于丽丽 凌敏华 刘昀竺 陈飞 丁跃元 唐世南 羊艳 吕翠美
摘要:跨省超采区涉及不同省级行政区,不同行政区之间经济社会发展存在差异性,利益的诉求也不同,而地下水系统的完整性要求跨省超采区地下水压采和保护工作应实行统一监督管理,需要不同行政区之间相互协作、共同推进地下水压采工作。在分析跨省超采区地下水压采面临主要问题的基础上,从协调组织机构、协调原则、协调依据、运行制度等方面提出了跨省超采区地下水压采协调机制框架。
关键词:地下水压采;跨省超采区;协调机制
中图分类号:P641.8 文献标志码:A doi:10.3969/i.issn.1000-1379.2018.02.012
地下水是水资源的重要组成部分,在保障供水安全以及维系生态功能方面发挥着十分重要的作用[1]。20世纪70年代以来,我国特别是北方地区地下水开发利用规模不断扩大,一些地区为满足经济社会发展用水需求,大量超采地下水,造成地下水超采问题突出。据最新一轮的地下水超采区评价成果,全国有21个平原省(区)存在地下水超采问题,地下水超采区面积约为30万km2[2]。严峻的地下水超采问题迫切要求尽快实施地下水超采治理。2011年中央一号文件要求到2020年基本遏制地下水超采,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要“严格控制地下水开采、开展地下水超采区综合治理”。
目前,跨省浅层地下水超采区主要分布在河北省与北京市平原地区的交界地带、河北省与河南省平原地区的交界地带以及河北省与山东省平原地区的交界地带,跨省深层承压水超采区分布在天津市与河北省平原地区的交界地带、河北省与河南省平原地区以及河北省与山东省平原地区的交界地带等。跨省超采区是超采区中较为特殊的区域,从地下含水层系统来说是一个有机整体,但跨省超采区涉及不同的省级行政区,行政区之间的经济社会发展水平以及资源禀赋各异,地下水超采情况和压采工作安排有所不同,加之地下水压采是一项复杂的系统工程[3],这就需要不同省(区)之间相互协作、相互配合才能顺利推进地下水压采工作。地下水压采的责任主体是地方各级人民政府,如何打破行政边界限制,建立跨省超采区地下水压采协调机制,使跨省超采区治理实现从分割化走向整体化,对于顺利实施跨省超采区压采具有重要意义。
1 跨省超采区地下水压采面临的主要问题
(1)地区间地下水压采进度同步难度大。跨省超采区分属不同省级行政区,不同行政区之间经济社会发展水平不均衡,水资源条件不同,压采地下水对经济社会带来的影响不同,同时,应对地下水压采对经济社会影响的工作机制也有所不同,经济相对发达的地区能较好、较快地应对压采工作推进带来的影响,从而较快地推进地下水压采工作,而经济欠发达地区较难、较慢应对压采工作推进带来的影响,因而压采工作推进相对较慢,这些使得不同地区同步推进压采工作的难度加大。
(2)地区间存在利益冲突。跨省超采区内利益主体众多,且利益取向各异,利益冲突明显[4-5]。地下水压采是一项资源的再分配工作,是对既得利益的再调整,不同行政区之间没有行政隶属关系,必然追求各自总体利益的最大化,导致各主体在协作过程中利益分配存在矛盾,并有可能引发省际水事纠纷,进而影响跨省超采区地下水压采工作顺利实施。
(3)替代水源是顺利实施地下水压采的前提条件,因此地下水压采替代水源工程按期建成通水是关键,但是不同省(区)经济社会发展水平及资源禀赋各异,不同地区地下水压采工程建设进度不一[6],可能影响地下水压采替代水源置换,进而影响跨省超采区压采工作的实施。
(4)地下水压采工作基础与管理水平不同,可能影响地下水压采方案的实施。部分省(区)已经积累了组织实施地下水压采的成熟经验,而部分省(区)尚处于实践摸索阶段。另外,对地下水重要性的认知程度和地下水管理与保护工作的重视程度等存在差别,跨省超采区涉及的省(区)之间地下水管理水平不一,对推进跨省超采区地下水压采工作存在一定影响[7]。
因此,为了顺利推进跨省超采区地下水压采工作,建立跨省超采区地下水压采协调机制,共同研究处理跨省超采区地下水压采与保护问题,联手开展地下水压采工作,对于实现跨省超采区地下水压采目标、改善区域地下水环境状况、实现跨省超采区地下水资源可持续利用意义重大。
2 跨省超采区地下水压采协调机制框架
跨省超采区地下水压采协调机制是指依据法律法规和政策等相关规定,通过一系列的制度以及方法,建立跨省超采区地下水压采各参与主体之间相互沟通与协商的畅通渠道,充分交流信息,达成共识,形成共同决策,协调各参与主体的利益,共同致力于实现跨省超采区地下水压采目标。一个高效运转的协调机制应包含结构合理的协调机构、有效的运行制度等[8]。跨省超采区地下水压采协调机制主要由协调组织机构、协调原则、协调依据、运行制度等构成。
2.1 协调组织机构
协调组织机构由多个相关的协调参与主体组成。协调参与主体是指具体参与或行使区域协调工作的机构[9]。跨省超采区地下水压采协调参与主体是多元的,包括跨省超采区涉及的地方各级人民政府、流域管理机构、水利部。各参与主体在跨省超采区地下水压采协调工作中承担的职责为:作為地下水压采的责任主体,地方各级人民政府是跨省超采区地下水压采的推进者、执行者;流域管理机构扮演着组织者、监督者的角色,按照有利于边界地区社会稳定和经济发展以及地下水可持续利用的原则[10],组织有关省人民政府水行政主管部门编制、拟定跨省超采区地下水开发利用规划、跨省超采区地下水压采方案,并在批准后负责监督执行,建立跨省超采区地下水压采协商制度,监督检查跨省超采区内的地下水开发利用与保护活动、跨省超采区地下水压采任务与措施的落实情况,调处跨省超采区所在的省级人民政府提请的地下水压采及开发利用产生的省际纠纷,监督检查国家水行政主管部门有关跨省超采区地下水压采纠纷的处理意见的执行情况,督促落实纠纷各方达成的协议等;水利部负责全国范围内水资源的统一管理,承担组织、监督、指导地下水压采工作以及跨省超采区地下水压采纠纷的处理工作。
2.2 协调原则
参与协调的各方在协调过程中应首先建立一定的协调原则,才能使协商进行下去,否则各自的利益难以有效协调,难以达成一致。跨省超采区地下水压采协调应遵循以下原则:
(1)预防为主、调处并重。流域管理机构和地方各级人民政府以及水行政主管部门应制定跨省超采区地下水压采规划,加强跨省超采区以及禁限采区的监督管理,对超采区内的地下水偷采、乱采等违法行为做到及时发现、及时制止,防止引发纠纷。
(2)依法处置、公平公正。坚持依法办事,按照国家有关法律法规的规定,要以维护人民利益为根本,注重运用科学手段,尊重历史、面对现实,客观公正地协调跨省超采区地下水压采工作。
(3)流域管理与区域管理相结合。流域管理机构和地方各级人民政府以及水行政主管部门应按照各自职责分工,建立程序规范、反应迅速、运行有力的协商工作机制。
(4)分级管理、逐级协商。跨省超采区所在的各级人民政府应加强相互沟通,互谅互让,逐级协商;经省级人民政府协商不成的,可提请流域机构处理;经流域机构协调不成的,可提请国务院水行政主管部门处理。
2.3 协调依据
协调依据是指协商各方所依据或引用的法律法规及各种规范性文件。协调跨省超采区地下水压采的依据主要包括《中华人民共和国水法》《南水北調供用水管理条例》《省际水事纠纷预防和处理办法》等法律法规,跨省超采区地下水压采方案、跨省含水层地下水利用与保护规划以及全国、流域、各省地下水利用与保护规划等。
2.4 运行制度
地下水系统的完整性要求对跨省超采区地下水压采和保护工作进行统一监督管理,这就需要在不同行政区之间进行相互协调。在跨省超采区内,各地区所承担的责任是相互关联的,因此需要理顺相互间的工作关系,加强交流与合作。为了加强跨省超采区之间的相互合作,需要建立跨省超采区地下水动态监测制度、地下水压采工作协商制度、地下水压采的纠纷解决制度、信息互通共享与发布制度、监督检查与联合办案制度、地下水压采绩效考核制度、地下水压采保护宣传和公众参与制度等。
(1)地下水监测制度。地下水监测信息是掌握地下水动态的重要基础[11]。跨省超采区地下水压采协调工作需要大量的地下水监测信息支持,为保证监测信息和数据的权威性与有效性,实施地下水统一监测监控是十分必要的。及时、准确的地下水监测有利于保障压采工作的顺利实施,也有利于压采效果的实时反馈,可为下一步开展地下水压采与保护工作提供信息支持。跨省超采区所在的地方水行政主管部门要加强地下水动态监测,监测工作要有专人负责,确保监测数据的真实性、准确性、权威性、公正性,满足跨省超采区地下水压采的协调和监督考核需要;对于自动监测系统发现的问题,应及时处理,以保证系统正常运行。流域管理机构应根据跨省超采区实际情况,会同跨省超采区所在地的省级水行政主管部门共同确定跨省超采区内的地下水监测站点,在跨省超采区中心、省界两侧、超采区边界等地通过新建和改建等形式设立一些重要的水位监测站点,以动态掌握跨省超采区水位以及地下水流场变化等情况。对这些重要的地下水监测站点应实现在线自动监测,对于不能实现在线自动监测的站点,按照有关规范要求,由流域管理机构负责统一监测、派员参与监测,或由流域机构委托省级水行政主管部门统一监测,一方对本省区域内站点的监测负责,另一方负责协测;监测站原始记录必须经一算、二校并确定无误后由主测、协测单位代表现场签字并存档,以保证监测数据的准确性、权威性、公正性。
(2)地下水压采工作协商制度。流域管理机构应组织跨省超采区所在的省级人民政府以及水行政主管部门建立联席会议制度,定期或不定期召开跨省超采区地下水压采协商会议,相互之间及时通报地下水压采工作进展情况,磋商在实施跨省超采区地下水压采过程中需要重点解决的问题以及解决的途径和方案,协调跨省超采区地下水压采规划以及计划的编制与实施等有关事宜,对上一阶段的地下水压采工作进行总结,交流取得的成果、经验及教训。通过建立跨省超采区地下水压采工作协商机制,强调规划、决策以及监督控制全过程的动态合作,变事后协调为事前协商,变弥补性协调为建设性协调,强化共同参与决策与利益协调[12]。
(3)地下水压采的纠纷解决制度。跨省地下水压采需要综合运用行政、经济、科技等手段,激发各利益相关主体可持续利用地下水的积极性[13]。因此,合理的地下水压采管理机制可有效减少跨省超采区地下水压采省际水事纠纷。其次,应该建立跨省超采区地下水压采省际水事纠纷协商机制,并构建“协商一行政调解一行政裁决”的模式,细化行政裁决的基本程序,确保纠纷解决的时效性、合理性和实效性。
(4)信息互通共享与发布制度。信息互通共享是进行有效协商和沟通的前提[14]。跨省超采区所在的地方各级政府应建立监测资料汇交与共享制度,确保地下水信息及时沟通、共享共用。此外,应建立地下水压采与保护信息发布制度,通过新闻传媒、政务公开栏等形式,面向社会、面向公众,定期公开地下水动态、地下水压采工作进展等相关信息,便于公众参与和监督地下水压采工作,提高地下水管理的透明度,拓宽公众参与管理的渠道,增强群众参与地下水压采监督与管理的意愿[15]。
(5)监督检查与联合办案制度。在定期或不定期协商、信息互通与共享的基础上,定期或不定期地组成地下水压采工作联合检查组,对地下水压采工作开展情况进行现场检查,督查压采替代水源工程、地下水开采井封填等措施的落实情况,查处地下水私采、乱采以及擅自启用已关停的开采井等行为,同时要互相通报在联合检查中发现问题的整改情况。检查组可以由流域管理机构会同跨省超采区所在的省级人民政府及水行政主管部门等联合组成,或者由跨省超采区所在的地方各级人民政府联合组成。
(6)地下水压采绩效考核制度。实行地下水压采绩效考核有助于规范地下水压采行为,是加强地下水压采监督与管理的有效手段。建立跨省超采区地下水压采绩效考核制度需要明确考核内容和形式、考核对象和考核程序。考核形式分为年度考核和阶段性考核,其中:年度考核是以1a为考核期限,对地下水压采年度计划执行情况进行考核;阶段性考核是以一个规划周期为考核期限,通常为5a或10a,考核一个相对较长时期的地下水压采目标完成情况和压采措施落实情况。考核主体为跨省超采区所在的地方各级人民政府,实行层级考核制度。
(7)地下水压采保护宣传和公众参与制度。地下水超采所带来的生态环境危害具有长期性、隐蔽性、滞后性等特点,不易被人们所重视,造成部分公众对地下水压采工作的重要性认识不足,认为地下水超采的危害暂时不会影响到自身生活,可能对地下水压采工作持怀疑或观望等态度;另外,部分企业过分重视眼前利益,社会责任意识淡薄,对地下水压采工作持否定、抵制态度。相关部门应充分利用电视、广播、互联网、报刊等多种媒体,在全社会范围内进行广泛宣传,开展多层次和多形式的地下水水情宣传教育活动,增强公众的水忧患意识;鼓励公众积极参与,在全社会形成珍惜和保护水资源的良好氛围。
3 结语
本文针对实施跨省超采区地下水压采工作面临的主要问题,构建了分工合作、权责清晰、相互配合的跨省超采区地下水压采协調机制,明确了跨省超采区地下水压采协调的组织机构、遵循原则和依据,提出了跨省超采区地下水动态监测、地下水压采工作协商、地下水压采的纠纷解决、信息互通共享与发布、监督检查与联合办案、地下水压采绩效考核、地下水压采保护宣传和公众参与等运行制度,目的是在跨省超采区内通过流域管理机构与地方政府之间的通力合作形成一个跨区域的权威性和协同性强制力,依靠跨省超采区内地方政府及其职能部门的合力来确保和指引社会多层次利益主体参与地下水压采工作,对于顺利推进跨省超采区治理、实现跨省超采区地下水压采与保护目标具有一定的指导意义和实用价值。
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