共享发展理念下我国推进人的城镇化的理论逻辑

焦晓云 王金

摘 要 当前，我国城镇化存在着土地城镇化快于人口城镇化、常住人口城镇化快于户籍人口城镇化、农业转移人口难以融入城市、城镇化割断了城市文脉的延续等问题。人的城镇化就是要让农业转移人口与城市居民享有同等的“国民待遇”，这是回归城镇化本质的必然要求。实现人的城镇化是全面建成小康社会的必然要求、是产业结构调整的重要推动力、有利于促进国民经济健康持续发展、有利于提高国民素质。

关键词 共享理念；现实反思；人的城镇化；理论逻辑

[中图分类号]F291.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）08-0010-04

共建共享是经济社会发展的理想状态，共建是共享的前提，共享是共建的目的。只有“以共享引领共建、以共建推动共享，才能厚植发展优势、凝聚发展伟力、提升发展境界”[1]。习近平指出，人民是现代化建设的主体，也是现代化成果共享的主体。[2]我国是社会主义国家，人民是国家的主人，建设社会主义是人民群众义不容辞的责任，共享发展成果是人民群众当仁不让的权利。长期以来，我国推行的是“摊大饼”式的城镇化发展模式，其最注重的是城镇数量的增加和城市规模的扩大。在土地的快速扩张中，人民群众的“失落感”和“被剥夺感”与日俱增，为满足人民群众对美好生活的新期盼，让人民享有更多获得感和幸福感，必须共建共享城镇化发展成果，推进人的城镇化。所谓人的城镇化，指的是重新调整现代化建设进程中城镇发展与人的发展之间的关系，这种调整将人的利益放在首位，将农业转移人口市民化作为中心任务，将农业转移人口生活方式、生产方式、思维方式、价值观念等社会属性的转变作为重要抓手，通过城乡之间经济、社会、文化、情感等的融合最终实现农业转移人口城市融入。从根本来看，人的城镇化就是要让农业转移人口与城市居民享有同等的“国民待遇”，这是回归城镇化本质的必然要求。积极推进人的城镇化，让农业转移人口共享现代化发展成果，有利于提高城镇化质量，促进人的全面发展。本文试就共享发展理念下人的城镇化的理论逻辑、现状反思和战略选择作一简要探讨。

一、对我国当前城镇化现状的反思

人的发展滞后于经济社会发展是经济发展史上的普遍现象。城镇化进程中，我国对人的城镇化关注不够，城镇化发展出现了异化。随着城镇化进入加速期，早期片面注重经济发展、忽略人的发展的后果开始凸显：阶层利益固化、两极分化严重、干群关系紧张、地方性冲突数量激增等。“据中国社会科学院2013年社会蓝皮书透露，近年来每年发生的群体事件竟高达十余万起。”[3]当前阶段，我国推进人的城镇化依然面临诸多困境。

1.土地城镇化快于人口城镇化

经济上升期，经济效益往往是地方政府重要的考评指标，这在城镇化建设上则表现为城市“摊大饼”式的扩张。新城区、开发区、工业园区如雨后春笋般冒出，马路、广场、公园求大求洋等，造成了城镇建设用地的低效粗放，这必然侵占耕地资源，威胁国家粮食安全和生态安全。然而，我国的行政管理体制是“财权上收，事权下放”，地方政府面临“财-职”匹配失衡、缺乏足够资金发展经济和推动城镇化建设的困境。地方官员为发展经济，应对上级考核必须积极招商引资，开发资金来源。让地方政府欣慰的是，我国法律规定，地方政府是农地最终用途的主导者和决策者，“拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他权利”[4]。所以，1994年分税制改革后，“土地财政”便成为地方政府的主要经济来源。地方政府对土地的过分依赖不但抬高了房价，而且剥夺了土地转让过程中本来应属于农民的土地增值收益。受利益驱使，地方政府不断推进以扩大城市规模和增加城镇数量为特征的城镇化建设，“据统计，自20世纪90年代以来，全国城镇建设用地从1.2万km2增长到4.0万km2，增长3倍左右，但城镇人口规模增长不足2倍。”[5]由于忽视产业发展，产业的集聚能力不强，不能吸引更多的农业转移人口就业，从而延缓了人口城镇化的进程，最终导致土地城镇化的发展速度远远快于人口城镇化的速度。据人民日报报道，“2000～2010年，全国城市建成区域面积由2.24万平方公里增加到4.01万平方公里，增长79%；同期城镇人口由45 906万增加到66 978万，增长45.9%。二者相比，土地城镇化增幅是城镇人口增幅的1.7倍。”[6]如果再考虑到2亿多没有城市户口不能充分享受城镇用地的农业转移人口这一特殊情况，土地城镇化应该是人口城镇化的两倍多。

2.常住人口城镇化快于户籍人口城镇化

从我国城镇化发展过程来看，城镇化率的提高主要是依靠农民进城务工带动的，“据统计，农业人口转移对我国城镇化率提高的贡献率超过50%。”[7]在我国现有的行政体制下，推进人的城镇化，让农业转移人口公平分享城镇化发展成果，庞大的资金支持是必需的。根据专家计算，每个进城农民实现向市民的完全转化，解决包括住房在内的各项公共服务，政府需要投入10万元～20万元。[8]如果将我国现有的2亿多没有城镇户口的城镇常住人口全部市民化，则地方政府需要投入20万亿元～40万亿元。然而现实情况是，这笔庞大的开支并没有纳入国家的财政预算，完全由地方政府承担，而地方政府并没有稳定可靠的税收来源，发展经济与推进城镇化建设所需资金主要依赖土地转让的“剪刀差”。正因为此，调研户籍改革意见时，几乎所有被调查的市长都发出了反对的声音。[9]而地方政府反对是我国户籍制度改革迟迟难以取得实质性進展的根本原因。现有财税体制下，“要地不要人”才是符合地方政府利益的现实选择，也由此导致了我国户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率。截止2015年年底，我国城镇的常住人口城镇化率达到56.1%，而户籍人口城镇化率仅为39.9%[10]，户籍人口与常住人口的城镇化率相差16个百分点。按照2015年年底我国13.75亿人口计算，我国仍有大约2.23亿只有“应然”市民身份，却无“实然”市民待遇的农业转移人口，常住人口城镇化快于户籍人口城镇化。

3.农业转移人口难以融入城市

农业转移人口被城市主流社会边缘化，他们处于社会底层，成为城市的“边缘人”和“守望者”。当前，农业转移人口城市融入情况并不乐观，只有极少数农民工完成了向城市居民的转变[11]，对大部分人来说，他们徘徊在城市边缘，难以真正融入城市社会。首先，农业转移人口难以实现经济融入。农民工就业以制造业、建筑业、批发零售以及其他服务业等工作强度大、工资待遇低的劳动密集型产业为主，而这些工作是城市居民不屑一顾的苦、累、差工作的典型。农民工与城市居民的工资待遇差距明显且逐年拉大，2011～2015年，两者月均工资收入差距为：1 434元、1 607元、1 681元、1 833元、2 097元。①同时，外出农民工与用人单位签订劳动合同的比例基本保持在40%左右，这意味着六成左右农民工的劳动得不到法律保护。其次，农业转移人口难以实现社会融入。一方面，农民工的社会交往孤立化。由于城市对农民工的误解和排斥，再加上农民工自身素质较差和与生俱来的自卑感，他们与城市居民很少甚至没有交往，他们的社会交往主要局限在以血缘和地缘形成的熟人社会。农民工非主流文化与城市现代文明相隔离、对立甚至冲突，这加剧了他们与城市的隔膜、隔离与隔绝，加大了农民工融入城市的难度。另一方面，农民工的政治参与边缘化。传统小农社会的有限理性导致农业转移人口政治参与热情不高，以初中文化程度为主体的农民工的文化水平限制了他们政治参与的深度与广度。高频流动也容易造成流出地和流入地对其政治参与管理的“漏洞”，农民工成为政治参与的事实上的旁观者。最后，农业转移人口难以实现文化融入。一方面，农民工和城里人存在心理隔膜。情感是联系人与人之间關系的纽带，亲疏远近是个体进行趋利避害理性选择的结果。在二元社会下，处于社会底层的农民工面对具有优越感的城里人时，就会变得更加自卑和沉默寡言，农民工和城里人的心理距离一步步拉大，心理疏远导致情感疏离，城里人对农民工更加排斥，农民工对城里人更加抵触，从而进入恶性循坏的怪圈。自卑感使得农民工的交往主要限制在老乡和同行之间，“有着相近的社会位置的人们之间的社会交往要比其位置相差大的人们之间的交往普遍些”[12]，交往的狭窄又进一步限制了他们的视野，加重了与城里人的心理隔膜。另一方面，农民工的价值观与城市现代价值存在冲突。城镇化进程中，虽然部分农民开始接受城市文明和现代思想观念，但总体上他们还是固守着植根于农耕文明的乡土文化。农村以“礼俗”和农耕文明为核心的乡土文化与城市以“法理”和工业文明为核心的城市文化有着本质的区别，进城农民工在面对城市现代文明时往往不知所措。

4.城镇化割断了城市文脉的延续

在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会上，习近平指出，优秀传统文化是国家传承和发展的根本，丢掉传统文化等于割断了民族的精神命脉。[13]特色的城市文化是城市的根与魂，继承和发扬传统文化是增强城市内涵、提升城市品质、塑造城市形象的必然选择，只有经过城市文化的长期浸润，城市才具有自己的特色与气质。但城镇化建设破坏了我国的城市历史文化的传承，损害了城市的根与魂。首先，大拆大建破坏了历史建筑及其文化传承。由于管理者对城市发展规律和文脉传承的重要性认识不到位，传统城镇化进程中“去历史，去文化”等现象较为突出。城镇化建设将历史传承和文脉延续抛诸脑后，异化为房地产化，贪大求洋、崇尚国外成为很多地方城镇化的特色，城市建设沦为国外设计师的实验场所。与建设新城和建设新房相对应的是历史建筑和城市“活化石”的消亡，改革开放30多年来，我国已经消失的非移动性文物达4万多处。[14]人们过度关注房地产开发和产业发展，忽视了历史建筑承载的文化记忆功能，大拆大建破坏了文化的延续，抵消了文化的渗透功能。其次，旧城改造造成了历史文化景观的建设性破坏。旧城改造包括对旧建筑进行修复再利用、历史性保护及改进基础设施等，一般来说，旧城改造需要保持城市原来的风格与特色，并将设计者对城市的理解与感悟融进建筑中去。可以说，旧城改造在完善城市功能、塑造城市形象、提升生活质量等方面发挥了重要作用。但受经济利益驱使和缺少相应的规范，旧城改造更多地为经济目的和政治目的服务，忽略了城市和建筑“石头史书”的功能。“建设性破坏”不断在城市蔓延，“城市的自然和文化个性被破坏”[15]，旧城改造盲目追求洋设计或套用同样模式，造成“千城一面”的可悲景象。最后，过度商业开发造成了城市景观的开发性破坏。在名胜古迹和历史建筑集中的地方，地方政府往往开发旅游业，这不仅有利于地方经济发展，而且能够发挥名胜古迹和历史建筑的育人作用和文化传播功能。但是，少数地方政府在开发旅游业时片面追求经济利益，对名胜古迹和历史建筑进行过度商业运作和超负荷利用，有的地方为扩大景点范围甚至对古旧建筑采取拆毁重建、全面改造等破坏性开发方式，这使得大批历史文化名镇、名街、名建筑、名人故居等文化资源遭到严重破坏，开发性破坏使城市失去了历史感和厚重感，失去了品质秉性与城市个性。

二、推进人的城镇化的理论逻辑

人的城镇化是新型城镇化的核心。只有推进人的城镇化，才能推动农业转移人口持续向城市流动和农民工的市民化，才能从根本上提高城镇化质量和国民素质。本质上，人的城镇化就是要实现人的全面发展，提高人的劳动能力，彰显人的个性，丰富人的社会资本。推进人的城镇化客观上有利于产业结构调整和拉动投资增长，有利于通过人的解放和发展使城镇化成为经济增长的巨大引擎。

1.实现人的城镇化是全面建成小康社会的必然要求

以片面强调扩大城市规模和增加城市数量为显著特征的“摊大饼”式的城镇化发展模式导致了城乡差距持续扩大、社会事业发展相对滞后、能源资源等的刚性约束越来越大等问题。其中特别突出的是城乡之间基础设施和公共服务不均等，农业转移人口不能享受“国民待遇”，广大农民不能公平分享发展成果。因此，必须改变旧有的城镇化发展模式，积极推进人的城镇化。只有让人民共享发展成果，才能缩小城乡差距、从根本上改变二元结构，实现城乡一体。党的十六大报告指出，“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”[16]，这既提出了2020年的奋斗目标，又指明了建设小康社会的目的是“使发展成果更多更公平惠及全体人民”[17]。可见，实现人的城镇化既是全面建设小康社会的重要内容，又是全面建成小康社会的必然要求。

2.人的城镇化是产业结构调整的重要推动力

人的城镇化的重点是实现农业转移人口市民化，农业转移人口市民化的过程也是城市基础设施和公共服务共享的过程。因此，实现人的城镇化必须调整城市产业结构，大力发展第三产业。事实上，人的城镇化与第三产业呈高度正相关关系，我国第三产业发展缓慢的主要原因就在于人的城镇化进展缓慢。推进人的城镇化，农村需要转移剩余劳动力，发展适度规模经营，积极推广农业机械化和先进农业技术，发展现代农业；城市需要积极调整产业结构，大力发展劳动密集型和知识密集型服务业，努力增加就业岗位，吸纳农业轉移劳动力。在人的城镇化进程中，2012年我国服务业的增加值首次超过工业，成为第一大产业，这标志着我国第三产业取得了长足发展。产业结构调整是实现人的城镇化的必然要求，人的城镇化客观上促进了产业结构调整，是产业结构调整的重要推动力。

3.人的城镇化有利于释放内需红利，促进国民经济健康持续发展

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，2020年我国的城镇化率将达到60%左右，这意味着未来几年我国还有近1亿农村人口进入城镇，加上当前在城市工作但并未享受市民待遇的2亿多人口，需要实现人的城镇化的人口超过3亿人。按照保守估计，实现人的城镇化平均每人需要10万元计算，未来几年人的城镇化将会释放30万亿的基础建设等投资需求。另一方面，2015年我国城乡居民的消费比是2.5∶1，3亿农业转移人口实现人的城镇化以后，随着他们的生活方式转变和收入水平的提高，必然会促进他们在衣食住行等方面的消费市民化，每年将会增加4.5万亿的消费需求，从而有力推动国民经济的健康持续发展。

4.推进人的城镇化有利于提高国民素质

人的城镇化的关键是实现农业转移人口的城市融入。农业转移人口要想真正融入城市就必须适应现代社会的发展要求，主动抛弃“礼俗社会”落后的生活方式和价值观念，形成与“法理社会”和现代工业文明相适应的现代价值理念。农业转移人口只有具备现代品质，实现生活方式和价值观念的现代化，才能完全融入城市社会。从本质上来说，人的城镇化过程就是传统的乡土文化向现代的城市文化融合的过程。工业文明与农业文明通过交流交融交锋形成的既适用于城市又通用于乡村的普适性文化，有利于提高农民的现代意识，有利于提高整个国家的国民素质。

三、结 语

物的城镇化和人的城镇化是城镇化建设基本的内容。与物的城镇化相比，人的城镇化更能体现新型城镇化的本质。当前，我国城镇化率已经达到世界平均水平，但是仍有2亿多的农业转移人口只有“应然”的市民身份，享受不到“实然”的市民待遇，他们仍处于“半城镇化”状态。发展的目的是让更多的人享受现代化成果，从而改善人们的生活状况，提高人们的生活水平，最终实现人的全面自由发展。因此，当物的城镇化发展到一定程度后推动实现人的城镇化是社会发展的必然要求。可以说，能否解决好人的城镇化问题直接关系到未来中国经济的发展前景。新型城镇化进程中推进人的城镇化必须坚持以人为本、共建共享的发展理念，需要进一步打破限制人的发展的制度藩篱、提高农业转移人口的综合素质、推动农业转移人口融入城市，同时还要努力提升政府的治理能力和治理水平，积极营造良好的人居环境，将城镇化纳入法治轨道，建设法治城镇。

需要指出的是，推进人的城镇化建设，实现农业转移人口的市民化必然会扩大内需、刺激消费以及拉动投资，但这是推进人的城镇化建设的结果，而不是原因。因此，切不可将人的城镇化建设当作扩大内需和拉动投资的手段，而只能看作政府确保每个人公平分享发展成果的职责，政府更多要考虑的是农民进城以后能否实现稳定就业与获取可靠保障。否则，作为理性经济人，政府的趋利本能就会导致它只注重有多少人作为廉价劳动力进城务工以及有多少土地可以用来进行新城建设和规模扩张，而对农业转移人口关注的就业、教育、养老、医疗等社会保障漠不关心。这样的城镇化不是真正以人为核心的城镇化，其本质是打着人的城镇化幌子的以增加城市数量和扩大城市规模为核心的物的城镇化的再现。

[注 释]

① 根据《中国统计年鉴2015》和2013～2015年的《全国农民工监测调查报告》相关数据计算得出。

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[17] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上卷）[M].北京：中央文献出版社，2014：12.

Abstract：At present，there are some problems in the process of China's urbanization，such as land expropriation is faster than population urbanization，the urbanization speed of resident population is greater than household population，it is difficult to integrate into the city for agricultural transfer population，the urbanization cuts the continuity of the urban context，etc. The purpose of the people's urbanization is to make the agricultural transfer population enjoy the same national treatment，which is the inevitable requirement of the nature of urbanization. Population urbanization is an inevitable requirement for building a well-off society in an all-round way，as well as an important impetus to the adjustment of industrial structure. It helps to promote the healthy and sustainable development of the national economy，and improve the quality of the people.

Key words：sharing concept；realistic reflection；population urbanization；theoretical logic

（責任编辑：张积慧）