分别为76.86亿元、46.6亿元、40.22亿元、18.78亿元，这组数据表明长三角和珠三角仍是中关村科技型企业对外投资的重点地区，津、冀的区位优势却没有发挥出来。目前，中关村科技园区海淀园在京外设立各类分支机构超过6 000家，集中分布在广东、上海、四川、江苏等省（市），这些分支机构基本都是中关村科技园区海淀园企业的产业链延伸型子公司或关联配套的子公司，这些企业回迁至京津冀地区布点的可能性较大。如果京津冀投资环境出现明显改善，它们极有可能“北上”。

除了吸引外地关联配套企业“回归”之外，京津冀地区科技型企业具有开放型的产业生态，可以通过开放式供应链体系引入外协企业直接参与产业链不同环节的分工协作。以小米科技股份有限公司为例，该公司作为科技型企业代表，专注于研发设计和品牌营销，而将生产制造委托专业代工企业负责，类似的现象广泛存在于智能硬件、共享平台等领域的科技型企业。换言之，随着新一代信息技术、智能制造等先进技术的广泛深入应用，传统制造业布局与组织模式可能发生颠覆性的变化，基于互联网思维和契约规则、把市场、用户、研发设计企业、生产制造企业、平台运营方和网络基础设施提供方有效串联起来，进而形成厂商与用户无缝对接、市场反应快、个性化定制与规模化应用兼具的开放式协作网络，是京津冀探索产业开放协作的升级版。这种分工组织形式是建立在网络协同机制的基礎上，将产生较强的适应能力、自洽能力和反应能力。

三、产业入园集聚发展机制

京津冀产业转移协作是产业扩散与集聚的过程，地区要素成本优势和市场重新定位是产业实现再集聚的动力。产业集聚既存在相同行业企业的集聚，又存在不同行业企业的集聚。对于专业园区或特色园区，更应该强调相同行业的企业集聚，共同利用要素资源、公共技术服务平台和基础设施，扩大企业间交流交往以及增加创新知识的流动等。对于创新型园区，则更应该强调不同产业集聚，充分利用产业多样化的氛围，激发创业者创新火花，实现多样化产业协同发展。

在京津冀产业转移与承接中，不同类型的产业遵循各自的布局规律寻找最佳的投资区位，而要素成本较低的地区（如，劳动力、人才或土地比较富裕的地方）或进入市场比较方便的地区（如，具有交通优势、本地市场容量大、产业易于配套的地方）都有可能成为产业再集聚的地方。除了市场力量之外，中央和地方政府规划建设新区或重点产业园区也是承接产业转移的优势区域。同时，当产业初始集聚出现以后，这种空间组织形式往往通过产业链关联、公共平台共享、专业劳动力市场形成等途径实现产业集聚规模扩大，从而呈现集群化发展趋势。在产业转移与对接的过程中，政府行政力量的干预只会产生短期的产业集聚效果，而产业集聚的长期效果则主要由市场力量推动产生的。跟长三角、珠三角相比，京津冀地区市场化程度较低，区域创新创业活力不均，如果地方政府积极有为，积极改善营商环境，帮助企业创造更公平、有序、开放的市场环境，那么企业就容易“生根发芽”；同时，如果地方政府遵循产业集聚规律，不失时机地为产业集聚创造好软硬条件，更多企业会从产业集聚中受益。

四、产业发展的要素流动机制

人口、资本、技术等要素实现自由流动是京津冀地区一体化的主要标志。理论上，要素回报率高的地方往往是要素集中流入的“洼地”，但现实中，由于体制障碍、商业环境等因素影响，要素流动极有可能出现反向集聚，换言之，要素继续向回报率低的地方集聚，结果导致地区差异不断扩大。京津冀要素流动不充分问题比较突出，北京和天津就像两个巨大的抽水机，把河北的人口、资本等要素持续吸进去，而河北虽然要素回报率不低，但要素流动障碍和收益风险很高，从而导致京、津两地要素对外扩散缓慢甚至不明显。所以，清除要素流动的体制障碍和改善要素流动的商业环境，是建立要素流动机制的关键。

京津冀三地要实现要素自由流动的关键在于，尽快让那些促进要素集聚的偏向性政策退出，因为这些政策带有地方保护主义倾向，存在不合理的地方，如，北京市长期实行极低的城市公共交通客运价，降低了城市居民日常出行的真实成本，吸引了越来越多的外来人口蜂拥而入。跟劳动力、技术等要素相比，金融资本流动障碍相对少了许多，然而，京津冀三地金融资本流动的现状与理想状态相距甚远。北京是我国金融机构的“大本营”，犹如一台巨型的大吸力油烟机，把京外周边地区的剩余资本都吸了进去，而北京流向京外周边地区资本却相对很少。从这一点看，京津冀三地资本自由流动条件虽然开始建立起来，但相应的环境还不成熟，下一步应加强统筹，组建资本联合体，引导更多的社会资本向京外周边地区扩散，而不是过度地集聚在北京。另一方面，京津冀三地技术梯度转移扩散衔接不上。客观上，津、冀容易接受北京的技术对外转移辐射，但实际情况却是相反的，津、冀接受北京技术成果转移规模远不及长三角、珠三角，主要原因是京津冀三地之间在技术孵化、产业化方面缺少转移渠道、对应合作主体以及相关的配套政策，地方政府也没有意识到要尽快铺设知识流动的通道，于是，京津冀三地之间知识流动的“鸿沟”长期存在。为此，建立各种形式的创新共同体是京津冀三地建立技术转移扩散机制的突破口，如，京津冀三地共建技术成果产业化的企业，共同成立行业技术联盟，共同设立科技成果转化孵化引导基金，共同组建技术交易市场等。各类创新共同体都可以借此建立相应的技术转移与合作机制。

五、产业转移项目的布局协调机制

目前，京津冀地区正进入新一轮大规模的产业布局调整周期，北京市产业对外疏解是这轮产业转移与对接协作的“先手棋”。产业转移扩散给众多的承接地带来招商引资恶性竞争。为了规避这种现象，京津冀三地政府可以在省际层面建立产业布局协调机制。在国家有关部门的指导协调下，由三地政府派员组建临时性协调机构，共同拟定产业调整转移指导目录，出台政策组合拳，引导产业合作项目落到合适的投资区位，让产业转出方和承接方都能获得相对透明、对称的信息，实现产业转移信息高效匹配。

当然，产业布局协调能否顺利推进，主要取决于三个前提条件：第一，产业合作项目利益能否实现相对平等分享。如果有一方过于偏袒、维护自己的利益，那么这种存量为主的产业布局调整就难以持续下去，也难以取得较大的突破，为此要从中探索“机制中的机制”，把布局协调背后的利益机制建立起来，特别是产业合作项目的增加值指标数分成统计、税收地方留成部分共享等关键环节都要予以明确。只有这样，产业布局协调矛盾问题才能得以破解。第二，产业平台之间能否无缝对接。京津冀三地无论是承接区域内产业转移还是引进区外产业项目，关键的一个步骤在于产业项目能否从一个平台顺利地切换或跨到另一个平台，换言之，产业项目有自身的根植环境或赖于生存的生态环境，产业项目在不同平台之间实现转移就要解决自身发展的生态环境“切换”问题。第三，产业转移与对接协作能否联网。京津冀三地要共同组建产业布局协调网络，把相关主体接入进来。当然，这个网络的建立需要中央和地方政府把相关的机制确定下来，各类主体才能比较方便融入到这张产业布局协调的“互联网”之中。同时，各地开展产业转移协作时也要抓住时机引入市场力量，让市场力量在资源优化配置中发挥决定性作用，让企业真正成为产业转移协作的主体。当这张网络的各节点之间在信息、利益、渠道等方面获得共享机会以后，地方政府才有积极性借助这张网络推进产业转移承接与对接协作，让撤走或招进的项目找到“安身”之处并“开花结果”。

六、跨地区的产业对口援助机制

京津冀地区发展非常不平衡，河北省燕山、太行山山区都是贫困地区，交通闭塞，生活水平较低。这些贫困地区长期为了给首都保水、保生态而牺牲了自身的发展机会。目前看来，这些贫困地区依靠自身力量难以实现脱贫脱困，也难以发展起来，因此要充分利用贫困地区相对较好的生态环境和农林业资源，引导京、津两地绿色农业开发企业、农副产品精深加工企业、旅游开发企业到这些地区投资兴业，借助政府特殊的支持政策，建立产业对口帮扶机制，探索产业扶贫模式，逐步解决燕山、太行山山区的发展问题。虽然，产业扶贫本质上是市场行为，但京津冀三地政府在协商一致的基础上可以设立产业援助基金，共同分担产业园区的基础设施、原材料基地建设以及相应的配套服务设施建设费用，以减轻贫困地区地方政府的财政压力。同时，京津冀三地政府可以发挥产业援助基金的引导作用，采取以项目为单位、撬动社会资本共同出资或由社会资本主导、跟进投资的方式，共同发展产业扶贫项目。在企业获利时，产业援助基金投资部分可择机撤出，以实现基金滚动发展。

除了贫困地区之外，京津冀地区散布着一批历史悠久、积淀深厚、产业退化的老工业基地，如，唐山、保定、北京市石景山区、天津市河北区。有些老工业基地已走出了困境，有些老工业基地仍处于转型之中，有些老工业基地正处于衰退状态。面对这些老工业基地振兴发展的艰巨任务，京津冀三地政府也要参照产业扶贫的方式，抓住协同发展的重大机遇，采取市场手段，分类施策，加快推进老工业基地改造、转型和升级。同样，地方政府要运用市场手段对那些处于艰难转型或正在衰退的老工业基地伸出援助之手，组合实施财政专项、税收优惠、土地置换、国企改革、产业基金、人事体制等方面优惠政策，大力引入新兴产业，革新产业发展生态，变输血为造血，使之尽快恢复活力。

七、地方政府官员政绩考核调整机制

以GDP为导向的政绩考核体制是地方政府促进产业发展的指挥棒，容易抑制地方政府推动产业转移协作的积极性。京津冀三地跟全国其他地区一样，都是层层设定年度政绩考核指标，上级压着下级、一级往一级压，从而导致了基层政府发展经济压力非常大，宁可守住自己的“一亩三分地”，也不愿意去搞产业协作。为了改变这种状况，从中央到京津冀三地政府都需要形成一个共识，就是设计一套更加灵活、多样、长期的政绩考核指标体系，并针对不同类型地区进行适当调整，赋予产业转移协作、产业创新升级等指标更大的权重，改进激励机制，使地方官员对产业转移与跨地协作至少不设置各种障碍，同时也逐渐让他们看到产业转移协作的前景，愿意以实际行动主动推进这项工作。

另一方面，政绩考核调整机制的建立也要注意产业发展的自身规律。现实中，很多地方政府为了完成上级下达的政绩考核指标，经常采取急功近利的短期行为，大力引进一批不符合当地发展定位的产业项目，导致产业园区的产业门类杂乱无章，企业扎堆但联系松散，难以从产业集聚中受益。同时，地方政府为了想让产业项目早点见效，也经常采取违规的做法，如，用财政资金奖励企业开工投产，挪用財政资金借给企业用于新建项目投资等。这些做法带有明显的急功近利倾向，不仅不利于企业健康发展，也不符合市场经济的一般规律。地方政府的这些做法带来的严重后果就是，把产业长期发展收益转化为短期内地方政府官员应付政绩考核的利益，进而丧失了产业发展的有利之机。以上分析不难看出，调整地方政府政绩考核机制，是能够引导地方政府优化行为决策，根据产业发展的规律完善投资环境和积极主动推动产业转移协作。

[参考文献]

[1] 中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告（2016）[M].北京：中国社会科学出版社，2017：90-93.

[2] 魏后凯.打造京津冀协同发展的命运共同体[N].人民日报，2016-07-04.

[3] 毛汉英.京津冀协同发展的机制创新与区域政策研究[J].地理科学进展，2017（1）：2-13.

[4] 薛立强.府际合作机制创新及其在京津冀协同发展中的应用[J].中共天津市委党校学报，2015（4）：100-106.

[5] 王殿茹，邓思远.京津冀协同发展中非首都功能疏解路径及机制研究[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2015（6）：86-91.

Abstract：Mechanism construction is a basic safeguard to make sure industrial transfer and cooperation among Beijing-Tianjin-Hebei. Seven mechanisms should be established： benefits sharing，openness and cooperation of industry docking，agglomeration in the industrial parks，factor flow for industrial development，the coordination and distribution of industrial transfer projects，industrial counterpart aid across regions and the evaluation adjustment of the local government performance. The establishment of mechanisms will not only stimulate the initiative of local government，companies and the residents to promote the industrial transfer and cooperation，but also maximize three provinces common interest.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei；industrial transfer and cooperation；realization mechanism

（责任编辑：李 萌）