对山区县实施耕地提质改造的探索——以尤溪县为例

陈雪花

(三明市尤溪县国土资源局， 福建 三明 365100)

耕地提质改造是补充耕地的新途径，一是针对现有劣质、等级低的耕地，通过改善土壤、排灌等农业生产条件，提高耕地质量，或者通过改造农田水利等设施，将旱地改为水田的土地整治行为；二是对新开发耕地和中低产田，通过实施现有耕地提质改造途径，补改结合，总体实现耕地占一补一、占优补优、占水田补水田的目标。尤溪县严格落实耕地保护制度，坚持绿色发展理念，在以高标准农田建设、土地综合整治、旧村复垦为重点进行补充耕地的同时，积极拓宽新途径，转变补充耕地方式，对具备条件的耕地进行提质改造，以此来新增水田数量、增加粮食产能。现从尤溪县实际情况及形势出发，对耕地提质改造略作探讨。

1 尤溪县概况

1.1 自然条件

尤溪县地处戴云山脉北段西部,境内以中低山地和丘陵为主，占总面积93.06%，地势中部低，西北与东南山岭耸峙，千米山峰林立，山间盆地及河谷盆地错落其间。气候属亚热带季风气候区，终年气候温和，雨量充沛，境内多样的地貌及悬殊的海拔，形成了明显多样的山地气候，河谷、山间盆地和山地气候差别显著。

1.2 土地利用情况

根据2016年土地利用变更调查数据统计，尤溪县土地总面积342 036.76 hm2，其中，农用地324 181.09 hm2，占土地总面积94.78%；建设用地8 591.55 hm2，占土地总面积2.51%；未利用土地面积9 264.12 hm2，占土地总面积2.71%。尤溪县已利用土地面积332 772.64 hm2，占土地总面积的97.29%；未利用地9 264.12 hm2,仅占土地总面积的2.71%，低于福建省平均水平(5.72%)。

2 实施耕地提质改造的形势与必要性

2.1 贯彻落实国家决策与部署

为坚守耕地红线，确保人民群众“舌尖上的安全”，尤溪县严格落实国务院关于坚持最严格耕地保护制度的一系列决策部署，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过“算大账”的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，构建数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护新格局，落实耕地占补数量、质量双平衡。

2.2 耕地分布特点与利用情况

根据二调变更数据，尤溪县耕地总面积28 611.11 hm2，占比8.82%，其中水田26 907.15 hm2，水浇地20.4 hm2，旱地1 683.56 hm2。按坡度分：0～15°的耕地面积为15 180.02 hm2，15°～25°的耕地面积为7 161.59 hm2，25°以上耕地面积为6 269.5 hm2。耕地基本上分布在山间盆地、冲积谷地及山垄、坡地上，耕地等级不高、田块较破碎，不利于农业现代化生产。近5年，尤溪县通过高标准农田建设、土地综合整治、旧村复垦等途径完成土地整治项目面积为10 706.4 hm2，其占耕地总面积37.42%，占0～15°耕地面积的70.52%，因坡度的限制可再实施的后备耕地资源面积已不多，且全县15°以上坡地和梯田面积占耕地的46.94%，中低产田约占耕地总面积的71.26%，整理改造投入高于平坦地区，且新增耕地潜力小。

2.3 土地供需与耕地占补平衡矛盾日益加剧

随着经济快速发展，城镇化建设的推进，生产生活对耕地的需求越来越大。全县山地多平地少，对低效的、不合理利用和未利用的土地进行治理的任务重，对生产建设的破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用的难度加大，对以提高土地利用率、实现土地可持续利用的土地整治活动提出了更高的要求。全县耕地后备资源有限，现有坡耕地占比较大，能够开垦的耕地后备资源不多，耕地条件较差，开发成本较高。随着整治工作的推进，补充新增耕地难度加大，新增水田数量偏少，粮食产能低，效益不高。新增耕地质量等别不高，低于建设占用耕地等别，不能实现耕地占补质量的平衡。

3 耕地提质改造存在问题

3.1 监管难度大

实施提质改造是在现有耕地上开展的土地整治项目，是一项新业务，尤溪县甚至福建省都尚未全部推广，因目前只是下发文件或通知提倡进行提质改造工作，无相关规定、技术方案或标准规划，所以在项目实施过程中只能参照相关的土地整治项目标准进行施工或管理，因此存在监管任务重、难度大的问题。

3.2 资金补助少

实施提质改造是在挖潜隐形耕地数量。耕地提质改造是一项新业务，在尤溪县尚未全面推广实施，目前上级主管部门或财政部门无相关配套补助资金。

3.3 改造潜力小

尤溪县以中低山地和丘陵为主，顾有“山区县”之称，因坡度与面积限制，进行旱改水的资源有限，而且工程量多资金投入大，交通不便等因素造成改造后的田块农民耕种积极性不高，意义不大。

3.4 后期管护弱

实施提质改造后的项目区，有部分地区使用效率并不高，因种植粮食收益不大，农民耕种的积极性不高，这导致农民种田意愿下降。同时城市的发展提供了更多的就业机会，吸引农民进城务工，这导致农村务农的人数不断减少，造成后期管护不到位，改造后的田块还是会被撂荒。

4 对策及建议

4.1 科学谋划合理布局

根据尤溪县的耕地利用现状情况，其旱地仅占耕地总面积的5.9%，且大部分为坡耕地。尤溪县进行单独设计旱改水提质改造项目意义不大。所以，首先应将耕地提质改造作为土地整治的一项重要内容，纳入土地整治专项规划，结合重点工程项目建设，对提质改造规模、布局作出合理安排；其次实施提质改造的土地整治项目要具有一定建设规模，同时充分发挥国土、农业、水利、林业、财政等相关部门的协同作用，共同推进提质改造项目实施，坚持因地制宜，从自然条件和生态建设要求出发，实现集中连片，统一规划、统一设计、统一实施，发挥规模效益；最后要坚持尊重农民意愿，充分征求农村集体经济组织和农民意见，确保改造后的耕地和由旱地改造出的水田能够得到及时耕种，及时发挥效益。

4.2 加大资金扶持力度

要拓宽资金渠道，加大补充耕地投入。首先上级主管部门应积极协调同级财政部门，提出预算建议，在地方政府一般公共预算中安排专项资金用于耕地提质改造项目，确保该项工作的财政资金投入；其次要积极吸引社会资本、金融资本等参与耕地提质改造项目建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，提高乡镇或农民的积极性。

4.3 优选提质改造方式

尤溪县旱地面积少，仅占耕地面积的5.9%，且坡度较陡，进行旱改水提质改造投入较大，新增水田和粮食产能不多。目前比较适合尤溪县的提质改造方法是进行耕作层土壤剥离再利用，即剥离建设占用耕地耕作层，用于新开垦耕地或改造中低产田。例如尤溪县溪尾乡2018年开展耕地耕作层表土剥离再利用工作，溪尾乡政府组织将溪尾村村民建房安置区占用的耕地约1.33 hm2的耕作层进行表土剥离，运至溪尾乡纲纪村改良旧村复垦地块土壤，改良面积约1.33 hm2，增加土层约30 cm。投入资金约6万多元，改良效果显著，既提高耕地质量等别，又增加了粮食产能。

4.4 改进方案优化设计

一是在土地整治项目规划设计中结合项目区实际情况，添加设计土壤改良工程，测算改良资金与回填土方量，提出项目实施保障措施。二是重点建设项目，在可研阶段对建设占用的耕地耕作层土壤进行调查，测算剥离耕作层面积、土方量、资金投入，可研和设计文本对耕作层土壤剥离、存储与利用要有专章表述。上述二者结合，一剥一用，优化项目规划设计方案，按照高标准农田建设标准，充分利用建设占用耕地的耕作层剥离土壤，改良新开垦耕地，提高耕地质量，增加粮食产量。

4.5 设立机构监督管理

要专门设立机构管理与监督，确保剥离利用工作顺利实施。县、乡镇政府承担组织协调责任，统筹安排将剥离后的耕作层土壤及时用于旧村复垦耕地、新开发耕地，或用于改造中低产田，以提高耕地质量与产能。用地单位与政府、土地权属单位、土壤使用单位要协调解决暂时存储、土壤转移、土壤肥力价格等相关事宜。

制定技术方案或标准规范，严格项目施工与验收。要及时跟踪评定实施项目后的耕地质量等级评定，评价相关效益，总结经验。机构部门要在试点的基础上，研究项目利用土壤量化标准，为推进剥离利用作技术准备。

4.6 加强管护健全机制

项目区完成建设后，要明确管护责任、主体与义务，做好后期的移交管护工作。在资金预算中预留管护资金用于项目区的管护，并积极引导农民或农业种植大户充分利用改造后的项目区田块，通过农业结构调整或土地流转，获取合理的土地收益。只有采取一定措施，才能使实施后耕地提质改造项目发挥最大的效益。建议立法健全机制，即将耕作层土壤剥离写入《基本农田保护条例》或者专门立法保护与利用。健全耕地保护巡查体系与耕地保护责任目标考核，结合本地实际情况情况进行考评，按规定给予奖惩。