可行能力视角下科技扶贫绩效评价关键问题研究

江书军

摘 要：科技扶贫作为精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要组成部分，在激发贫困人口内生动力，提升自身发展能力方面具有不可替代的作用。本文在科技扶贫内涵及特征阐述的基础上，分析了可行能力理论与科技扶贫之间的耦合性关系，并据此提出了科技扶贫绩效评价中的关键问题。

关键词：可行能力；科技扶贫；绩效评价

中图分类号：G311；F812.8 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2018）3-26-3

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.03.007

Research on Key Issues of Performance Evaluation of Poverty Alleviation by Science and Technology from the Perspective of Feasible Ability

Jiang Shujun

（School of Finance and Economics， Henan Polytechnic University， Jiaozuo Henan 454010）

Abstract： As an important part of the basic strategy of targeted poverty alleviation， scientific and technological poverty alleviation plays an irreplaceable role in stimulating the endogenous power of the poor population and improving their own development ability. Based on the explanation of the connotation and characteristics of poverty alleviation through science and technology， this paper analyzes the coupling relationship between the theory of feasible ability and the poverty alleviation by science and technology， and puts forward the key problems in the performance evaluation of poverty alleviation through science and technology.

Key words： feasible ability； poverty alleviation by science and technology ； performance evaluation

黨的十八大以来，习近平总书记从人民利益和幸福出发，提出了“精准扶贫、精准脱贫”的战略思想。党的十九大报告把扶贫作为重要内容专门论述，提出了新时代脱贫攻坚的新思想、新要求、新策略和新方法。当前，我国减贫脱贫已经进入“最艰难阶段”，减贫成本更高、脱贫难度更大，要想实现“脱真贫、真脱贫”的目标任务，需要不同于以往的智慧和力度。其中，探索建立科技助力精准扶贫的长效机制，激发贫困人口的内生发展动力，提升其脱贫、抗返贫能力是落实精准扶贫精准脱贫基本方略、推进贫困地区创新驱动发展的有效途径。与此同时，随着党的十九大报告“全面实施绩效管理”的提出，科技扶贫绩效评价是该归为科技项目还是扶贫项目成为当前绩效管理领域讨论的热点。鉴于此，本文在科技扶贫内涵及特征阐述的基础上，结合科技扶贫的特点，系统分析了可行能力与科技扶贫之间的耦合性关系，提出科技扶贫绩效评价中应注意的关键问题，为科技扶贫绩效评价的实践应用提供参考[1]。

1 科技扶贫的内涵及特征

1.1 科技扶贫的内涵

科技扶贫是以科学技术为主要载体，通过科学知识理念的宣传普及和科学技术的应用推广，提高由于知识能力匮乏而导致生活品质低下的劳动者的科技文化素质，进而提高其克服致贫因子和适应不利环境的生存发展能力，最终摆脱贫困，实现自我积累、自我发展的一种扶贫方式。

2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出：“加大科技扶贫力度，解决贫困地区特色产业发展和生态建设中的关键技术问题。”2016年，中国科协、农业部、国务院扶贫办联合印发了《科技助力精准扶贫工程实施方案》，提出：“加大科技供给和支撑，大力增强贫困户依靠科技脱贫致富的积极性和主动性，大力提高贫困户的科学素质和生产技能。”科技扶贫正在成为有效衔接产业扶贫、智力扶贫、创业扶贫、协同扶贫的重要抓手，是切实提高精准扶贫精准脱贫质量的重要途径，是确保脱贫攻坚成效稳健、可持续的重要保障[2]。

1.2 科技扶贫的特征

科技扶贫是针对贫困地区技术匮乏和贫困人口技能低下的现实困境提出的，一是强调贫困地区和贫困人口的自我发展，以市场为导向，以科技为先导，引导贫困地区合理开发资源，提升贫困人口参与能力，实现自我发展；二是将扶贫与智志双扶进行了有效的融合，通过教育培训、信息交流、宣传引导等方式提高贫困人口的科技素质、职业技能、经营意识和创新创业能力，激发贫困人口的内生动力，使其成为脱贫致富的主体；三是造血功能较强，相较于其他主要以货币补贴为手段的“输血式”扶贫，科技扶贫能够借助产业扶贫模式，既可为贫困户提供技术支持，又能潜移默化地影响贫困对象的观念，转变传统扶贫方式造成的“等、靠、要”思想，引导贫困对象实现自我帮扶和自我救助，真正做到“授人以渔”和“智志双扶”。

2 可行能力与科技扶贫的耦合性分析

2.1 可行能力思想与科技扶贫理念

20世纪80年代诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》中系统地阐述了可行能力这一概念。他认为，可行能力表示为可供选择的功能性活动的组合，“功能性活动”的概念反映了一个人认为值得去做或达到多种多样的事物或状态。在可行能力理论的指导下，贫困概念从收入不足拓展至可行能力缺失，能力成为识别贫困的新标准，扶贫工作也应当从弥补收入不足转变为提升个人的可行能力。然而，随着脱贫攻坚进入深水区，道路、住房、基础设施等“硬”指标已陆续完成，贫困地区和贫困人口已逐步实现了吃得饱、有房住、出行便等目标，但在解决“生活好”的问题方面，需要在产业扶贫的基础上依托科技扶贫，增强贫困地区和贫困人口的自身造血功能，提升脱贫能力。由此可见，可行能力思想与科技扶贫理念两者的出发点是一致的，即以提升贫困地区和贫困人口的能力建设为最终目标，通过能力提升实现脱贫。

2.2 可行能力与科技扶贫的长效性

通过物质救助等给予一定经济资源的“输血式”扶贫，容易导致返贫率高、扶贫政策落实不到位的问题，究其根源，是未能找到贫困的根源，实行对症下药、靶向治疗，因此无法从根本上解决贫困问题。可行能力理论为找到贫困症结进而保证脱贫质量提供了一种有效的理论视角和可操作方案。依据可行能力理论，摆脱贫困、保证脱贫质量的关键在于可行能力的提升与建设，而科技扶贫能够使贫困地区和贫困人口在扶贫政策、科技人员等扶持和帮助下，提升自身发展能力，构建区域性经济持续增长机制，提高贫困地区整体发展能力，是一种助力脱贫的内生性扶贫策略[3]。

2.3 可行能力与科技扶贫绩效评价

对精准扶贫成效进行准确评价是精准扶贫、精准脱贫基本战略的重要组成部分，任何扶贫政策的有效执行都离不开绩效评价，只有精准的评价才能把握好扶贫政策的绩效，并及时总结经验、发现问题，进而对政策进行调整。对于科技扶贫成效而言，绩效评价的关键在于摆脱传统的经济指标的考核，从贫困地区和贫困人口能力提升的角度出发，通过科学、合理的评价指标的设计精准反映贫困地区和贫困人口在科技素质、职业技能、经营意识和创新创业能力等方面的成效。

3 科技扶贫绩效评价应注意的几个问题

3.1 科技扶贫绩效评价应突出能力导向

科技扶贫手段的应用往往需要借助产业项目的实施，通过人才支持、技能培训、技术推广、企业带动等发展有科技含量的产业，使贫困人口的能力得到全面提升，为其提供创业和就业机会。依据2016年中国科协、农业部、国务院扶贫办联合印发了《科技助力精准扶贫工程实施方案》可知，科技扶贫主要围绕脱贫攻坚总目标和扶贫先扶智的根本要求，广泛开展“创新争先行动”，积极投身脱贫攻坚，加大科技供给和支撑，大力增强贫困户依靠科技脱贫致富的积极性和主动性，大力提高贫困户的科学素质和生产技能，并提出到2020年，在贫困地区支持建设1 000个以上农技协联合会（联合体）和10 000个以上农村专业技术协会等助力精准扶贫、精准脱贫的目标，且积极组织各级学会、高校和科研院所等科技专家参与脱贫攻坚。

由此可见，科技扶贫是通过外部扶持和内部努力，引导贫困人口实现自我发展能力的提升。通过“授之以渔”构建“造血式”的扶贫机制，体现的是一种以可行能力建设与提升为目标的扶贫策略。因此，在科技扶贫绩效评价过程中，不能再过度采用投入产出比这些惯用的绩效评价指标，要综合考虑科技扶贫的特点，突出贫困人口能力提升及未来发展的可持续性的评价，构建“以人为中心”的科技扶贫绩效评价体系，重点评价贫困群体在科技扶贫手段扶持下的持续增收能力、自我发展能力、抗返贫风险能力等方面的减贫成效。

3.2 绩效评价指标应侧重应用性和中长期性

科技扶贫过程应注重引进成熟、适用的技术。农业技术具有强烈的地域性和适应性，科技扶贫在向贫困地区引进技术时，必须是成熟技术，而且要适合贫困地区的实际情况。且所选择使用的技术最好具有亲贫性特征，即技术要便于贫困人口使用，能够为贫困人口使用带来积极效应，使其能够充分吸收并掌握，提升其应用能力。因此，绩效评价指标的设计要注重扶贫技术的应用性而非其创新性，强调的是技术对于贫困群体的普惠性而非竞争性，弱化“门槛效应”和“规模偏好”，使其能够在扶贫领域真正发挥作用[4]。

同时，科技扶贫的过程实际上是科技推广的活动，科技在扶贫中作用的发挥必须与贫困人口有效结合，而这需要一个持续的周期。因此，需要强调的是，对科技扶贫工作效果的绩效评价应立足长远，以中长期考核为主，任何短视的、不可持续的政绩考核行为将会导致科技扶贫政策的非一致性和不可预测性，进而削弱科技扶贫最终效果。

3.3 科技扶贫绩效评价的归类

精准扶贫工作的开展依托“五个一批”的展开，而“五个一批”的实施主要以项目为载体。随着精准扶贫工作进入“攻坚拔寨”和“啃硬骨头”的关键时期，更多扶贫资源以项目形式被注入，科技扶贫也不例外。2017年，《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115号）规定，对财政专项扶贫资金从资金投入、资金拨付、资金监管、资金使用成效等方面进行绩效评价。

但鉴于科技扶贫的双重身份，在绩效评价过程中是该归属于科技项目评价还是扶贫项目评价并没有清晰界定。目前，更多的科技扶贫则以科技项目的形式进行绩效评价，这种归类方法明显存在问题。科技扶贫只是借助科技的手段帮助贫困地区和贫困人口实现脱贫致富，科技在扶贫过程中只是一种手段，科技项目在精准扶贫的过程中唯一目的是助力減贫脱贫。因此，针对科技扶贫的绩效评价应将其归为扶贫项目绩效评价，并结合科技扶贫项目的特殊性，依据《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115号）制定《科技扶贫项目资金绩效评价办法》，为科技扶贫绩效评价工作的开展提供借鉴和参考。

3.4 绩效评价应注重质量的提升

科技扶贫实施的最终目的是达到预期的规划目标和减贫效果。对科技扶贫综合开展情况进行监测评价，能帮助评价主体在前期合理设计的基础上，进行具有针对性、持续性的数据搜集，为减贫成效分析提供有力支撑。通过相关数据的分析，及时掌握精准扶贫的阶段性效果，结合绩效目标的完成情况，对脱贫质量进行科学的评定。随着精准扶贫“从注重减贫速度向更加注重脱贫质量转变”理念的提出，科技扶贫绩效评价质量的提升应关注3个方面：①事前绩效目标管理。科技扶贫要统筹考虑科技手段的实施是否能够达到预定的减贫目标，将科技手段的适用性与精准扶贫目标结合进行合理评估，强化扶贫绩效目标管理工作。②事中绩效跟踪评价。事中绩效跟踪评价的关键在于对绩效目标的实现程度进行动态监控，增强对科技扶贫手段的适用性、推广性、普及性等内容的评价，发现偏离目标的情况及时纠正，提升科技扶贫的减贫成效。③事后绩效评价。科技扶贫绩效评价需将技术验收和财务验收合并进行，通过引入第三方评价机制，重点通过贫困地区和贫困人口能力的提升及未来发展的可持续性评价科技精准脱贫成效。

4 结语

扶贫必须与扶志、扶智进行有效的结合才能达到良好的脱贫效果，提高贫困地区和贫困人口科技素质，增强自我发展、自我管理、自我服务的能力是科技扶贫的关键。通过科技扶贫手段的实施，实现精准扶贫从“输血型”向“造血型”转变，激发贫困人口的内生动力，提升可行能力，鼓励其成为脱贫致富主体，而绩效评价作为评价减贫成效的重要手段，需转变评价思路，以贫困人口的能力建设与提升为出发点，科学、合理地评价精准扶贫、精准脱贫质量，为降低返贫率、实现长效脱贫提供保障。

参考文献：

[1] 易明，杨树旺.探索建立科技助力精准扶贫的长效机制[N].光明日报，2018-05-10.

[2] 常金玲，裴阳.河南省科技创新助力扶贫工作问题研究[J].创新科技，2017（10）：4-6.

[3] 周华强，冯文帅，刘长柱，等.科技扶贫项目管理创新研究：理念与实践[J].科技管理研究，2017（11）：197-204.

[4] 李红松.共享发展理念下科技精准扶贫协同机制构建研究[J].毛泽东思想研究，2017（3）：112-117.