甘肃省养老服务产业法规实施效果研究

姚立瑛

[提要] 按照1982年维也纳老龄问题世界大会确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化的标准，我国已经步入严重老龄化的国家行列。全国各地方尽管地域不同，经济发展水平各异，但普遍面临这一严峻形势。甘肃目前处在全省人均居民可支配收入提高与全省快速步入老龄化社会的双重压力之下，在紧抓经济发展的过程中亟须采取积极养老政策，以促进养老服务产业发展。

关键词：老龄化社会；养老服务产业；实施效果

中图分类号：D9 文献标识码：A

一、中国人口老龄化社会现状

据统计，2016年末中国大陆总人口（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）138，271万人。60周岁及以上人口23，086万人，占总人口的16.7%；65周岁及以上人口15，003万人，占总人口的10.8%。按照1982年维也纳老龄问题世界大会确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化的标准，我国已经步入严重老龄化的国家行列。2017年2月28日，国务院公布《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，规划提出，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2，900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。随着中国老龄化趋势越来越严峻，养老问题受到越来越多人的重视。很多人担心，自己老后不仅不能老而富足、“优雅地老去”，反而可能因老致贫，陷入“银发贫困”的窘境。中国已经面临严峻的社会老龄化问题，要降低老龄化对经济发展、社会长治久安带来的负面影响，养老问题的解决迫在眉睫。2013年9月14日，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，主要内容是明确提出要以政府为主导，发展居家养老、社区养老、机构养老、医养结合等多种养老服务模式。一是办好公办保障性养老机构；二是完善农村养老服务托底的措施；三是完善公共财政补贴支持政策。该《意见》的出台为养老产业的加速发展注入了新动力。（图1）

二、甘肃省社会化养老的社会基础

（一）甘肃省人口现状。甘肃省作为经济欠发达省份人口再生产经历了由20世纪五六十年代的“高出生、高死亡、低增长”到80年代以后的低出生、低死亡、低增长阶段。这一现实对人口年龄构成的转变产生了巨大影响，从80年代初起，甘肃人口年龄构成逐渐从年轻型向成年型、老年型转变，到2006年全面进入老龄化社会。2017年2月17日，甘肃省统计局发布的2016年人口变动主要数据显示：2016年末，全省常住人口为2，609.95万人；城镇人口1，166.39万人，增长3.9%；乡村人口1，443.56万人，降低2.3%；65岁及以上人口为223.72万人，占9.07%。预计到2020年，全省60岁以上人口将突破424万人，占全省人口总数的比例将增至15.7%，统计数据结果进一步说明，甘肃省将要迈入严重老龄化社会阶段。

（二）存在的问题。探其原因：一方面缘于30年来甘肃在控制人口增长，实行计划生育政策方面成效显著，人口生育率保持了较低水平；另一方面反映出甘肃人口在改革开放以来，人民生活水平和医疗保健事业得到很大改善，人口预期寿命增长。同时，也要注意到随着经济社会的快速发展，人们就业观念的转变，甘肃青壮年劳动力外出就业流动的加速对常住人口年龄结构的影响，一定程度上造成了老年人口比重相对提高迅速，老龄化进程逐步加快。

毋庸置疑，人口老龄化对甘肃政治经济发展产生了不利影响，主要表现在以下几个方面：（1）未富先老，人口年龄结构与经济发展不同步。甘肃人口老龄化主要是严格控制人口增长，实行计划生育的结果，人口老龄化进程超前于经济发展。在發达国家由于人口老龄化与经济发展基本同步，对老龄化具有较强的承受能力，当这些国家65岁及以上老年人口占总人口的比重达到7%时，人均国民生产总值一般在1万美元以上，同时由于老龄化速度慢，有较长时间的准备和适应。然而，2010年人口普查数据表明，甘肃已全面进入老龄化社会，老龄化进程加速，但人均GDP截至2016年底仅4，000多美元，人口转变与人均收入提高之间出现“未富先老”的缺口；（2）养老模式单一，家庭养老不堪重负。传统居家养老局限于家庭，主要依靠家庭成员承担养老压力，本身就势单力薄，可是由于计划生育政策直接导致如今在养老人群数量急剧减少，独生子女养老个体压力增大，而空巢老人比重增加。2010年人口普查发现全省157.82万户家庭中有一个及以上65岁及以上的老人，占家庭户总数的22.87%；（3）养老资金筹措渠道单一、资金缺口大。长期以来，老龄工作的资金筹措渠道多数只限于上级拨款，资金投入还存在很大的缺口。不管是提高补助标准还是扩大补助面，政府都将面临很大的资金压力；（4）老龄化的地区差异明显。甘肃省地域狭长，各个地区的风土人情、经济发展水平、人口流动情况、生育观念等差距很大，导致各个地区在老龄化过程中表现出速度和程度上的区域不平衡。甘肃未来40年人口年龄结构变化的基本趋势是：年龄结构显著老化，老龄化进程加速，社会总抚养比下降，育龄妇女数量增加，生育旺盛期妇女比重下降；劳动力人数继续增加，结构趋于老化。这些都表明解决老龄化问题刻不容缓。

三、国际社会养老发展经验

随着社会经济的不断发展，各个国家对养老保障体系的建设都非常的重视，在社会的保障体系中养老保障体系是不可或缺的部分，养老体系的不断完善能够促进社会更好地发展。我国在进行养老保障体系建设的过程中应该充分地吸取外国社会养老服务模式的先进经验，这样才能够不断完善我国的养老服务体系，不断完善相关法律法规的建设，才能从真正意义上实现我国养老服务产业的快速发展。养老保障在社会的发展过程中发生了很大的变化。从传统的家庭养老走向了社会养老。在传统的养老过程中，家庭都是非常重要的部分，家庭成员对老人进行照顾，这样的养老模式不仅仅在我国是非常常见的，在各个国家也都是非常常见的。因此，家庭在养老方面发挥了非常重要的作用。由于受到一些儒家思想的影响，一些东方国家家庭观念非常得重，人们也将家庭当成精神的寄托和归宿。但是，随着社会的不断发展，人们的工作越来越繁忙，日常的生活节奏越来越快，因此年轻人能够陪在老人身边的时间越来越少，老人没有办法得到很好的照顾，因此想要让家庭成为养老的主要模式是非常困难的。随着社会的不断进步和发展，传统的家庭养老模式渐渐转变为了社会养老模式。在养老保障体系的建设过程中并没有一味地强调政府的作用，也没有完全依靠市场的作用，因为只有将政府和市场作用有机的结合在一起才能够更好地建设养老保障体系。在养老保障体系建设过程中，政府始终都是主体力量，起到了良好的主导作用，而市场作用则能为养老保障体系的建设提供更多的资源，从而提高养老保障的效率，能够将资源进行合理的使用，还能够促进经济的不断发展。由于家庭情况和个人收入的差距导致了在养老保障的缴费能力上存在着非常大的差异，但是根据全体国民的养老保障需求要一视同仁的对待。所以，在养老保障体系建设的过程中将基本保障和补充保障充分地结合在了一起。政府在基本保障中的作用非常大，因为主要靠政府进行筹资，但是在补充保障中，一些个人和私企的作用就显得比较重要。为了实现养老保障的公平，在缴费的制度上采用了缴费型保障和非缴费型保障的结合。非缴费型养老金制度指的就是不用个人进行缴费，而是国家或者是用一些企业红利来进行缴付。缴费型保障则需要私人负担一定的费用，与非缴费型养老保障制度有效结合，既确保公平，又实现效率。

四、甘肃省促进养老产业发展的具体举措及成效

甘肃省对于全面老龄化的形势，以国家应对老龄化对策为指引，提出了一系列的举措。但是，甘肃养老事业欠账较多，缺口较大，加快养老服务业发展，保障老年人老有所养、老有所乐，既是政府应尽职责，也可挖掘养老产业蕴藏的巨大需求增长空间。

（一）强调大力发展经济，提高居民可支配收入，提高家庭养老能力。甘肃省在全国处于经济欠发达省份，虽然近年来经济发展较快，但是发展的过程都是依靠国家的力量、依靠政府的投资政策，在发展的过程中缺乏动力和经济的发展点。在发展的过程中，一些投资和消费的问题、经济发展和社会发展的问题、城市发展及农村发展的问题日益凸显出来。截至2016年底甘肃省年人均可支配收入仅有4，000多美元，这些情况与现实的养老需求形成强烈反差，养老产业发展空间极大，但是相关产业发展需要时间，在相关产业发展的过程中，家庭的作用就显得非常重要，家庭需要承担更多的责任，在日常的生活中给予老人充分的照顾，为老人提供物质方面和精神方面的满足。这就需要努力提升全省的经济发展水平，提高家庭可支配收入，从而促进家庭养老的投入，从根本上解决老年人口的生活问题。

（二）充分发挥政府引领作用，搭建社会家庭共建的养老保障体系。2014年，财政部、商务部决定在甘肃等国内8个省区市开展以市场化方式发展养老服务产业试点工作，探索以社会化、市场化、商业化方式发展养老服务产业。经过几年的探索发展，甘肃省养老服务产业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成。期间具有建设性与引领作用的措施主要表现在以下几个方面：

1、重视市场的作用。市场是老年人最直观反映社会养老需求的晴雨表，甘肃省政府通过深入观察老年人的需要，发现空巢老人日益增多，于是针对性培训入户陪护和老年保姆为老年人提供生活照料、医疗康复、心理护理的服务。自2009年以来，兰州市城关区率全国之先创建了虚拟养老院，随后全国各地城市纷纷效仿。在建设养老保障体系的过程中应该充分重视市场的作用。政府应该多鼓励私人建立养老机构，并且形成良好的利益导向，这样才能充分地发挥出市场的重要作用。对老年活动室、老年公寓、老年娱乐活动场所进行大力的建设。将老年的服务设置由传统的政府建设转变为集体或者个人的建设。

2、建立健全老年人法律法规体系，切实保障老年人的合法权益。2013年10月1日甘肃省根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、民政部《养老机构设立许可办法》及有关法律、行政法规，制定了《甘肃省养老机构设立许可办法》，2015年6月19日为规范养老机构服务收费行为，保护老年人和养老机构的合法权益，促进养老服务业健康发展，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《国家发展改革委民政部关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》和《甘肃省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》等法律法规和相关规定，制定《甘肃省养老机构服务收费管理暂行办法》，实实在在为甘肃省应对老龄化严峻形势保驾护航，通过法制手段切实维护老年人的财产保护权和被赡养权。

3、加快城乡救助体系建设，完善基本生活保障。2014年2月21日，国务院颁布了《社会救助暂行条例办法》，此《办法》是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，是我国统筹构建社会救助制度体系的标志。根据该办法，甘肃省出台了《甘肃省社会救助条例》，该条例已于2015年10月1日起施行，这些法规的出台加快了城乡救助体系建设的步伐，将困难老人纳入社会救助的范畴中，对其进行救助。从而，建立一个公平与效率兼顾、基金来源多渠道、城乡有别、社会养老与家庭养老相结合的、多层次的养老保障社会体系。

4、充分发挥社区力量，为老人提供精确化服务。由于受到我国传统儒家思想的影响，一些老人都非常重视家庭观念，认为只有家庭是自己的归宿，认为家庭是自己生命中必不可少的一部分。老人在享受养老保障的同时更加希望获得像家庭一样的关怀，希望获得更多的安全感和归属感。也正是因为这样的原因，甘肃省在建设养老保障体系的过程中推行将家庭作为养老的中心，以社区为依托，为老人提供更加专业的服务。在实施的具体过程中，最主要的体现就是在日间的照顾中，居家养老服务、社会关爱义工援助、邻里互助等多种服务形式上。《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。城市网格化管理是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。这种新型城市管理模式的推行对于社区参与居家养老意义巨大。社区借助网格化管理信息平台积极参与居家养老，在甘肃广大社区积极推行建立社区养老服务中心，推动居家养老服务信息网络建设，建立老人及其家庭基本信息数据库，居家养老综合管理系统和呼叫系统等，努力打造在不远的将来由社会养老服务组织、服务供应商、服务人员、社区、物业公司、监督管理部门共同组成的居家养老服务体系，为老年人打造足以满足其日常生活需要的“一刻钟养老服务圈”。

五、甘肃省促进养老产业发展法律法规实施效果分析

近年來，为有效应对日益增长的养老服务需求，甘肃省从加强政策创制入手，着力推进制度建设，经过几年的努力，已形成基本养老服务业发展政策法规体系。2013年10月1日甘肃省根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、民政部《养老机构设立许可办法》及有关法律、行政法规制定的《甘肃省养老机构设立许可办法》实施，2014年出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，明确了到2020年全省养老服务业发展的目标任务、工作重点、扶持政策和保障措施。2015年6月19日为规范养老机构服务收费行为制定了《甘肃省养老机构服务收费管理暂行办法》，总而言之，甘肃省在社会养老服务体系的建设方面取得了一定的成效。甘肃省对社区养老、机构养老以及居家养老等方面的政策进行不断的完善，从而促进社会养老服务体系能够进行更好的建设。甘肃省打造一个完善的城乡养老服务体系，这个体系是以居家为基础的拥有完善的养老功能，社区的服务体系也是非常的完善，一些相关的部门机构为养老服务体系的建设提供了大力支持。在老年服务产业发展的过程中形成了多种多样的服务政策。老人能够很好地享受到健康服务、体育健身服务、老年旅游服务以及老年金融服务等，通过这些服务政策的建立老人能够享受到更好地养老服务。在建设的过程中对于一些支持和补贴都制定了明确的制度规定。对社会中的养老机构以及社区照料中心都会提供经济补贴，对一些社会福利机构也会提供良好的资助。为了能够实现更好的养老服务而制定了相应的经费投入、养老扶持等相关的政策措施。除了建设良好的养老服务，还要对老年福利进行良好的保障，要不断制定服务管理、服务评估以及服务保障的措施，通过这些措施不断提升养老服务的保障能力。这一系列政策法规的出台反映出甘肃省政府已经认识到养老产业是为老年人服务的朝阳产业，作为新的经济增长点大有潜力可挖。在过去的几年里，我国养老产业发展整体发展快速，有数据显示随着我国老龄化进程的加快，国家对养老产业支持力度加大，利好政策不断，业内人士预计，到2030年，我国养老产业规模有望达到22万亿元，智慧养老、信息化养老等新形式的养老服务模式将迎来新风口。

（一）采取积极经济措施应对老年人口抚养比逐年递增效果已经显现。老年抚养比是指人口中非劳动年龄人口数中老年部分对劳动年龄人口数之比，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。据测算，我国人口总抚养比将在2027年达到50%的临界点，届时我国人口红利将消失。在2029年老年抚养比将达到27.4%，超过少儿抚养比，老年人抚养压力加大。根据甘肃省统计局发布的数据，甘肃省的老年人口抚养比也呈现出了逐年递增的态势，基于经济欠发达的现实，未富先老已是定局，在“十二五”时期甘肃综合实力实现重大跨越，人均生产总值超过4，000美元，城鄉面貌发生重大变化，人民生活得到重大改善，经济社会发展取得巨大成就。但与全国相比，经济社会发展还相对滞后，经济总量小，发展不平衡、不协调、不可持续的问题较为突出，还存在许多短板。2016年7月29日，甘肃省委省政府出台《关于加快补齐发展短板促进经济社会协调健康发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，各级政府部门要进一步深化省情认识，补齐发展短板，逐步缩小城乡区域差距，优化产业结构，提升产业层次，实现人均可支配收入的快速增长，收入的增长无疑将回馈于老年人抚养能力的提升。（表1）

（二）健全的法律法规促进社会养老机构数量快速增长。甘肃省从加强政策创制入手，着力推进制度建设，经过几年的努力，已形成基本养老服务业发展政策法规体系。2013年10月1日，甘肃省根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、民政部《养老机构设立许可办法》及有关法律、行政法规制定的《甘肃省养老机构设立许可办法》实施，2014年出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，明确了到2020年全省养老服务业发展的目标任务、工作重点、扶持政策和保障措施。2015年6月19日，为规范养老机构服务收费行为制定了《甘肃省养老机构服务收费管理暂行办法》，特别是2017年12月，省政府办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》，为进一步放开养老服务市场提供了有力的政策支撑，这一系列法规政策利好助力甘肃省社会养老机构数量快速增长。（表2、表3）

在2016年甘肃省争取中央专项彩票公益金5，410万元，支持兰州市居家和社区养老服务改革试点工作，下拨省级福彩公益金和公共预算资金4.88亿元，资助111个养老和社会福利项目。建成城乡社区日间照料中心1，200个，社区养老服务设施已覆盖65%的城市社区和38%的行政村，福利服务设施条件不断改善。全省养老床位增幅明显，2016年达到14.01万张，同比增加2.33万张；每千名老年人拥有养老床位34.3张，比上年增加3.9张。居家养老服务积极推进，27个县区建立信息服务平台，覆盖所有市（州），购买服务支持养老组织和机构提供居家养老服务。加强养老护理队伍建设，年内培训养老护理员470人，提升养老服务的专业化、职业化水平。

另外，《甘肃省委省人民政府关于加快补齐发展短板促进经济社会协调健康发展的指导意见》提出，预计到2020年，全省每千人拥有医疗卫生机构床位数达到5.5张；力争实现“15分钟养老服务圈”覆盖所有城镇居家老年人，养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇、60%以上的农村社区和100%的贫困村，社会养老床位达到每千名老年人35张以上。加强县级及以下卫生服务机构建设，实现基层医疗卫生服务体系全覆盖。想要不断提高对疑难病症的诊治能力以及提高妇幼健康和计划生育方面的相关服务就要实施良好的公共卫生服务建设。对省级和市级的医院提供不断的支持，加强对肿瘤、儿科以及一些传染病等薄弱环节的建设。对食品药品的技术体系也要不断的加强，对应急措施进行不断完善，这样才能够很好地处理一些紧急的突发事件。不断推进各种类型养老设施的建设，例如医护型、供养型以及养护型，通过健全养老设施能够让老人得到更好的照顾，从而减轻子女的负担。加快天水麦积、张掖甘州及庆阳、临夏等国家级和省级养老示范基地建设。积极探索旅游养老、养生养老、度假养老等新型养老模式。建立医疗机构与养老机构之间的医疗服务绿色通道，积极推动医养融合发展。

（三）政府积极出台优惠政策助力养老服务改革。在过去的几年，甘肃养老服务改革创新不断深入。积极推进天水麦积、张掖甘州全国养老示范基地和庆阳省级养老示范基地、临夏市国家级少数民族地区综合性社会福利服务示范区“三基地一示范区”建设，探索了政府搭台、企业参与、市场化运营、股份制合作的养老机构建设运营新模式。积极推动兰州市全国养老服务业综合改革和居家社区养老试点工作，打造了“幸福兰州·为老驿站”等特色养老服务品牌。出台了居家、社区和机构养老3个地方性标准，创建了一批规范化、标准化福利服务机构和示范城乡社区日间照料中心，推动养老服务向专业化、职业化方向迈进。

六、结语

当前，甘肃养老服务的主要矛盾表现在广大老年人日益增长的幸福养老需求和发展不平衡、不充分之间的矛盾。具体表现在以下几个方面：

一是养老服务体系建设进展不平衡，由于甘肃经济发展相对滞后的影响，就整体而言对发展养老产业缺乏充分的投入，民办养老机构建设未得到应有的重视；国办养老机构改革滞后、人员包袱重、社会效益和经济效益不高。

二是养老服务市场供给不充分，面对全面进入老龄化，养老服务要求井喷式增长的现实，甘肃养老服务市场呈现养老机构绝对数量少，资本进入相应领域积极性不高，对社会化养老机构的设立还需要研究更加合理有效的法律法规和政策支持。另外，政府和社会机构在养老服务供给主体职责上存在划分不明确，既存在缺位也有越位，这就导致市场资源配置的决定性作用发挥不充分，市场潜力未能得以充分释放，在一定程度上不能有效地促进社会力量参与到养老服务市场。

三是养老服务质量不高，相当数量的养老机构和组织所提供的养老服务与老年人及其家属的质量期望还存在一定差距。养老护理员队伍专业水平不高，医疗、康复、心理、社会工作等高素质专业技术人才尤为匮乏。针对社会对养老服务质量提升的迫切需求，民政部在2017年12月29日出台《养老机构服务质量基本规范》，对养老机构服务质量提出106条要求，主要包括基本要求、服务项目与质量要求、管理要求、服务评价与改进等内容。可以预见未来通过相关国家标准、行业标准和地方标准在养老机构得到普遍执行，甘肃养老机构管理与服务规范化、标准化、信息化建设水平大幅提高。

四是养老服务业发展布局和功能定位不科学。随着社会的发展和变迁，我国家庭结构呈现小型化、核心化特征，并且出现空巢化现象。据第四次人口普查结果显示，老年空巢家庭占老年人居住的家庭户的25%。该数据表明，家庭在养老服务中所占比重将会快速下降，养老服务产业应当顺应此变化进行调整，进一步对养老服务具体化、功能化、市场化区分，以满足不同老年人对养老的差异化需求，由政府牵头，社会养老机构积极参与，从老年人数量特别是失能老年人数量、发展趋势和养老服务需求出发制定分区分级的设施布局规划，从根本解决护理型床位数量相对缺乏，供需对接不畅，及时化解养老领域“一床难求”和床位空置同时存在的供需失衡矛盾。“一床难求”与高空床率的现象，说明我国养老机构床位供给与老年人需求之间的结构性失衡。未来养老机构的建设应当充分考虑养老服务业发展布局和功能定位。

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