基于PPP模式的城镇棚户区改造项目利益分配研究

赵琰 史捷龙 赵翠芹

摘要：为了有效解决城镇棚户区改造PPP合作过程中的利益分配不平衡问题，促进城镇棚户区改造的健康有序推进，分析了城镇棚户区改造项目的参与主体、影响因素，建立了基于Shapley值修正算法的城镇棚户区改造PPP项目利益分配模型。将各参与方的利益诉求、投资比例、风险承担、努力水平及监督力度等影响因素纳入双方博弈过程，在一定程度上缓解了传统方法中各成员承担影响因素均等的不利情况。在考虑利益分配影响因素的基础上对传统Shapley值方法进行了修正，就政策制定、项目管理及操作方面提出了对策。研究方法具有一定适用性，可为解决利益分配不平衡问题提供依据，所提对策对城镇棚户区改造决策的实施具有借鉴价值。

关键词：建筑经济;城市经济;城镇棚户区改造;PPP模式;利益分配

中图分类号：F293 文献标志码：A doi： 10.7535/hbgykj.2018yx02009

ZHAO Yan， SHI Jielong， ZHAO Cuiqin. Study on the benefit distribution and countermeasure of urban shantytowns renovation project based on PPP mode[J].Hebei Journal of Industrial Science and Technology，2018，35（2）：128-133.Study on the benefit distribution and countermeasure of urban

shantytowns renovation project based on PPP mode

ZHAO Yan1， SHI Jielong2， ZHAO Cuiqin3

（1.School of Civil Engineering， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang， Hebei 050018， China; 2.School of Humanities and Law， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang， Hebei 050018， China;3.Shijiazhuang Rural Equity Exchange， Shijiazhuang， Hebei 050000， China）

Abstract：In order to effectively solve the profit distribution imbalance problem of urban shantytowns reform in the process of the PPP cooperation， and promote urban shantytowns reform healthily and orderly， the participants and the influence factors of the subject are analyzed， and a PPP transformation project benefit distribution model of urban shantytowns is established based on Shapley value correction algorithm. The model fully considers the interests of the parties involved， and combines with the factors of the proportion of investment， risk， effort level， supervision and so on， to construct the interest distribution mechanism. It alleviates the unfavorable conditions in which all members undertake equal influence factors in the traditional method. The traditional Shapley value method is revised on the basis of considering the influence factors of the profit distribution. Some countermeasures are put forward on policy formulation， project management and operation. The research method has certain applicability which provides the basis for solving the problem of unbalanced benefit distribution. The countermeasures provide certain reference value for the decision-making and implementation of urban shantytowns transformation.

Keywords：construction economics;urban economics;urban shantytowns renovation; PPP mode; benefit distribution model

城鎮棚户区是指城镇规划区范围内，房屋质量低劣、房龄普遍较长、基础设施与公共服务配套不健全的区域，其使用功能不完善，建筑安全存在一定隐患。棚户区改造包含集中成片棚户区改造、非集中成片棚户区改造、城中村改造和旧住宅综合治理[1]。棚户区是城市快速发展的见证，棚户区居民多为低收入群体，很多还是企业老职工，曾经为国家建设做出重大贡献。棚户区改造是中国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程，也是以人为核心的城镇化建设的重要内容[2]。

通过加快推进城镇棚户区改造，可以使更多棚户区居民的住房条件得以改善，生活水平得以提升，有利于緩解城镇内部的二元结构矛盾，推进城镇化建设;有利于破解城镇建设用地不足难题，增加商品住房供应，对于拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，促进民生福祉具有重要意义。然而，“筹资难、决策难、利益分配难”等问题困扰着城镇棚户区改造领域，制约城镇棚户区改造向深入开展。在城镇棚户区改造领域引入社会资本，开展PPP模式可有效破解上述难题，对于缓解财政压力，促进社会公平具有积极意义。

叶晓甦等[1]就中国PPP项目合作中的利益关系进行了定性分析。卜鹏飞等[2]针对辽宁棚户区改造中土地运作经验进行了总结阐述。刘婧湜等[3]对棚户区改造采用PPP模式运作的结构创新问题进行了探讨。郑生钦等[4]结合案例探讨了将PPP模式应用于棚户区改造项目的适用性和可行性。目前，中国对于城镇棚户区改造的研究主要集中于土地运作、区域规划、管理模式等方面，对于利益分配不平衡等问题涉及较少。

利益共享是PPP项目的重要特征，利益分配问题是城镇棚户区改造PPP项目合作过程中最为突出的问题，也是项目运作前期相对基础和重要的步骤。政府与社会资本双方应共同制订合理的利益分配方案，这是双方合作成功的重要基石。基于此，在城镇棚户区改造伙伴关系确立前，各方应就利益分配方案进行协商并达成一致意见[1]。本研究在分析影响城镇棚户区改造PPP项目的4点关键因素的基础上，运用Shapely值法建立了利益分配模型，以实例说明这种分配方法是可操作的、合理的，第2期赵琰，等：基于PPP模式的城镇棚户区改造项目利益分配研究 河北工业科技第35卷在实际运用中能有效地协调利益相关者的利益分配问题，为城镇棚户区改造项目PPP建设模式的利益分配提供了思路。

1 PPP模式下城镇棚户区改造的参与主体及其关系

在棚户区改造项目中，城镇棚户区改造的参与主体包括政府部门和私人部门2部分，其典型做法是政府部门与社会资本共同组成特许经营项目公司，针对城镇棚户区改造项目，社会资本与政府签订特许经营合同，并由特许经营项目公司负责项目的投融资、土地开发、项目设计建设与运营管理。

社会资本是城镇棚户区改造PPP项目的实际投资人，但并不直接作为项目的实施主体，而是针对城镇棚户区改造项目实际成立特许经营公司，作为项目合同签约与投融资主体，负责项目的建设与运营。就项目的具体实施而言，由政府部门负责棚户区改造的总体规划与决策，由政府实施机构出具相关计划文本并办理征用拆迁事宜[5]，根据参与主体、内容、机制等确定股权比例，成立项目公司，成立后的项目公司作为项目投融资主体负责项目投资、融资、设计、建设及运营相关工作。

工程承包商和分包商的选择影响着项目的工程质量，工程承包商主要负责建设项目，通常与特许经营公司签订固定工期、固定价格的工程总承包合同。就参与主体的关系来说，社会资本参与部分或者全部投资，政府部门与社会资本通过一定的合作机制与政府部门分担风险，共享利益[6]。双方合作成立特许经营公司，政府部门作为公共利益的代言人通过特许经营权协议向特许经营公司授予城镇棚户区改造对象特许经营相关权益。特许经营公司负责项目的建设运营，并与信贷部门、承包商及项目管理公司接洽签订相关合约。城镇棚户区改造一方面可以提升城镇区域的形象，改善弱势群体的生活质量;另一方面，可通过开发土地、住宅、商业等形式，实现一定的商业利益。

2城镇棚户区改造项目利益分配影响因素分析

从影响城镇棚户区改造项目利益分配的各个阶段来看，影响因素可以划分为固定因素与动态因素，主要包括：政府部门和社会资本的投资比重，风险承担情况、参与项目的努力水平，以及政府部门对项目的监督力度4个方面，如图2所示。

2.1参与主体投入比重

PPP项目通过参与主体构建特许经营公司，来使得各主体愿意为项目投入更多的资本，从而赚取更多的经济利益。参与主体对城镇棚户区改造项目投入的资金、精力越多，则希望得到的回报额越高。反之，如果城镇棚户区改造项目能为参与主体带来更多的利益回报，则各方都愿意为项目的运作付出更多的努力。政府部门与社会资本初始投资策略分别为Tg，Tp，期望的报酬为Eg（Tg），Ep（Tp），通过增加投入Z1，Z2，来建立相互信任关系，在不考虑其他因素的前提下，由此可以看出，期望收益函数是一个递增函数，在投资大小的因素影响下，政府和社会资本要求的利益回报会随着投入的增加而增加。

2.2参与主体风险承担情况

城镇棚户区改造资金投入不仅巨大，而且回收周期长。在传统模式下，项目主要由政府独立拥有和运营，政府财政部门承担的风险成本不仅较大，而且办事效率低。引入PPP模式，可将其中的一部分风险转移到社会资本上，发挥公私双方各自的优势，从而有效提升城镇棚户区的改造效率，提高各自收益。改造利益和风险分摊是呈现正相关关系的。在一定程度上，利益可以被看作是承担更多风险的回报。因此影响城镇棚户区改造项目利益分配的关键因素是政府部门与社会资本的风险承担[3]，如图3所示。

风险承担的基本原则是由对于某种风险有控制力的优势者承担该风险。概而论之，施工建设、运营经营等方面的风险应由社会资本方承担;政府部门对于政策、法律法规变动及审批延误等风险具有一定影响力，上述风险应由其承担。无论是政府部门承担过多风险，还是把风险过多转嫁给社会资本，都是片面和不负责任的做法，有可能会导致城镇棚户区改造项目的最终流产。

2.2.1模型建立

一般而言，参与主体获得的回报与其分担的风险是成正比的。利益的分配受资本投入和风险承担因素的影响，将其作为分配模型的变量，来分析这两者与利益分配模型的相互关系，从而确定政府部门和社会投资者各自的利益分配比例，实现项目参与主体利益分配均衡。

Vg=Vtotal[I（Ig-b）+（1-λ）X]，

Vp=Vtotal[I（Ip-b）+（1-λ）Y]，

0≤I≤1，0≤b≤1，

Ig+Ip=1，X+Y=A，

其中：Vtotal表示PPP项目总效益的折现值;Vg表示政府方面效益折现后的数值;Vp表示社会资本方面效益折现后的数值;λ为分担过程中的投资系数;1-λ为分担过程中的风险系数;Ig为政府投入占总投资的比例;Ip为社会投资占总投资的比例;X为政府部门所承担的风险比例;Y为社会投资所承担的风险比例;b为政府方面对社会资本方转移支付调整值。

2.2.2参数确定方法

1）投资系数与风险系数投资和风险的系数影响着最后的利益分配，所以系数的确定至关重要。选择具有相关经验和研究的专业人士进行评分，然后通过对专家评分进行数据分析和整理，征求各个专家的意见和想法，最后综合经验判断得出影响利益分配的投资系数和风险系数。

2）转移支付调整系数为了吸引社会资本的投入，当实际的收益低于预期的收益时，政府部门会做出一些政策性的补贴，来弥补社会投资者的损失。系数的调整要根据实际风险情况来取值，结合相关专家的意见及经验，由参与各方共同决定最终转移支付调整系数。

3）投入比例参与主体的投入不仅包括资金的投入，还包括人力、设备、技术等各方面的投入。在建成项目后，可以根据施工过程中所花费的全部资金来确定投入比例，或者是根据各方的预算价格来确定参与主体的投入比例[3]。

4）风险分摊系数可以根据科学的方法和手段确定风险的分摊系数，同时应根据实际情况对其进行适当的调整，最终得出科学、合理的风险分摊系数模型，为实现利益的合理分配提供重要依据，促进PPP模式城镇棚户区改造项目的利益分享和风险共担。

2.3参与主体的努力程度

城镇棚户区改造项目的获益是参与主体共同努力的成果，所以其利益分配在一定程度上受制于参与主体的努力程度。引入PPP模式，希望借此建立针对棚户区改造的利益联盟，但由于联盟中各方的努力程度各不相同，在合作过程中可能出现消极怠工等问题，从而影响项目的总效益及利益分配的平衡。双方的努力程度越高，项目的整体效益就越好[4]。

努力程度是指政府部门与社会资本为实现城镇棚户区改造的整体目标分别履行相应责任的水平。参与主体的努力程度对改造利益的实现具有重要意义，当参与主体纷纷为改造项目尽责时则可以大大提高项目的总收益，继而自身的利益也会提高。当改造整体目标与个体目标产生矛盾时，有可能产生破坏利益共同体的行为，从而引发道德风险，使改造目标无法最终达成。因此，参与主体的努力程度是利益分配的重要因素。

2.4参与主体的监督力度

在 PPP项目实施过程中，政府部门的角色要从“经营者”逐步转变为“监督者”。在城镇棚户区改造过程中，社会资本倾向于定高价，攫取更高的利润，这就需要政府部门发挥监督职能，在棚户区改造规划、政策设计、风险识别、监管协调等方面具有较高的管控能力[5]。因此，政府部门的监督程度对项目的顺利进行有着很大影响。增强政府部门的监督力度，可以减少很多意外情况的发生，使PPP项目的利益最大化。

3城镇棚户区改造项目利益分配模型构建

3.1利益分配的基本原则

1）互惠互利原则城镇棚户区改造PPP项目的主要参与方为政府部门和社会资本。政府部门作为社会利益代言人希望社会效益最大化，而社会资本则更加希望获取更多的经济效益。在进行收益分配方案制定时应尽量满足各方所期望的投资利益，形成互利互惠、相互信任的合作关系[6]。

2）投入、风险与收益对称原则在PPP项目进行利益分配时应当考虑各参与者的资源投入情况和所承担的风险多少，对承担风险多的一方給予适当补偿，以激励其积极性。在理想的市场环境中，合作多方承担的风险和利益的分配一般是均衡的。因此，在城镇棚户区改造中也应遵循这一分配对称原则。

3）结构利益最优原则在PPP项目中应建立相应的激励机制和相互信任机制，促使利益相关者共同努力、协调发展，政府应对私人部门进行监督，保证 PPP 项目的收益。在进行 PPP 项目收益分配的时候，应充分考虑监督程度、努力程度、投资大小、风险分担等因素的综合作用。

4）信息对称、公平公正原则参与城镇棚户区改造PPP项目的各方应及时共享信息，保持信息沟通，避免因为信息不对称而造成利益相关者的矛盾和纠纷。为了保证利益的最大化，就应该本着公平公正的原则，让利益惠及到多方参与者，避免冲突，提高积极性。因此应在信息对称的基础上，保证公平公正。

3.2基于Shapely值的利益分配模型的建立

基本假设：

1）政策、法律环境稳定，没有较大的决策变动;

2）在棚户区城镇改造项目总收益既定的情况下，各方获得的利益总额包括直接收益、政策补贴等;

3）经过协调可达到公平分配的状态，利益均衡为静止状态。

Shapley值法是分派最大效益的一种数学算法[6]，其定义如下。

设集合I={1，2，…，n}，如果对于I的任一子集S （表示n人集合中的任一组合）都对应着1个实值函数υ（s），满足：

υ（m）=0，

υ（s1 ∪ s2）≥υ（s1）+υ（s2），

s1 ∩ s2=m，

（s1I，s2I），（4）

称[I]为υn人合作对策，υ称为对策的特征函数。用Ei表示I中i成员从合作的最大利益υ（I）中应得到的一份收入。在合作I的基础上，合作对策的分配用E=（E1，E2，…，Ei，…，En）表示。很显然，合作成功必须具备以下条件：

∑Ni=1Ei=υ（I），Ei≥υ（i），i=1，2，…，n，                                      （5）

λi（υ）表示在合作I下第i成员所得的分配，则合作I下每个人所得的利益分配的Shapely值为

λ（υ）=[λ1（υ），λ2（υ），…，λi（v），…，λn（υ）]，

λi（υ）=∑w（|s|）[υ（s）-υ（i/s）]，

i=1，2，…，n，（6）

w（s）=（n-|s|）！（|s|-1）！n！，      （7）

式中：si是集合I中包括成员i的所有子集;|s|是子集s中元素个数;w|s|是加权因子;υ（s）是子集s的效益;υ（i/s）是子集s中除去i后可取得的效益。

3.3Shapely值法模型的改进——修正算法

由以上分析可知，Shapely值法对利益相关者的利益分配有一定的科学性，但前提是每个成员承担的影响因素均等，即=1/n，显然，这只是一种超现实的情况，在现实经济活动中的可能性几乎为零[8]。因此，要想使方案更加符合实际必须采用修正因子[7]。

在城市棚户区改造项目PPP建设模式的合作过程中，合作的总体利益为υ（s），在考虑各成员投资比例、承担的风险、努力水平以及公共部门的监督力度等因素均等影响的情况下，各参与方的利益分配为υ（i）。假设在现实情况下每个伙伴分得的利益为υ（i）′，参与企业实际的影响因素为Ki。差值为ΔKi=Ki-1n，则∑nn=1Ki=1，且∑nn=1ΔKi=0，ΔKi表示了实际与理论影响因素下的差值，即综合修正因子，因此，应该给该参与部门的实际利益分配修正量为Δυ（i）=υ（s）×ΔKi，则实际利益分配为Δυ（i）′=υ（i）+Δυ（i）。

具体方案如下。

1）当ΔKi≥0时，表示参与伙伴在投资比例、承担的风险、努力水平以及公共部门的监督力度等综合评价因素下实际比理想高，于是，应增加所分配的利益，利益增值为υ（i）=υ（s）×ΔKi，实际所得为υ（i）′=υ（i）+Δυ（i）;

2）当ΔKi≤0时，表示参与伙伴在投资比例、承担的风险、努力水平以及公共部门的监督力度等综合评价因素的实际值比理想值低，因此，应在原本所得的利益中扣除相应的部分：Δυ（i）=υ（s）×|ΔKi|，该伙伴实际所得Δυ（i）′=υ（i）-Δυ（i）。

3.4算例研究

假设某城镇棚户区改造项目由政府、社会资本等利益相关主体组成，其中社会资本为私人部门1与私人部门2组成的联合体，政府部门用3表示。如果各部门单独工作，他们获得的利润为300万元、200万元、100万元;如果1和2合作将获得600万元，1和3合作将获得700万元，2和3合作将获得500万元，三个部门一起合作将获得1 200万元。按照Shapely值法来计算PPP项目的利益分配。

第1步：根据以上公式计算得：λ（1）=500（万元），λ（2）=350（万元），λ（3）=350（万元）;

第2步：对 Shapely 值进行修正，此处，假设已求得综合修正因子的值分别为K1=0.4，K2=0.3，K3=0.3。由公式可得：ΔK1=230，ΔK2=-130，ΔK3=-130。进一步计算可得：Δυ（1）=580，Δυ（2）=310，Δυ（3）=310。

通过对Shapely值修正，前后相比较可以看出，经过修正的Shapley值法更符合实际情况，因子修正方案具有一定价值，若采用上述利益分配方法可充分照顾到城镇棚户区改造PPP利益相关者的多方利益诉求，有助于促进各方参与项目运作实施的主观能动性。

4相关对策建议

1） 制定标准的合同文本城镇棚户区改造PPP项目的参与主体众多，利益诉求各异，需通过建立复杂的合同体系，明确各方的权利与义务。目前，面向PPP模式的合同指南针对性不强，不足以指导城镇棚户区改造PPP项目的运作实践，亟待建立针对城镇棚户区改造实际情况的标准合同文本，以明确各方的权利与义务关系，真正践行PPP项目“利益共享，风险共担”的基本原则[8]。

2）成立行业平台行业平台可以指导城镇棚户区改造PPP项目实践，城镇棚户区改造涉及到的专业领域范围较广，可通过建立针对城镇棚户区改造行业的交流平台，如协会或学会，邀请各领域的专业人士，共同研究相关理论，總结成功经验，汲取失败教训，推动城镇棚户区改造PPP项目运作理论的优化与实践的深入开展。

3）加强专业人才的培养推动城镇棚户区改造PPP项目的深入开展，需要具备多方面专业知识和经验的复合型人才。而在现阶段，中国的PPP项目大多处于项目识别与准备阶段。无论是政府方面还是社会资本方面，均亟需既熟悉PPP项目实际操作流程，又对城镇棚户区改造项目实施具有实践经验的专业人才，这类人才对于城镇棚户区改造PPP项目的推动与实施有着至关重要的作用。因此，培养适用于城镇棚户区改造PPP项目推广实施的开拓型、复合型人才，应是参与各方共同努力的目标。

4）加强对各方职责的监督PPP项目模式是由多方分工合作完成的，过程复杂，相关方的关系矛盾繁杂。这就要求建立监督机构，督促参与各方按时完成各自的职责任务，以此来确保PPP项目的顺利实施。在利益分配时，为了防止贪污腐败现象的发生，应该加强监督和审计，建立完善的监管机制和综合评价体系，明确评价指标，确保利益分配的公平、公正和公开透明。

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