中国船舶油污损害赔偿基金制度的不足与完善

李雯雯 胡正良

摘要：分析中国船舶油污损害赔偿基金制度在法源位阶、赔偿范围、赔付实践，以及对理赔异议的救济方面存在的不足，提出完善基金制度的意见和建议，包括提高基金法源的位阶、扩大基金赔偿范围、赔付项目标准化、确定比例赔偿、设立应急专项分基金，以及规定索赔发生异议时对油污受害人的救济途径，充分发挥基金在海洋环境保护与海洋强国战略建设中应有的保障作用。

关键词：船舶油污损害；赔偿基金；法律制度

中图分类号：DF961.9文献标志码：A

文章编号：2096028X（2018）03003308

Deficiencies in the Chinese Shipsourced Oil Pollution Compensation

Fund regime and the improvement thereof

LI Wenwen，HU Zhengliang

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：This paper analyses the deficiencies in the Chinese Shipsourced Oil Pollution Compensation Fund regime with respect to the level of the sources of law， the scope and practice of compensation， and the relief available for objection to the result of compensation. Suggestions on the improvement of the regime are put forward including raising the level of the sources of law， expanding the scope of compensation， standardizing the compensation items， adopting the principle of compensation in proportion， setting up an emergency fund and providing relief available for objection to the result of compensation to ensure the function of the fund in marine environment protection and the development of maritime power strategy.

Key words：shipsourced oil pollution；compensation fund；legal regime

為解决船舶所有人对船舶油污损害赔偿的不足，保障油污受害人得到充分的赔偿，保护海洋环境，中国于2012年7月1日设立了中国船舶油污损害赔偿基金（简称基金）。2017年基金收入执行数为1.47亿元，结合中国接收海上运输持久性油类物质总量的增长趋势，2018年基金收入预算数为1.50亿元。[1]

该基金制度尚值施行初期，存在一些不足有待完善。笔者采用实证分析和比较分析的方法，基于基金的相关立法与赔付现状，分析基金制度的现存问题，并就基金制度的完善提出建议。

[LL]一、中国船舶油污损害赔偿基金的运行现状

（一）基金制度的法源

基金制度涉及法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件四个层次，主要包括：1982年制定并经过三次修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》），2009年公布并经过五次修订的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（简称《防污条例》），2012年财政部与交通运输部联合发布、经国务院批准的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（简称《基金管理办法》），2014年交通运输部与财政部联合发布的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细则》（简称《基金实施细则》），以及2016年7月交通运输部海事局发布的《船舶油污损害赔偿基金索赔指南（试行版）》（简称《基金索赔指南》）和《船舶油污损害赔偿基金理赔导则（试行版）》（简称《基金理赔导则》）。

（二）基金赔付现状

中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会（简称基金管委会）和中国船舶油污损害理赔事务中心（简称理赔事务中心）于2015年设立，此后基金的赔付工作开始正式实施。到目前为止，共五起油污事故获得基金的赔付，其中仅一起溢油事故找到肇事船舶①

，其余皆为无主溢油事故。根据理赔事务中心编制的五份《船舶油污损害赔偿基金理赔报告》，经整理后可以得到以下数据。

根据表1可以得出以下结论：首先，基金的设立具有必要性，无主溢油事故使得油污受害人陷入索赔难的困境，并导致海洋清污和环境保护缺乏保障，通过船舶油污损害赔偿基金此问题可以得到有效解决。其次，基金的赔付具有及时性，油污受害人获得基金赔付的时间距油污事故发生时间较近，尤其在2017年，三起索赔中有两起理赔决定都是在事故发生后的1年内作出，由此可见，中国基金的赔付愈加高效。基金的及时赔付既有利于尽快填补油污受害人遭受的损失，也有利于防微杜渐，避免海洋污染因清理不及时而发生更严重的后果。最后，索赔项目的类型较为单一。根据《基金索赔指南》，基金受理的索赔项目共八项，包括应急处置费用、控制或清除污染措施费用、渔业等直接经济损失、旅游业等直接经济损失、其他行业直接经济损失、海洋生态恢复措施费用、天然渔业资源恢复措施费用，以及经国务院批准的其他费用。但上表中除（2016）第01号和（2017）第02号索赔外，索赔类型皆仅为应急处置费。根据基金的运作实践，赔付金额几乎完全用于应急处置费和控制清污费，其原因主要在于，《基金管理办法》第17条规定各赔偿项目按顺位受偿，造成排在应急处置费和控制清污费之后的其他损失和费用难以获得基金赔偿的不正常现象。

二、基金制度的法源效力层次总体不高

法律位阶上，《海洋环境保护法》作为基金的唯一相关立法，仅就基金的设立作出原则性规定。该法第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”该规定明确了两个基本问题：第一，国家可以或者应当设立基金；第二，基金的设立以船东和货主共担海上货物运输中的溢油事故风险为原则。

行政法规位阶上，《防污条例》对基金的征收对象以及石油摊款義务人不按规定缴纳基金的法律后果作出规定。该条例第56条规定：“在中华人民共和国管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。”第74条规定：“违反本条例的规定，在中华人民共和国管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人，未按照规定缴纳船舶油污损害赔偿基金的，由海事管理机构责令改正；拒不改正的，可以停止其接收的持久性油类物质货物在中华人民共和国管辖水域进行装卸、过驳作业。货物所有人或者代理人逾期未缴纳船舶油污损害赔偿基金的，应当自应缴之日起按日加缴未缴额的万分之五的滞纳金。”

此外，基金的征收、使用和法律责任等主要内容都规定在《基金管理办法》中。

综上，目前中国基金的主要内容由部门规章规定，尚未达到法律或行政法规的层次，故现行基金法源存在法律效力层次总体不高的不足。

基金制度应当由法律作出比较具体的明确规定，其主要原因在于基金的运作，包括基金的赔偿与追偿行为等，为民事法律关系，应当由法律直接作出规定。

《1992年设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》（简称1992年《基金公约》）是对1992年《国际油污损害民事责任公约》（简称1992年《民事责任公约》）的补充，是国际油污赔偿基金（IOPC Fund）的法源，国际海事组织（IMO）通过将《民事责任公约》和《基金公约》相结合，形成一套规范海洋污染民事责任的国际制度。[3]因此，国际油污损害赔偿基金对油污损害的赔偿与船舶所有人对油污损害的赔偿的性质相同，属民事赔偿责任范畴，基金作为补充，为第二重民事赔偿主体制度。[4]另外，加拿大《2001年海事责任法》作为加拿大基金制度的法源，其摘要中写明：“本法强化了加拿大海事法关于船舶所有人对人身伤亡和财产损害的民事责任的相关规定。”即加拿大国内法将基金定性为对船舶所有人向油污受害人所负担的民事责任的补充，从而明确基金在加拿大也应属于民事责任的范畴，并以法律的形式对基金的具体内容加以规范。

在中国，基金的赔偿与追偿应属于民事法律关系，理由如下。

第一，基金的赔偿不宜定性为行政行为中的行政给付。原因有三：其一，行政给付作为典型的授益性行政行为，涉及到社会平等问题等与国家利益和公共利益相关的内容，故行政给付适用法律保留原则。[5]但是基金的运作在中国由部门规章作出规定，而非法律规定，故并未适用法律保留原则。其二，行政给付基于保障公民、法人或其他组织的生存权这一原理，本质上是一种帮助性国家责任，其目的在于对有需要的行政相对人进行生存照顾，而不在于填补与恢复损失。[6]相较而言，设立基金的目的在于，油污事故发生后，适用填平原则为油污受害人填补损失，保障油污受害人得到充分的赔偿。油污受害人索赔时，先由船舶所有人对油污受害人作出赔付，只有当船舶所有人无力承担全部赔偿责任、损失金额超过海事赔偿责任限制、船舶所有人被免除赔偿责任，亦或在无主漏油事故的情况下，油污受害人尚未被填平的损失才可向基金申请并获得相应的赔偿。若通过船舶所有人的赔付可完全弥补油污受害人的损失，则基金无需对油污受害人作出额外赔偿，即基金不同于与行政给付，对油污受害人不负有生存照顾的义务。其三，行政给付的授益性决定给付行为的无偿性，故行政主体向行政相对人作出行政给付后，不应就此给付再向行政相对人或行政相关人追偿。[7]但基金在受理油污受害人的索赔申请时，要求油污受害人签署《权利转让/授权委托同意书》（简称《同意书》）。基金在向油污受害人作出赔付后，凭此《同意书》行使代位求偿权，就赔付款项向油污事故的真正责任人作出追偿。不仅如此，代位求偿权发生在平等的民事主体之间，为民事法律关系中的一项法定权利，而非专属于行政主体的行政权力，故基金的追偿行为与行政给付的授益性相矛盾。其四，行政行为的合法性原则要求，行政主体作出行为时，必须严格遵守行政程序，才能保证行政行为的合法性和有效性。[8]对于自然灾害救济等临时发放的行政给付，在给付对象申请后，需要基层组织确定给付对象，提出申请报告，再由主管行政机关对该申请作出审查批准。但基金的赔付过程是由理赔事务中心接受索赔申请，最后由基金管委会作出理赔决定。作为基金的最高管理部门，基金管委会由包括中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司在内的九家成员单位组成。国有企业并非依法行使国家权力，执行国家行政职能的机关。因此，包含三家国有企业的基金管委会，不应被定性为行政机关。故对基金的索赔申请作出审查批准的主体并非行政机关，不满足行政给付的程序要求。其五，目前中国行政给付的形式主要有抚恤金、生活补助费、社会福利等。行政给付是国家在公民年老、丧失劳动能力等特殊情况下为其提供一定的帮助，而非“赔偿”。行政行为中有关“赔偿”的内容仅为国家赔偿，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第2条，国家机关和国家机关工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形下，受害人有依本法取得国家赔偿的权利。相比较，基金作出赔偿是因为事故责任人对油污受害人造成损害，因此，基金对油污受害人的赔偿也非国家赔偿。综上，基金的赔偿不应属于行政给付的范围，更无法纳入其他具体行政行为的范畴。不仅如此，若将基金的运作定性为行政行为，此时基金作为行政主体，难以实现《基金管理办法》赋予其在赔付后向责任人提起代位之诉的权利。因为行政主体既不能向法院提起行政诉讼，也不得就行政争议向法院提起民事诉讼，最终导致基金向责任人追偿的诉权被剥夺。

第二， 基金向责任人追偿的请求权基础在于油污受害人与基金签订的《同意书》。《同意书》约定，索赔人承诺将已取得的赔偿或者补偿金额限额内对第三人请求赔偿的权利转让给基金，并授权基金以索赔人名义或者基金自身名义向肇事船舶所有人及保险人追偿或者诉讼。《同意书》的性质应为债权转让协议，协议中“权利转让”等字眼表明其债权转让之性质。基金向责任人追偿的权利并非《中华人民共和国合同法》（简称《合同法》）规定的代位权，原因有二。其一，代位权针对的是债务人的消极不行使权利的行为，其目的在于保持债务人的财产。[9]但基金向油污受害人作出赔付以油污受害人向船舶所有人及其保险人要求赔偿为前提，即油污受害人已经积极行使债权，与代位权中债务人消极地不行使自己享有的债权相矛盾。其二，代位权的行使要求债权人对债务人享有的债权已届清偿期，但基金向责任人的追偿，以基金对油污受害人作出赔付为要件，即基金作出追偿时不要求油污受害人对油污事故责任人享有的侵权之债清偿期届满。

第三，根据《合同法》第73条代位权法定的规定，权利人依法行使代位权时，权利人与债权人无需签订此类《同意书》。以海上保险中的保险代位权为例，用于证明保险人实际作出赔付的保险赔付凭证是保险人向保险事故责任人行使代位权时必须提交的证据，但相关的权益转让书并非必须要求的。且权利人只能以自己名义行使代位权，而协议中约定基金可以自己或索赔人名义行使权利。因此，《基金管理办法》第26条中规定的“代位”行使权利的含义应为基金在油污受害人向其转让债权后代为行使油污受害人对责任人享有的债权① 。

综上，基金的赔偿与追偿为民事法律关系，基金与油污受害人或第三者被追偿人之间属于平等主体之间的经济关系，属于民事基本制度范畴。根据《中华人民共和国立法法》第8条，民事基本制度应由法律制定，因而基金制度应通过法律的形式加以具体规定。

目前，基金制度在法律位阶的法源仅有《海洋环境保护法》。该法的基本属性为公法，而基金制度作为民事基本制度，不宜在该法中对基金制度的内容作出具体规定。有学者认为，将来修改后的《中华人民共和国海商法》（简称《海商法》）中应增设“船舶污染损害赔偿”一章，并将基金作为其中一节，规定基金的定义、赔偿条件、赔偿范围、赔偿限额以及除外情况；基金的征收和管理，宜在《海商法》中订立授权性条款，由国务院制定行政法规。[10]笔者赞同这一观点，此立法模式可提高基金法源的法律位阶。

三、基金赔偿范围与船舶所有人的赔偿范围存在不一致

以（2017）01号案件为例，根据该案理赔报告，法院判决油污受害人可要求船舶所有人赔偿的范围包括“其他直接相关费用（管理费）”216 950元，以及肇事方未支付费用的相应利息损失574 914.94元。油污受害人就此項费用向基金提出索赔，但上述费用被归为“不合理费用”，未获赔偿。[11]

此外，对于恢复受损害的海洋生态资源或海洋渔业资源的赔付，《基金管理办法》第17条规定的基金赔偿项目（四）为“已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用”。该办法第21条第2款进一步规定：“单位和个人提出的油污损害索赔申请，索赔的任何费用和损失已经实际发生。”《基金理赔导则》第五章中规定：海洋生态环境恢复措施费用是指“为加快受到船舶溢油污染的海洋生态环境的恢复，采用成熟的生态环境措施，已实际产生的费用”；天然渔业资源恢复措施费用是指“为修复天然渔业资源采取增殖放流、栖息地修复等措施产生的合理费用”。因此，海洋生态资源或海洋渔业资源受到损害后，基金不对将要采取的恢复措施的费用作出赔付。相比之下，船舶所有人的赔偿范围不受此限，《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（简称《船舶油污司法解释》）第17条规定：“船舶油污事故造成环境损害的，对环境损害的赔偿应限于已实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用。”这一规定与《1992年国际油污损害民事责任公约》（简称1992年《民事责任公约》）和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第2.6条“污染损害”定义的规定相同。因此，对于“将要采取的合理恢复措施的费用”，船舶所有人应当赔偿，但基金不予赔偿。

基金赔付范围与船舶所有人对油污受害人赔偿范围的不一致，将导致油污受害人受偿不充分的结果，不能达到基金设立的目的，因此，扩大基金的赔偿范围对保障油污受害人充分受偿具有必要性。

（一）对于恢复受损害的海洋环境的费用，基金的赔偿不应限于已经采取的合理恢复措施的费用，还应包括将要采取的合理恢复措施的费用

这样做不仅使得基金的赔偿范围与船舶所有人的赔偿范围相一致，而且符合海洋环境恢复的特点。船舶油污事故可能造成海洋环境资源损害，包括海洋生态资源的损害和海洋渔业资源的损害。如果损害的海洋环境资源可以采取措施加以恢复，国家作为海洋环境资源的所有者，可通过授权特定的政府部门向船舶所有人索赔合理的恢复措施的费用。目前，国家海洋局的三个分局（北海分局、东海分局、南海分局）代表国家索赔海洋生态资源损害，农业农村部代表国家索赔海洋渔业资源损害。对受损害的海洋环境资源采取恢复措施涉及措施的必要性与可行性以及措施效果的评估等技术性问题，是一个较漫长的过程，并且往往需要大量资金。如果赔偿限于已经采取的合理恢复措施的费用，而不包括将要采取的合理恢复措施的费用，不仅严重影响受害人提出索赔的时间，而且会为索赔人落实采取恢复措施所需的资金带来困难。

《〈1969年国际油污损害民事责任公约〉1992年议定书》（

简称1992年《基金公约》）沿用了1992年《民事责任公约》第2条第6项“污染损害”的定义，规定对环境的损害，可以索赔已实际采取的或者将要采取的合理恢复措施的费用。国际油污损害赔偿基金的《索赔手册》第3.6.1条也规定：对环境采取合理恢复措施的费用包括实际采取的和将要采取的合理恢复措施的费用。因此，规定将要采取的合理恢复措施的费用属于基金赔偿范围，可以做到与1992年《基金公约》接轨。

因此，在将来修改《海商法》增设的“船舶污染损害赔偿”一章中，基金的赔偿范围中需包括对受损害的海洋环境已经采取的或将要采取的合理恢复措施的费用。在此之前，建议对《基金管理办法》《基金实施细则》以及《基金索赔指南》《基金理赔导则》进行修改，使之包含对受损害的海洋环境将要采取的合理恢复措施的费用，并对合理恢复措施的费用的认定作出必要的具体规定。

（二）基金的赔偿范围应当增加间接损失和纯经济损失

在船舶油污损害领域，间接损失是指财产所有人或使用人因其财产遭受溢油污染而导致的收入损失；纯经济损失是指所有人或使用人的财产虽然没有被污染，但是遭受了收入的损失。[12]

国际上对于直接损失可获赔偿没有异议，但对于间接损失和纯经济损失能否获赔尚存争议。依据《船舶油污司法解释》第12条

和第13条，油污事故责任人应当赔偿油污受害人的间接损失，以及与环境污染有直接因果关系的纯经济损失。

2016年国际油污赔偿基金《索赔手册》中明确规定间接损失（consequential loss）和纯经济损失（pure economic loss）属于赔偿范围。《基金管理办法》第17条只规定基金“对渔业、旅游业等造成的直接经济损失”作出赔偿，因而间接损失和纯经济损失不属于基金的赔偿范围。

为保证船舶油污事故发生后，渔场、海产养殖、渔场加工和旅游业等相关行业因油污事故遭受的收入损失获得赔偿，中国应当参考前述《索赔手册》的规定，增加基金对间接损失和纯经济损失的赔偿。其中，对纯经济损失的赔偿以污染实际存在为限制条件。此外，受害人在索赔时需要提供足够证据，确保索赔与油污事故之间的因果关联性和可预见性。

四、基金赔付实践操作存在的缺陷

（一）索赔项目比较混乱

首先，基金的赔付项目较为单一。从表1中可见，油污受害人在索赔时将大部分甚至全部费用列为“应急处置费用”。由于各索赔项目按顺位赔偿，故基金在运作中出现索赔单一化的问题。索赔项目单一化不利于理赔的计算与复核，并导致基金的作用难以得到充分发挥。

其次，同类费用未作阶段性区分。以人员费用为例，从开始采取应急反应措施至清理工作完成，再到未来恢复措施，各阶段都会产生人员费用。但根据基金的理赔决定，人员费用一律被索赔人纳入“应急处置费”中，且通过理赔事务中心审核并获赔。可见，不仅索赔人没有对同类费用按照索赔项目作出划分，而且理赔事务中心在审查过程中也未作更正。

最后，部分索赔项目内涵不明。《船舶油污损害赔偿基金赔偿申请书》（简称《申请书》）中每一个索赔项目都有具体的子项目可供选择，比如：“应急处置费用”项下的子项目共11项，其中有一项为“其他直接相关项目等费用”。根据《基金理赔导则》第二章第三节，该项费用被解释为“为防止或减

少船舶油污损害，执行船舶污染事故应急指挥机构的指令而发生的不能涵盖在本节第（一）至（十）项中的费用”。作为兜底之用的“其他直接相关项目等费用”，优点在于，基金予以赔付的应急处置费用难以逐一列举，故出现《申请书》中没有列明的费用时，理赔事务中心在酌定考量后，认为此项费用应当予以赔付时，可依据此项作出予以理赔的决定。但其缺点在于“其他”以及“直接相关”的表述具有不确定性，导致理赔事务中心的自由裁量权较大，相应地，油污受害人对索赔结果的可预见性较小。以（2017）年01号船舶油污损害赔偿案件为例，油污受害人将“管理费”纳入“其他直接相关项目等费用”向基金索赔遭拒。理赔报告在理赔概况中表明此项申请为“申请赔付的不合理费用”，但未阐明拒绝赔付管理费的理由或“其他直接相关项目等费用”之内涵。

基金对油污受害人的赔偿应当根据不同项目按照《申请书》中的顺位进行。为避免出现上文中的全部或大部分费用均为“应急处置费用”的异常情况，赔付项目仍需朝标准化方向进一步完善，以确保基金理赔的及时性和准确性，做到精准理赔。

一方面，理赔事务中心应当指导并督促索赔人按照规定，将各索赔项目分门别类地填入《申请书》，尤其应当准确填写应急处置费用项下如飞机、船舶、车辆和专业设备使用费以及人员费等在各项下都可能产生的费用的具体工作时间段，对索赔费用确为应急使用费的性质作出说明，并提供相应的证明文件。理赔事务中心受理申请后，应对油污受害人索赔费用是否符合索赔项目以及证明文件的证据力和证明能力进行审核，并当索赔人申报的费用分类发生异常时，要求索赔人作出说明、补充或者改正；另一方面，对于“其他直接相关项目等费用”等表述较为含糊的索赔项目，应通过列举或者排除等方法适当、合理地明确其内涵。此外，如果基金管委会对于自由裁量权较大的索赔项目拒赔或少赔时，应当在其编制的理赔报告中阐明理由，通过规范理赔报告实现赔付项目标准化。

（二）理賠核实方式不够完善

根据下列索赔申请调查状况表，基金对索赔申请的核实方式主要有两种：一是实地查看和询问，二是电话询问。

有的索赔项目估算方式较为复杂，以上两种核实方式并不足以保证审查结果的真实性和可信度。以复原措施费用为例，要确定复原措施的必要性、可行性以及索赔费用的合理性，应综合考虑多方面的技术性因素，需要有专业知识和技能的专家或学者专门对其进行特别研究。[14]可见，目前基金理赔核实的方式过于简便。

基金管委会于2017年6月15日通过《船舶油污损害赔偿基金专家管理办法》，基金秘书处已建立船舶油污损害赔偿理赔专家库。由于部分理赔费用的估算较为复杂，需要对其进行专门研究，理赔事务中心应当充分发挥船舶油污损害赔偿理赔专家库的作用，在处理专业和复杂的索赔事项时，邀请船舶油污损害赔偿理赔专家库中的专家讨论研究，参与基金理赔工作，通过对索赔费用进行实质审核，作出合理的赔偿决定。

五、确定比例赔偿与设立应急专项基金

（一）确定比例赔偿

与1992年《民事责任公约》的规定相同，1992年《基金公约》规定各项船舶油污损害按比例受偿

。但是，《基金管理办法》第17条规定基金对同一事故的索赔按照下列顺序赔偿：为减少油污损害而采取的应急处置费用；控制或清除污染所产生的费用；（三）对渔业、旅游业等造成的直接经济损失；（四）已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用；（五）船舶油污损害赔偿基金管理委员会实施监视监测发生的费用；（六）经国务院批准的其他费用。基金不足以赔偿同一顺序的损失或费用时，按比例受偿。对于应急处置、清除污染所发生的必要费用，《管理条例》第55条也规定：“发生船舶油污事故，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的必要费用，应当在船舶所有人的油污损害赔偿中优先受偿。”

油污应急处置费用优先得到赔偿具有一定的合理性，但1992年《基金公约》对于所有赔偿项目均实行不分顺位的比例赔偿，因而《基金管理办法》第17条规定按顺位赔偿与国际通常做法不接轨。而且，目前基金对每一事故的赔偿限额仅为3 000万元人民币，按顺位赔偿对于受偿位次在后的费用而言，意味着很可能得不到充分赔偿，甚至得不到任何赔偿，进而会对其他受害人造成不公平的后果。例如：对于渔业、旅游业等造成的直接经济损失，3 000万元的限额只能用于甚至不足以赔偿为减少油污损害而采取的应急处置费用和控制或清除污染所产生的费用，导致即使是因船舶油污造成的直接经济损失也不得到任何赔偿的局面。因此，笔者认为应当将《基金管理办法》第17条规定的按顺位赔偿改为按比例赔偿，即与1992年《基金公约》相同，在油污损害数额超过基金的赔付限额时，各赔偿项目按比例受偿。

（二）设立应急专项基金

鉴于前文所述的油污应急处置费用优先得到赔偿具有一定的合理性，笔者认为中国可参照美国溢油责任信托基金（Oil Spill Liability Trust Fund，OSLTF）的做法，设立船舶油污应急专项分基金。

船舶油污事故发生后，船舶油污应急单位往往需要先行垫付应急处置费用。一旦发生重大的船舶油污损害事故，应急单位可能因无力垫付高额的应急处置费用，影响其及时采取有效的应急处置措施。1989年3月，美国阿拉斯加近海发生了“Exxon Valdez”号油轮泄漏事故，超过5 000万桶原油的泄露导致海洋污染。

该事故发生后，美国制定的《1990年油污法》（Oil Pollution Act of [STBX]1990[STBZ]，OPA 90）建立了美国溢油责任信托基金。该基金主要由主体基金（Principal Fund）和应急基金（Emergency Fund）两部分组成，其中的应急基金具有两种用途：一是用于支付联邦现场协调员（FOSCs）采取溢油应急反应的费用，二是用于支付联邦政府受托人启动自然资源损害评估的费用。应急基金的数额为每年5 000万美元。如该数额不足，《2002年海上运输安全法》（Maritime Transportation Security Act of [STBX]2002[STBZ]）授权政府主管部门可从主体基金中预支不超过1亿美元的数额。换言之，美国溢油责任信托基金中每年至少有5 000万美元的应急基金，单独用于支付政府机构采取溢油应急反应的费用和自然资源损害评估的费用。并且，溢油应急反应费用可从溢油应急基金中先行支付，及时为溢油应急反应提供有效的资金保障。[15]

笔者建议，中国可以参照美国溢油责任信托基金的有效做法，在中国船舶油污损害赔偿基金中设立船舶油污应急专项分基金，专门用于支付由海事管理机构或其他政府机构依法组织或协调的油污应急处置的费用，以及政府部门依法对船舶油污造成的海洋生态资源和海洋渔业资源损害进行评估的费用。并且，油污应急处置费用和海洋资源损害评估费用可以从船舶油污应急专项分基金中先行支付。这一做法不仅可以保障油污应急处置费用及时得到充分受偿，保障船舶油污应急反应体系的正常运作，還可以改变因油污应急处置费用和控制或清除污染所产生的费用优先受偿，对其他受害人可能造成不公平后果的局面。

六、基金理赔异议的救济途径不够明确

油污受害人向基金提出赔偿申请后，理赔事务中心接受赔偿申请，并将赔偿申请连同其提出的理赔建议交由基金管委会审议，理赔结果通过理赔报告告知油污受害人。如果油污受害人对基金最终的理赔决定不满意并且有合理理由，可自收到理赔决定通知书之日起10个工作日内，向理赔事务中心提交一次要求复核的书面申请，并提交相关证明材料。虽然油污受害人可就理赔异议向理赔事务中心申请复核，但由于作出理赔决定的主体和复核主体相同，复核前后难有明显区别。

《防污条例》第57条规定：“对船舶污染事故损害赔偿的争议，当事人可以请求海事管理机构调解，也可以向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼。”但由于该条中“当事人”的范围是仅为造成船舶污染事故的当事人还是包括基金理赔活动中的当事人不够清晰，不能认定基金是否属于此处的当事人，故该条规定是否适用于油污受害人向基金提出的赔偿，并不明确。此外，《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（简称《海事诉讼特别程序法》）和《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》均无油污受害人向基金索赔的规定。因此，油污受害人理赔异议的救济途径有待明确。

向基金索赔的油污受害人对基金理赔结果提出异议时，应享有

司法救济的权力。

基金的设立虽为行政行为，但基金的赔偿与追偿为民事法律关系，因此，油污受害人对理赔结果享有的诉权以基金具有民事诉讼主体资格为必要条件。并且，1992年《基金公约》第2条第2款要求缔约国应将基金定性为能够承担权利和义务的法人，基金的干事长为其法定代表人，以保证基金得以参与诉讼。综上，中国将基金认定为民事诉讼主体，不仅有利于保障油污受害人的诉权，还有利于将国内制度与公约接轨，与国际做法趋于一致。此外，赋予基金独立法人地位，还有利于保障《基金管理办法》第26条赋予基金的代位求偿权，基金作出赔付后，有权利作为原告，代油污受害人之位向油污事故的责任人行使债权。

不仅需要赋予基金独立法人地位，還需确定其法定代表人。基金管委会虽然是基金的最高权力机构，但通常不对外进行民事活动，且其并非经济组织，不具备诉讼主体资格。相比较下，船舶油污损害赔偿、补偿等具体日常事务由理赔事务中心负责，其中包括向油污受害人作出赔偿、补偿，以及代位行使接受赔偿或补偿的单位、个人向相关污染损害责任人请求赔偿的权利等。在中国现行立法中，只有法定代表人可以对外进行民事活动，或者代表法人提起诉讼。[16]因此，理赔事务中心作为诉讼主体较为合适，可以确定理赔事务中心主任为基金的法定代表人。在此基础之上，中国可以参照1992年《基金公约》的规定，通过发布司法解释明确《防污条例》第57条的规定和《海事诉讼特别程序法》适用于油污受害人向基金索赔的争议，以便索赔人在对基金的理赔决定有异议时寻求司法救济。

七、结语

通过前文分析，可以得出以下结论。

第一，中国船舶油污损害赔偿基金制度存在基金法源的位阶不高、赔付范围不够合理、索赔项目不够明确、核实方式不够规范、理赔异议救济途径不明确等问题，导致基金难以达到应有的效果。

第二，基金制度需要完善，包括提高基金制度法源的位阶、扩大基金赔付范围、确立比例赔偿与设立应急处置专项基金、索赔项目标准化、专家审核理赔费用、规定理赔异议的救济途径。

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