改制企业档案管理政策制度及处置原则探讨

卜鉴民 刘迁 朱亚鹏

一、改制企业及改制企业档案

1.改制企业

改制企业是指依法改变企业原有的资本结构、组织形式、经营管理模式或体制的企业，包括兼并、破产、关闭、停止、出售、股份制改造、股份合作制和与外商合资、合作经营等发生产权变动的形式。早期只有企业改制之说，只是专门针对国有企业的产权改变时，称企业改制，后经改革开放多年的实践和变化，不分企业原本产权性质，只要企业产权发生变动，就称此企业产权的变动行为改制企业。

2.改制企业档案

改制企业档案是指企业改制前形成的档案及改制过程中形成的档案的总和，包括企业改制前的文书档案（党群工作、行政管理、生产管理、经营管理类档案）、科技档案（产品档案、基建档案、设备档案、科研档案）、会计档案、人事档案及改制过程中形成并应归档的文件材料。

3.改制企业档案的构成

改制企业档案的内容构成是复杂的，这是由企业类型的多样性和企业活动内容的复杂性所决定的。改制企业档案的构成主要可以分为两部分：一是企业改制之前就存在的档案，二是企业改制过程当中形成的档案。

企业改制之前存在的档案包括文书档案、科技档案、会计档案、人事档案等。其中，文书档案包含党群工作类、行政管理类、生产管理类和经营管理类，科技档案包含产品档案、科研档案、基建档案、设备档案。

企业改制过程当中形成的档案包括有关机关或单位的批准文件、终止财务决算报告及编制说明、财产清理报告书、评估立项申请报告及原（国）有资产管理部门的评估立项通知、评估结果确认申请报告和评估机构出具的评估报告及原（国）有资产管理部门的确认批复、原（国）有股权管理报告及原（国）有资产管理部门的批复、资产处置请示及原（国）有资产管理部门的批复、资产处置结果报告、协议书、合同、企业章程等等。

二、现有改制企业档案管理政策制度概况

1.国家改制企业档案管理政策制度制定情况

（1）国家的法律。《中华人民共和国档案法》第三章第十七条中有提及国有企事业档案在发生资产转让时的情况，“国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法由国家档案行政管理部门制定。档案复制件的交换、转让和出卖，按照国家规定办理”。但并没有具体关于改制企业档案管理办法的相关说明。

（2）部门办法。1998年，国家档案局、国家体改委、国家经贸委、国资局联合制发了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》，从档案处置的组织工作、档案的归属与流向、产权变动中形成的档案管理几个方面，对国有企业在资产与产权变动中的档案处置行为进行了较为具体的规范，适用于国有企业兼并、破产、出售、股份制改造、股份合作制和与外商合资、合作经营，以及实行承包、租赁等其他资产与产权变动的档案处置工作。其中，在第二章档案处置的组织工作中提出“第五条国有企业资产与产权变动档案处置工作是国有企业资产与产权变动工作的一项重要内容。应列入其议程，并同步进行。”“第六条各级档案行政管理部门，会同政府综合经济管理部门和国有资产管理部门加强对国有企业资产与产权变动档案处置工作的组织协调，监督和指导。各行业主管部门协同各级档案行政管理部门做好本行业、本系统的国有企业资产与产权变动档案处置工作的组织协调，监督和指导。企业主管部门负责国有企业资产与产权变动档案处置工作的组织管理。资产与产权变动的国有企业，按隶属关系及时报告企业主管部门和当地档案行政管理部门，申请档案处置事宜。”“第七条资产与产权变动的国有企业，成立企业档案处置工作专门组织。由企业分管档案工作领导人、清算机构有关人员、企业主管部门档案工作负责人和企业档案部门负责人组成，在企业资产清算组织或其他负责企业资产与产权变动组织的领导下，负责档案处置工作，研究处理有关重大问题。”还规定了企业档案部门负责档案处置具体工作。在第三章档案的归属与流向中，提出国有企业资产与产权变动档案的处置原则上要根据不同档案类型分类进行，再根据其不同的资产与产权变动方式区别对待。第四章产权变动中形成的档案的管理中明确了国有企业资产与产权变动中形成的文件材料归档范围以及归属流向。最后，还强调了一系列相关处罚。

（3）档案规定。2011年国家档案局第9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》，将国有企业档案纳入综合档案馆收集范围，且可全部或部分接收国有企业下属单位和临时机构的档案。经协商同意，综合档案馆可以收集或代存本行政区内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案，也可以通过接受捐赠、购买等形式获取。各级部门档案馆，收集本部门及其直属单位形成的档案，但其中履行行政管理职能的档案，要按有关规定定期向综合档案馆移交。国有企业、事业单位设立的档案馆，收集本单位及其所属机构形成的档案。国有企业发生破产改制，事业单位发生撤销等情况，其档案可按照有关规定由本级综合档案馆接收。

2012年，国家档案局发布第10号令《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》，规定了企业文件材料的归档范围以及可不归档的文件材料内容。

2.我国部分省市改制企业档案管理政策制度制定情况

自《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》颁布之后，各省市根据当地实际情况，也陆续出台了一些地方性法规。

蘇州市2003年制定了《苏州市国有破产企业档案处置暂行办法》，2004年又制定了《关于进一步做好全市国有（集体）企事业单位产权制度改革中档案处置工作的意见》，对国有破产企业档案的概念、破产企业档案的组织与管理、档案的归属和流向、经费以及违反处罚提出了明确的规定，明确了有关部门要对改制企业单位档案进行接收，实行集中统一管理。

浙江省档案局1997年与省计经委、国有资产管理局联合制定《国有企业改制中企业档案管理暂行办法》；1998年，在转发国家档案局《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》基础上，又将其主要内容列入《浙江省实施〈档案法〉办法》中；2001年与省经贸委出台并经省两办转发了《关于加强全省国有改制企业档案管理工作的意见》。2004年，省档案局和省工商联印发了《关于进一步加强全省民营企业档案工作的通知》。嘉兴市档案局与市体改委、市中级法院、国资局联合发出《嘉兴市国有破产企业档案处置暂行规定》，明确了档案行政管理部门参与破产清算组等18条规定。绍兴市档案局实施了停产歇业企业档案的登记制度，第一时间掌握国有企业停产歇业的情况，从而建立了对档案处置工作实施监管的快速机制。杭州市档案局制发了《关于加强改制与破产企业档案工作的意见》，提出了将档案处置工作纳入企业破产程序，建立档案处置事宜登记制度等5条要求，还派员参加市政府每月两次的改制企业情况通报会，及时了解国企改制的进展情况，实行跟踪指导。

广东省档案局2007年颁布了《广东省国有企业资产与产权变动档案处置工作规程》，对国有企业档案资产与产权变动档案处置的基本流程、流向原则和范围做出了明确的规定，按照《规程》的要求，国有企业在申请资产和产权变动时，须同时提出档案处置事宜，并向有关档案行政管理部门提交档案处置申请表一式三份；国有资产产权主管部门在对国有资产与产权变动进行审批时，应同时提出档案处置的要求；档案行政管理部门应依法对国有资产与产权变动档案处置工作进行监督指导。2004年，佛山市档案局制订了《关于加强市直国有企业在资产与产权变动中档案处置工作的意见》，通过市政府批转在市属有关单位实施，有效地促进了改制企业档案处置工作向纵深发展。2006年，佛山市档案局制订《佛山市直国有改制、退市企业文件材料整理归档工作指引》，为市国有改制、退市企业档案整理归档工作提供了明确的方法指引。2007年，佛山市档案局与佛山市国资委联合发文《关于印发佛山市属国有企业产权变动中档案处置实施细则》，该细则主要是强化了改制企业档案管理的重要性和必要性，同时明确了对改制企业档案管理的责任和义务。

2007年，辽宁省档案局与省国资委联合印发《关于加强国有企业改制及国有产权变动档案管理的通知》，一系列法律法规、规范性文件的出台使改制企业档案管理工作有章可循，为加强改制企业档案工作创造了良好的外部环境。全省14个省辖市都转发了这两个文件，并与有关部门联合出台了本地区的有关规定、办法。1999年，抚顺市政府印发了《抚顺市破产改制企业档案管理办法》，2009年，抚顺市委办公厅、市政府办公厅印发《抚顺市推进国企改革和解决已改制企业遗留问题的实施办法》；2000年，辽阳市政府印发了《关于加强全市破产出售合资合作企业档案管理的通知》；2004年鞍山市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于进一步加强破产改制企业档案管理的意见》；2005年，本溪市政府印发了《本溪市国有企业资产与产权变动档案处置办法》；2006年，阜新市政府印发了《阜新市国有企业资产与产权变动档案处置办法》；等等。这些办法、意见等从不同侧面对改制企业档案工作提出具体操作办法，明确改制企业档案的归属和流向，所需资金数额及来源渠道等。

三、改制企业档案管理中存在的问题

1.改制企业档案缺乏重视，处置工作难以落实

企业改制工作千头万绪，矛盾复杂，在企业改制的实施过程中，实施改制的组织者、企业主管部门及企业本身，重点关注的是资产清算、处置和职工的安置等与经济效益息息相关的问题，不愿意花费人力财力来对短期来看并没有什么价值的档案进行整理处置，以致档案处置工作未按照国家的要求列入企业破产清算内容之中，没有及时通知档案行政管理部门参与档案处置工作，经费得不到保障，档案保管条件恶劣，负责档案管理的人员严重不足，档案安全得不到有效的保障，甚至出现企业档案被当作废纸卖掉或被盗卖等严重问题，许多档案在企业破产过程中流失。

2.改制企业档案管理缺乏有力的政策制度，约束不力

在已有的制度政策当中没有明确档案部门地位和基础工作的内容。依据《破产法》的相关规定，企业破产由人民法院管辖，而人民法院与档案行政管理部门缺乏沟通。《破产法》也没有将档案的善后处理工作纳入企业破产程序之中。各级档案行政管理部门因无法可依而被排除在破产程序之外，不能进行有效的监督和管理，档案处置工作滞后于其他改制工作，改制企业档案的完整性、安全性得不到保障。

对于已有的档案处置制度政策保证措施不完善，导致政策约束不力。企业改制后原有主管部门撤销，政府对企业的行为少了，档案部门对企业档案工作的指导难度增大，对档案部门提出的意见，企业不一定听取，对于违反规定的部分也没有严令查处，使得有法不依的情况频频发生。

3.现有档案机构保管条件有限，接收改制企业档案困难

一是存储容量的限制，虽然各地近年来都在新建综合档案馆，但破产企业档案数量非常庞大，如要全部接收进馆，档案馆还是显得力不从心。二是经费的限制，综合档案馆行政经费极其有限，即使改制企业有交纳相关的档案处置费，但并不能实际用在档案馆改善保管环境，无法承担改制企业档案处置费用。三是开发利用受人手、精力和专业性的限制，往往一些有价值的改制企业档案信息资源得不到有效及时的开发利用，无法发挥更大的效用。四是企业对移交档案存有顾虑，一方面认为直接放在本单位更为方便，另一方面实施改制的组织者、企业主管部门及企业本身对改制档案工作重视程度较低，更看重短期經济效益，不听取档案行政管理部门的指导意见，对于一些不直接与经济利益相关的档案不愿意花费人力财力进行整理，只愿意直接移交。

4.非公有改制企业档案缺乏管理

随着市场经济体制改革的不断深化，企业改制和产权变动中档案处置问题日益突出。从调查情况来看，目前档案行政管理部门主要把精力集中在处置国有集体改制企业档案，现有的制度政策中缺少对这部分档案管理的具体说明，大多一句带过或根本无所提及。绝大多数综合档案馆没有把非公有改制企业的档案接收进馆。大量不进行破产清算程序的非公有企业，由于未与档案部门建立联系，也没有主管单位，破产后档案的去向完全由企业负责人个人意志决定；一些进入破产清算程序的非公有企业，也只是由法院将涉及清算案件的部分会计档案放入诉讼案卷内，其他文件材料的处置则无人问津。

非公有制企业档案管理状况与企业的迅速发展不相适应，我国现有的企业档案管理模式在现代非公有制企业中呈现出众多的不适应性，大批企业档案未得到妥善保管，这对于我国企业文化的传承是十分不利的。事实上，非公有改制企业档案具有重要现实作用和历史价值，应该得到妥善保存，非公有制企业档案管理工作要引起应有的重视，需要导入新的档案管理理念，构建合理的管理模式。

5.档案资源管理不善，利用不便

一方面，改制企业档案资源管理不善。由于企业处于改制状态，档案人员多是兼职，调动频繁，企业档案分类混乱、整理不够规范、目录编制不全等现象较为普遍。企业职工档案当中的用工手续、劳动合同书等原始材料遗漏、损坏、丢失现象也较为普遍，一定程度上影响到企业职工办理社保、退休手续。各级综合档案馆对接收进馆的改制企业档案的现代化管理设备较落后，大部分档案没有鉴定保管期限，数字化程度不高，甚至没有编制必要的检索工具，只能通过手动逐卷逐页查，特别是在面对大量的企业会计档案（主要是工资单）时，查找利用须耗费大量人力。

另一方面，不少档案馆对于改制企业档案资源的利用不便，使得一些不了解档案馆情况的普通民众在利用这些档案时需要花费过多的时间与精力。

四、改制企业档案处置原则

1.改制企业档案处置安全性原则

为规范改制企业在资产与产权变动中的档案处置行为，防止国有资产和档案的流失，在改制企业档案处置过程中应以安全性为首要原则。

一方面，应保证改制企业档案实体的安全，改善保管条件，加强保护措施，防止档案散失、损毁等情况发生；另一方面，应保证改制企业档案信息的安全，注意维护国家安全和国家利益，保守国家机密，保护企业商业机密和个人隐私，维护国家和人民的安全，维护档案的安全。

2.改制企业档案处置合法性原则

在维护档案资料的安全，保守国家机密、企业商业秘密、个人隐私、防止档案流失的前提下，改制企业档案的处置应以合法性为基本原则。严格贯彻执行国家有关档案工作的法律法规，依法治档，根据《档案法》《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》等法律法规，对改制企业档案处置的机构、组织、人员、档案的价值评估，以及改制企业档案的最终归属等做出规定，保证改制企业档案处置合法进行。

3.改制企业档案处置合理性原则

改制企业档案处置应以合理性为重要原则。针对不同企业不同类型的改制企业档案，应依据实际，区分不同情况和问题进行调整，明确归属与流向，确保流向的合理性，并明确处置、接收、寄存的一系列流程，使改制企业档案处置合理。

4.改制企业档案处置连续性原则

改制企业档案的处置要有利于企业保持经营管理的连续性。改制企业档案的利用是改制企业档案的出发点，是改制企业档案工作的最终目的，保持改制企业经营管理的连续性是改制企业档案处置的关键性原则，是改制企业发展本身对改制企业档案管理工作的现实要求。

5.改制企业档案处置利益最大化原则

改制企业档案的处置应维护国家和广大人民群众利益，使改制企业档案资源产生的利益最大化。改制企业档案处置中应最大限度地发挥档案资源的价值，发挥档案的凭证参考作用，使改制企业档案继续服务经济、服务企业、服务社会，避免改制企业档案变为死档案。

6.维护国家安全和社会利益原则

改制企业档案的处置应维护国家安全、社会稳定和广大人民群众根本利益，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。建立健全改制企业档案处置工作的相关制度、协调机制、应急保障体系。这是改制企业档案处置的根本原则。

纵观我国经济体制改革的历程，产权制度改革曾经是最难逾越的一道坎，然而全国各地打破了改革的三尺坚冰，对国有（集体）企事业单位进行了轰轰烈烈的改革。通过本文，希望在不断改革创新的过程中，探讨改制企业档案资源处置的深入推进，为保护和利用好我国宝贵的改制企业档案资源提出应遵循的原则。

参考文献

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