驻村第一书记面临的问题与思考——以吕梁山区临县为例

□王 笑 樊 实 延晓倩 宋红霞

（山西省农业种子总站 山西 太原 030006）

2015年4月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》。此后，山西省委组织部印发了《山西省选派驻村第一书记管理办法（试行）》。2015年8月，山西省启动选派驻村第一书记工作。目前，山西省共有10009名村党支部第一书记奋战在基层一线。

“吕梁山区”是国家重点扶持的11个集中连片特困地区之一。临县属于“吕梁山区”集中连片特困地区，是国家级深度贫困县，共有贫困村333个，贫困人口12.3万人，占全省贫困人口的5.3%。2017年底，临县贫困发生率仍高达15%以上。作为山西省扶贫攻坚的主战场，临县有中央、省、市、县选派的第一书记共465名，精准扶贫已成为临县最大的民生工程。

1 贫困村存在的问题

1.1 基层党组织力量薄弱，无法有效实现基层组织的作用

贫困村党员文化水平普遍偏低，高中以上学历很少，少数党员甚至不会写字。同村党员多为一个家族或多个家族，年龄老化。流动党员多，很少学习政策、文件，带动力不强。个别村由于家族纷争，连续多年没有农村党支部，且发展新党员十分困难。第一书记驻村之前，存在不按程序办事的情况，村内事务的决策、执行、结果不公开，缺乏有效监督。即使村干部办了好事，也常常被误解，导致干群关系紧张[1]。

1.2 贫困村民生活条件差，收入低、开销大

贫困村民以面食为主，蔬菜主要为土豆、南瓜、豆腐、粉条，偏远地区生活用品主要通过流动车销售，价格普遍高于市场价。在民用汽车拥有量、固定电话和移动电话装机量等方面，贫困地区与全国水平差距甚远[2]。贫困村民主要以农为主、靠天吃饭，由于机械化程度低，交通不便，农产品价格低于市场价。近年来农产品价格波动大，增收难问题突出。如临县W村的水费价格为12元/t，作为支柱产业的红枣的收购价格在1元/kg左右，玉米收购价格低于市场价0.04元/kg，鸡蛋价格高于市场价0.4元/kg。

1.3 资源流失严重，公共治理出现危机

在市场优化资源配置的同时，贫困地区的人力资源和资本资源外流严重，使得贫困地区公共治理能力停滞不前，甚至倒退。村级活动场所、道路、水电管网等基础设施的建设维护普遍衰败，农村环境卫生日趋恶化，出现“流出性衰败”的现象[3]。伴随着大规模的劳动力转移，村内留守人员老龄化严重，农民的内生动力发挥不够，阻碍了脱贫的脚步。相当部分的家庭或个人不在村级组织管理之内，基层民主运转乏力，农村的治理不得寻求外部力量的帮助。

1.4 村民思想观念落后，村内事务参与度不足

贫困村民存在过分依赖政府、图安稳、大办婚丧嫁娶等几种落后思想，不能紧跟时代的步伐。村民自治中，只有民主选举得到了广泛参与，民主决策、管理和监督未能跟进，严重制约了当地经济和社会的健康发展。

临县W村两委与村民商议如何发展集体产业，参会村民不多，也提不出建设性意见。确定发展养驴产业后，还需建立监督委员会，但村民并不关心，对集体产业发展情况村民也很少过问。发生这种情况，既有村民自身的原因，也有基层干部官僚作风严重、干群关系紧张的因素。

2 驻村第一书记的作用

第一书记作为党组织从各单位选派到农村基层党组织的工作代表，核心任务就是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。

2.1 有利于强化基层组织建设，发挥脱贫攻坚战斗堡垒作用

农村党支部处在脱贫攻坚的最前线，是党最基层的组织，对扶贫政策的落地起到核心作用。第一书记所在村多为党组织软弱涣散的贫困村，抓党建是促脱贫的有力抓手。第一书记的到来为农村发展提供新动力，变革了农村的党组织。贫困村受宗族势力影响较重，有的甚至影响了党支部建设和党员发展。第一书记作为国家公职人员，与宗族势力无历史上的矛盾积累和利益纠葛，不参与村内利益纷争，能够站在公共利益的立场上对村内事务进行调解，便于工作的开展。

以临县S村为例，第一书记扶贫之前，S党支部书记已空缺12年之久。村内两大势力党员人数相等，支部选举成了势力角逐的战场。在村党员老龄化问题严重，上级政府和群众对党员普遍不满意，扶贫项目很难实施。第一书记驻村后，经过大量走访调研，从强化基层战斗堡垒抓起，建起了党支部，引导能人回村创业或担任领导班子成员。现在村情明显好转，村内事务日趋正规。集体养殖土鸡1 000只，山羊1 00只，翻新了村级活动场所，战斗力明显增强。

2.2 当好脱贫的“领头雁”，推动农村全面发展

2.2.1 推动产业发展，创新经营体制机制

第一书记不一定是发展经济的能手，但具备学习产业政策文件和寻找信息的能力，可以在农业技术和产业结构调整上发挥引导和推动作用。通过培训新型经营和服务主体，形成规模经营和集中连片种植，千方百计增加农民收入。

临县西部某乡A，B，C3个贫困村村民年龄结构偏大，缺少劳动力，无法直接参与集体产业的经营。3位第一书记创新农村经营体制机制，成立肉驴养殖合作社，将不愿放弃农作的老年人融入产业链的上游或者下游，由三村分别出人成立监事会、理事会。3村用扶贫款购买肉驴，A村将上级拨付的扶贫示范村资金用于驴场的基础建设，建成后3村分别付租金使用场地，A村收取租金作为村集体收入。饲料、疫苗、养殖方面统一管理，按比例付费。政府为村民申请谷子种植和退耕还草（苜蓿）项目，合作社收购谷草和苜蓿，村民获得谷子、草料和肉驴分红3部分收益。

2.2.2 维护农村社会稳定，促进村风改变

贫困地区农民文化素质低，村民缺少辨别能力，随着经济快速发展，一些矛盾日益凸显，不稳定因素增多。有的宗族势力干扰村务，有的受到邪教活动和宗教组织影响散布不当言论，有的参与非法传销等。第一书记具有较强的政治敏锐度，对不稳定因素洞若观火，在打黑除恶、反对邪教、弘扬社会正能量方面起到了积极作用，确保了农村基层党组织的领导地位不动摇，增强了党在农村的执政根基。

2.2.3 弘扬传统文化，加强农村文化建设

长期以来，政府对农村公共文化服务主要以戏曲巡回演出、电影下乡、道德讲堂等方式直接送到村里，对传统文化缺乏保护。随着互联网发展，“亚文化”不断冲击着农村的传统文化。第一书记在具体的工作中一方面对传统文化加强保护，一方面对传统文化适应时代潮流进行再发掘创新。

S村第一书记购买音响设备、乐器、服装等，将村内停办多年的秧歌队重新组建。将十九大报告精神、习近平新时代中国特色社会主义思想等新内容编成秧歌剧融入其中，促进了国家非物质文化的再传承和再复兴。W村第一书记使用经费购买礼品组织评选“乡村孝心人物”，张贴孝道文化图片，促进了孝老敬老的思想道德建设，改变了“老人住旧窑、子女住新窑”的局面。临县政府建立养老孝心基金，子女交赡养金，政府奖励“孝心红包”，临县全县第一书记做宣传，激发弘扬中华传统德孝文化的同时，将扶贫与扶志结合起来，取得了很好的效果。

3 驻村第一书记在工作中存在的问题

3.1 第一书记个人政治素养和综合能力素质参差不齐

由于派出单位实际情况不同，对扶贫工作重要性的理解和重视程度不同，在实际派出人员时，有各种各样的情况出现。比如，部分单位由于人员紧缺，选派不出真正符合条件的第一书记，只能让刚入职人员、即将退休人员和在单位工作积极性不高人员来担任。部分单位选派了优秀的部门业务骨干，但未能与原单位完全脱岗，“双岗双职”而不能全身心地投入到扶贫工作中去，造成“两头跑”顾此失彼的紧张局面。

第一书记个人政治素养和综合能力素质参差不齐，主要表现在以下几方面：一是自愿报名驻村、敢于担当的第一书记和党组织几番动员做工作承诺解决职务职称后报名的第一书记之间的差异；二是脚踏实地想做事的第一书记和急功近利捞政治资本的第一书记之间的差异；三是性别、学历、级别、年龄、阅历等方面导致个人工作能力的差异；四是派出单位部门类别之间的差异，层级越高的部门和单位，拥有的资源越多，为村里解决的困难也越多；五是领导重视程度的高低导致扶贫效果差异。

从扶贫效果看，社会普遍认为：省派驻村第一书记好于市派的第一书记，市派的驻村第一书记好于县派的第一书记。山西省农业厅派驻临县50名第一书记情况如图1所示，从图中可以看出省派第一书记高学历、行政级别高、年轻化，更能够胜任工作。

3.2 第一书记作为新角色，身份转换困难

多数第一书记长期在城市机关工作，缺乏农村工作经验，没有发展产业的经验。初到偏远农村，环境艰苦，心理落差较大。新岗位和原单位有差异，加上偏远山区方言较重，交流有障碍，不能迅速转变角色进入工作状态。农村工作千头万绪，农民群体有自身的特点，特别是跟贫困地区的村民打交道，对长时间在城镇工作的人来说很有难度。一些第一书记一时难以适应乡村的工作而不知如何开张工作，推进工作有心无力，难以把握尺度，甚至好心办坏事[4]。

图1 山西省农业厅派驻临县50名第一书记构成

3.3 第一书记职责定位模糊

组织部对第一书记的职责定位是“建强基层组织，推动精准扶贫，为民办事服务，提升治理水平”，但在实际工作中，很难准确区分第一书记、村两委及帮扶队的职责差别。

第一书记工作存在两极分化。有些第一书记认为自己是派驻干部，地方组织部或党委对其约束力有限，加上与原单位沟通减少，“将在外，君命有所不受”，思想作风开始松懈、懒散，对待工作如蜻蜓点水，脱离了人民群众，甚至出现不遵守规章制度，把驻村第一书记岗位当成了自由岗位的情况。另一方面，一些地方检查力度过大，管理考核严格，“白+黑、5+2”的迎接各类暗访和督导，加上第三方评估和派驻单位调研慰问，第一书记忙于准备文字材料、填写各种表格，生怕被批评通报。由于精力分散，耽误了扶贫和党建的“主业”，影响了驻村帮扶的实际效果。

3.4 第一书记成为脱贫攻坚的“独角戏”

贫困村有包村干部、驻村帮扶队、帮扶责任人、第一书记等多支队伍共同扶贫，由于第一书记服务时间短、级别低且多为外地人。农村基层同志往往不会将第一书记当作“自己人”，第一书记很难协调、调动其他队伍。精准扶贫要求搞产业扶贫并见到成效，在帮扶队驻村时间短、多为填写帮扶责任书和应对检查的情况下，上级政府督促第一书记必须将产业资金花到位，第一书记只能顶住压力独立完成。

3.5 农村事务对第一书记过于依赖

多数第一书记责任心强、干劲足，为贫困村争取到的项目很多，加上乡镇党委负责第一书记考核，将大量本该由乡或村干部完成的工作分配给第一书记，导致第一书记几乎包办村内事务，村干部只需配合即可。乡镇干部或村民享受到好处后，期望第一书记能够参与更多事务或者带来更多资源，从而造成对第一书记和外部资源的依赖，弱化了村民和村干部自身的发展能力。第一书记办事风格改变了乡村原有方法，第一书记任期过后，资源减少、办事效率降低，极有可能降低村民对村两委干部的支持度，降低上级政府对村两委的信任度，使农村发展出现停滞或倒退，进而影响国家整体发展。

3.6 第一书记待遇差异大，激励措施少

省、市、县派第一书记出差补贴各不相同，不同单位经费方面差别较大。有些部门争取到的扶贫经费较多，有些部门的扶贫经费只是“杯水车薪”。贫困村地处偏远山区，第一书记驻村后不能照顾家庭，交通开支和家庭成本开销增大。派出单位的出差补贴不足以弥补日常开销，有些只能靠第一书记自己解决，导致“倒贴钱来扶贫”的现象。政策给予第一书记的工作经费在部分地方被乡镇截留或村干部透支，迟迟不能到位。

4 第一书记走出扶贫困境的措施

4.1 第一书记应当加强学习

第一书记在农村工作的时间较为自由，必须加强理论实践的学习，保持党员先进性。加强对扶贫产业的学习，懂得产业发展的规律，熟悉市场运作流程，学会规避风险。结合村情选择合适产业，提高扶贫成效，提高自身解决扶贫工作中出现各种问题的能力。学习和熟悉包括党建、医疗卫生、社会保障、计划财务、民政等部门职能，熟记村内基本情况。这样才能扎实做好工作，从容面对各种问题。

4.2 提高第一书记待遇，为驻村提供保障

自新中国成立以来，就有干部挂职制度，不同时期表现形式、使命、任务各不同。驻村第一书记作为一种挂职锻炼的重要方式及治理贫困的新模式，在全面建成小康社会中发挥着重要作用。只有完善第一书记培养、选拔、锻炼机制，增加第一书记经费待遇和政治待遇，才能有效调动他们工作的积极性。扶贫资金方面，在打造样板示范点的同时，要兼顾其他贫困村，避免资金集中，引起群众矛盾。专项工作经费应严格执行有关规定，加大对违规使用的惩治力度。同时，对扶贫工作突出的第一书记，应进行表彰并大力宣传，推广成功经验，激发第一书记的自豪感、社会认同度和支持度。让第一书记们下得去、待得住、干得好，为基本实现社会主义现代化和建设社会主义现代化强国这两个阶段打好基础。

4.3 强化扶贫队伍建设，建立大扶贫格局

我国构建了以“包村干部+驻村帮扶队+村两委+第一书记”为主体的多元化农村基层治理框架体系，发起了一场全国性的反贫困运动。但是，只依靠政府力量是远远不够的，需要引导市场和社会共同加入到扶贫队伍里来。第一书记作为政府扶贫行为的核心人物，在工作中要尤为重视对人才的挖掘和培养，为党支部培养和储备力量，为农村培养能人，实现农村领导力的内生性供给。扶贫工作需要包括政府、村民、企业在内的全社会力量的参与，只有这样，政府扶贫“独角戏”才能变成社会的“大合唱”。

4.4 加强思想体系建设，做到“扶志与扶智”

贫困户中有相当一部分人，不积极上进，内生动力不足，“等、靠、要”思想严重。第一书记在物质扶贫的同时，必须重视思想意识理念的传播，先从精神上“扶贫”。通过举办各类优秀人物评选、建设脱贫攻坚讲习所等方式做到“志、智双扶”。如果将脱贫攻坚事业比作一艘航行的“攻坚船”，第一书记是掌舵人，党支部书记是船长，贫困群众是水手。船长协调好，有个好舵手，有群有信心、有决心、能够源源不断提供动力的水手，才能勇往直前、到达胜利彼岸。

4.5 明确工作责任，创新考核方法

扶贫工作中有包村干部、驻村帮扶队、村两委、第一书记等多支队伍，需要明确各方责任和考核指标。责任不明确，容易出现推诿扯皮的现象；考核不量化，影响工作积极性。以往考核停留在填表格、听汇报等形式上，结果不能够全面反映真实情况。2018年，围绕减少贫困人口、提高农民收入、发展产业、群众评价等方面，临县组织部制定了第一书记月工作任务提醒卡，对工作内容进行细化，并作为考核依据，提供了一个很好的考核模式。

4.6 强化第一书记培养，提高考核测评透明度

（1）用人问题是旗帜问题又是导向问题，有针对性地选拔对党忠诚、人品第一、敢于担当、“想做事、能做事、不出事”的人作为后备干部，关乎我党事业的巩固与发展。《山西省选派驻村第一书记管理办法（试行）》第十二条规定：第一书记在下派期间，符合干部选拔任用和公务员职级晋升规定条件的，要按期予以晋升定级。第一书记住村两年结束后，住村工作表现优秀、实绩突出、深受当地干部群众拥护的，要优先提拔重用。第十三条规定：建立“目标管理、民主测评、检查评价”三位一体的综合考核评价机制。综合考核评价结果实行分类排位，并作为提拔使用的重要依据。以上规定导致少数人幻想来基层“镀金”，投机钻营、欺上瞒下，不择手段地套取各种荣誉，以获得提拔重用的机会。派出单位与组织部门应注重在培养工作能力、提高工作业绩和提高道德素养等方面加强培养。

（2）《山西省选派驻村第一书记管理办法（试行）》第十四条考核程序规定：每年12月，由县（市、区）委组织部会同派出单位组成考核组，对本地第一书记进行考核。上述规定表明，考核工作主要由派出单位和县组织部共同承担。但由于第一书记异地办公，派出单位不能全方位考核，最终委托于驻地县委组织部门。县委组织部时间紧、任务重，很难做到每年考核，未能严格按照公开述职、民意调查、实地察看等考核程序执行，给投机钻营者留下了机会。部分优秀称号直接由乡镇组织指定，没有经过评选，给出了错误的用人导向，严重打击了脚踏实地的第一书记的积极性，影响了刚入职青年干部的世界观、人生观和价值观。省委组织部门要把制定政策与政策落地、执行力与督察力紧密结合起来，派出单位与县级组织部门严格执行考核程序，将考核工作落实到位，倒逼第一书记真帮实干，才能全面打赢脱贫这场攻坚战。