欧盟新媒体广告规制体系建构

□文│周正亚 毛雪婷

欧盟新媒体广告规制既有成员国自身规制的差异性，又有共同体规制的一致性。欧盟作为新媒体广告发展的领先区域，通过他律与自律规制相互结合，自律组织的前沿研究与实践互补促进形成自身鲜明规制特色。

一、欧盟新媒体广告规制体系的建构

新媒体广告规制一般包括以政府为主体的他律规制和以行业协会为主体的自律规制。欧盟是由多个成员国组成的共同体，其新媒体广告规制体系包含了成员国自身规制与超国家的共同规制。

1.成员国国内规制方法

现代广告在欧洲发展源远流长，相应的广告规制较为完善，新媒体广告出现以后，原有规制沿用到新媒体广告活动的管理中，又延伸出新的他律法规和自律方法。

他律方面，各国立法原则因经济发展传统具有差异，如英国广告规制注重虚假、诱导性广告的监管，颁布的各项法令都在引导公平竞争，主要的他律条文有：1973年颁布的《英国广告标准与实务规范》（British Code of Advertising Standards and Practice），1988年颁布的《误导广告控制法案》（Control of Misleading Advertising），2003年颁布的《通信法案》（The Communications Act），2005年颁布的《广播电视标准法案》（TV and broadcast service standards），2008年颁布的《保护消费者免受不公平交易影响规制》，2010年颁布的《数字经济法案》（Digital Economy Bill）等，上述法案都应用于新媒体广告规制，也都着重强调规制虚假广告行为。德国的新媒体广告他律规制则注重限制不正当竞争，丹麦等北欧国家则重视消费者权益保护。

自律方面，欧盟各国广告自律协会发展也不尽相同。英国新媒体广告自律协会向着精细化方向发展，如英国互动广告局（IAB UK）就逐步设置了“内容与本地理事会”（Content & Native Council）、“展示交易委员会”（Display Trading Council）、“未来趋势工作组”（Future Trends Working Group）、“移动理事会”（Mobile Council）、“研究委员会”（Research Council）、“搜索委员会”（Search Council）、“社交媒体委员会”（Social Media Council）等分支机构来协调国内新媒体广告的监管。法国则倡导针对新媒体广告的“共同规制原则”，在公共权力支持下成立的网络法律论坛，督促与其他国家的沟通共管推动区域合作达成。

2.欧盟共同体层面的他律规制

新媒体广告跨国境传播更要求欧盟各国进一步加强合作。1995年欧洲议会和欧盟理事会颁布《关于个人数据处理过程中保护当事人及此类数据自由流通的指令》，简称《数据保护法令》（Data Protection Directive），该指令于1998年10月25日正式生效，在个人数据保护方面明确提出第三国责任，其中第25条规定被称为欧盟个人数据“充分保护”标准。2002年颁布《关于电子通信领域个人数据处理及保护隐私权的指令》（E-Privacy Directive），2004年4月起在欧盟成员国生效实行，推动欧盟共同规制发展。2010年欧盟颁布《视听媒体服务指令》（Audiovisual Media Services Directive）鼓励成员国在各自法律所允许的前提下在国家合作中使用行业自律与共同规制。

最初欧盟国家间通过立法对广告进行共同规制，是为了推动经济共同体的建立与发展，伴随着共同体的发展，跨国境的共同规制就成为欧盟新媒体广告规制的一个重要特征。

3.欧盟共同体层面的自律规制

与他律程序相比较，自律规制“更为开放、具有可近性，可以快速回应消费者”，[1]所以在新媒体广告跨国规制中更具优势。欧盟内国际性的自律协会包括，欧洲广告标准联盟（The European Advertising Standards Alliance，EASA）、欧洲互动数字广告联盟（European Interactive Digital Advertising Alliance ，EDAA）、欧洲互动广告局（IAB Europe）、欧洲直销与互动营销联盟（Federation of European Direct and Interactive Marketing，FEDMA）等。

其中，欧洲广告标准联盟（EASA）是独立设置的广告自律组织，该组织基于《欧洲广告标准联盟共同原则声明和最佳实践操作标准》与《欧洲广告标准联盟最佳实践自律典范》于2004年6月集合欧洲广告行业130多个代表签署《欧洲广告标准联盟之自律宪章》，旨在建立超越国家、高效且独立的广告自律网络。该组织包括欧洲23个国家广告自律组织正式会员，16个欧洲广告行业贸易联盟准会员以及澳大利亚、巴西、加拿大等通讯会员。欧洲广告标准联盟尊重各成员国广告自律规制的差异，倡导在成员国间建立一致的广告监管精神。随后该组织分别于2008年10月、2011年4月发布《欧洲广告标准联盟数字营销传播最佳实践》（EASA Digital Marketing Communications Best Practice）、《在线行为广告最佳实践建议》（EASA Best Practice Recommendation on Online Behavioral Advertising）等文件，推动建立欧盟共同自律机制，处理新媒体广告跨国投诉，提供新媒体广告相关信息咨询与研究。

欧盟其他新媒体广告行业自律协会也在不懈推进统一的规制理念，提供自律规制方法，推进相关前沿研究。欧盟互动数字广告联盟在2011年发布的《欧洲互动广告局在线广告行为框架》中明确提出7个在线行为广告的关键原则；2012年该组织又发布《参与在线广告行为公司的自律认证标准》。欧洲互动广告局在2011年发布《欧洲互动广告局在线行为广告的欧盟框架》、在2012年发布《欧洲互动广告局在线行为框架的自我认证标准》、在2015年发布《欧洲互动广告局数字广告基准》。

综上，欧盟新媒体广告规制体系呈现出层次性和综合性：层次性表现在各国具有差异性的规制体系，在各国规制体系之上欧盟还具有倡导共同标准的规制体系；综合性表现在新媒体广告规制中既有他律规制方法，又有自律规制方法。这样的规制体系为欧洲新媒体广告行业创造了宽松自由的发展环境，保障了商业活动的信息传播流畅。

二、欧盟新媒体广告规制体系的特色

为了协调成员国对新媒体广告传播行为的规制差异，欧盟各成员国、欧洲理事会与欧洲议会在他律规制中不断寻找共同的规制理念。另外，各层次行业自律协会也在不断通过研究和规制标准修订来完善新媒体广告自律规制方法，这种动态过程使欧盟新媒体广告规制体系呈现出以下特征。

1.自律规制作用明显

自律规制是以行业协会为主体的规制方法，在监管成本低廉、可行、灵活、高效等方面均具有优势。欧洲广告标准联盟发布的《发展自律组织的国际指南》（International Guide to developing a self-regulatory organisation）中将自律规制的优势和作用做了详细说明。

广告行业发展方面，广告主、广告代理商和媒体三方面组成广告三边体（如图1所示），自律组织与三边体紧密结合，广告自律规制可以帮助广告主建立消费者偏好，促进广告代理商建立良好的行业信誉，为媒体带来源源不断的广告收入。

图1 广告业三方需要SR系统达成共识[2]

广告效果方面，“通过广告自律促进负责任的广告，有助于建立消费者对品牌的信任，进而建立品牌忠诚度，增加销售，并扩大市场份额”。[3]尤其是针对新媒体广告，通过国际化的自律规制方法建立不同国家消费者对广告的信任，进而提升广告效果，扩大国际市场的份额。

广告自律组织工作流程方面（如图2所示），欧盟跨国境自律组织的工作与各成员国不同规制、文化以及社会语境密切相关，同时自律组织的工作也离不开他律规制，在成员国和欧盟共同体他律法规创造的法律环境与自律协会的活动辅助互补，可以说正是自律组织的工作才使欧盟新媒体广告规制体系呈现出综合性与层次性的特征。

2.建立共同规制的标准与原则

欧盟新媒体广告规制面临着成员国规制传统差异和最终规制目标相同的问题，如何能够在二者之间取得平衡是一直存在的问题。欧盟新媒体规制体系以尊重各国广告规制传统为前提，以建立共同规制的标准和原则为目的成为欧盟新媒体广告规制的特点。

2010年欧盟颁布《视听媒体服务指令》（Audiovisual Media Services Directive）， 明 确 提出“成员国应该在各自法律所允许的前提下，鼓励在国家层级上使用行业自律与共同规制的方式贯彻本指令”的要求。[5]成员国的规制传统与规制差异既是他律方面跨国界合作的基础，也是国际化自律组织工作的基础。比较欧洲议会与欧洲理事会颁布的《数据保护指令》《电子隐私权指令》等法规，虽规定的细节各有差异，但强调规制的原则是相同的，即广告应该合法、正当、诚实、可信，对消费者与社会有责任意识，遵守公平竞争的原则。

这一原则同样出现在欧盟的新媒体广告自律协会工作原则与颁布的相关文件中，以欧洲广告标准联盟为代表的多个新媒体广告规制自律组织发布的文件都是针对实际问题发布的标准与指导性建议。如《EASA数字营销传播最佳实践指导》中说明数字营销传播增长速度和欧洲市场占有率的重要性不同，“一刀切”的做法并不合适，反而确保数字营销传播的高标准才是更合理的做法。强调达成“每一个广告均应具备承担社会责任的意识，应该在商业活动中遵守公平竞争原则。任何广告均不应削弱公众对广告的信心”。[6]的规制原则，探讨他律法规和自律规制方法才能提高新媒体广告规制效率。

3.关注新媒体广告规制前沿问题的研究

新媒体广告正是快速发展时期，前沿问题不断出现，欧盟各个新媒体广告自律组织都关注前沿问题，并发布研究报告，为新媒体广告行业发展与规制实践提供参考意见。

图2 基于最佳实践模型的SRO工作流程[4]

欧洲互动广告局就在线广告的消费者感知、在线广告实施和认证标准等方面进行研究并发布《在线行为广告自律与消费者感知》（Online Behavioural Advertising，Self Regulation and Consumer Perceptions）、《实施欧洲互动广告局在线行为广告与欧洲广告标准联盟业务流程重组的技术条件》《欧洲互动广告局数字广告基准》等文件。欧洲互动广告局还举办互动论坛，将欧洲广告行业中广告主、代理机构、媒体、学者专家聚集在一起，研究数字广告发展前沿问题。

随着新媒体广告自律组织对前沿问题研究的深入，对新产生问题的关注也促使自律组织不断细化发展。数字欧洲、欧洲传播机构协会、欧洲电子商务、欧洲数字媒体协会（简称EDiMA）、欧洲多媒体与在线贸易协会（简称 EMOTA）等行业协会出现并展开工作，从而细化完善新媒体广告规制。

三、欧盟新媒体广告规制对“一带一路”沿线国家的启示

“一带一路”沿线地区经济合作正紧密展开。广告，尤其是跨国传播的新媒体广告作为经济信息传播工具在沿线各国快速发展。如何通过合理规制，保证新媒体广告在“一带一路”沿线国家合法、高效传播就成为值得关注的问题。笔者通过对欧盟新媒体广告规制体系的分析，为沿线各国规制合作提供以下思考方向。

1.深化各国广告行业协会合作

与欧盟情况相同，“一带一路”沿线各国经济发展水平、广告规制传统也存在多种差异，为保证沿线各国新媒体广告行业良性发展，推进沿线共同市场的形成与繁荣，就需要在新媒体广告规制领域展开合作。

2017年10月20日“一带一路”广告联席会议在长沙首次举办，该会议是“一带一路”沿线各国广告行业的交流与合作的开创性平台。中国广告协会会长张国华强调本次会议的主要目的包括建立广告行业信息、资源交流机制，与会各国也纷纷将本国广告产业发展现状、管理模式以及国际合作经验作为会议讨论的主要内容。会后发表的《“一带一路”广告业发展共识》也明确表明与会各方就建设沿线区域广告行为标准体系的可行性达成共识。

参照欧盟新媒体广告规制体系，自律规制的灵活性和操作便利性在国家间合作中明显，以“一带一路”广告联席会议为行业交流平台，在尊重各国规制差异的前提下，探讨新媒体广告行为的标准体系，推进沿线国家广告自律组织合作。

2.研究沿线国家新媒体广告前沿问题

分析欧盟广告规制体系可见，欧盟广告规制中将前沿问题研究与规制紧密结合在一起，了解新媒体广告发展动向，通过规制手段促进新媒体广告良性发展成为欧盟新媒体广告规制的又一特色。

在“一带一路”广告联席会议上，与会各国深入交流广告行业发展现状。泰国广告协会主席谈到泰国近几年社交媒体广告发展迅速，但新媒体广告规制薄弱已成为行业发展软肋。同样问题在印度尼西亚等国也存在。马来西亚、白俄罗斯、伊朗等国与会代表则呼吁强化区域研究与合作，打造更具有包容性的机构。

广告联席会议讨论的问题恰是沿线各国新媒体广告发展的前沿问题，可以此入手为新媒体广告规制提供有效意见，促进沿线各国新媒体广告交流与合作。

（作者单位：山东科技大学文法学院）