如何进行政策梳理

易世明

[摘要]政策梳理是做好审计工作的基础，在提升“保落实、促发展、防风险”等审计实效方面发挥着越来越重要的作用。本文介绍了政策梳理的作用和主要做法。

[关键词]政策梳理 作用 方法 审计实效

所谓政策梳理，就是对政策规定的系统化收集、整理、分析和正确解读。从系统论的观点出发，政策梳理包括输入、处理和输出三大流程，即在广泛收集各类政策文件资料、加工整理的基础上，以标准化、系统化的格式输出梳理成果。政策梳理要注重日常积累、加强共享及不断更新。

一、政策梳理的作用

（一）政策梳理有利于明确审计方向和目标，把握审计业务实质，提高审计预警能力

1.明确审计方向和目标。审计目标的确立，决定了审计视野和层次，影响审计的实施和质量。科学准确地确定审计目标，需建立在对审计对象业务特征和风险准确把握的基础上，而对政策的梳理，是制定审计方案的基础和首要环节。例如，2016年在开展扶贫贷款业务审计之初，由于习惯性地延用传统的合规性审计思路和方法，给政策性很强的扶贫业务审计目标的实现造成一定影响，走了弯路。对此，审计组立即组织对党中央、国务院和相关文件的再学习、再梳理，聚焦了“扶贫政策落实，重点看贷款是否对准精准；扶贫业务推动，重点看是否建立相应的机制模式；扶贫贷款成效，重点看资金的使用和效益”等三大重点和目标，从而抓住了当时扶贫贷款业务开展的主要矛盾和风险特征，对现场审计实施起到引领和指导作用。

2.把握审计业务实质。审计工作既要立足具体业务又要高于具体业务，要处理好“树木”和“森林”的关系，需要对业务实质有客观准确的把握。通过政策梳理，审计人员能够弄清业务的源头和初衷，进而把握业务的实质和特征。如扶贫贷款业务，审计人员通过深入学习和理解《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等政策文件中关于“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等“六个精准”要求，结合党和国家领导人相关讲话精神，从而明确了审计重点是把握“精准”，并不断深化对“精准”的理解，从而掌握新的历史阶段扶贫贷款业务的主要特征和要求。

3.提高审计预警能力。习近平总书记在全国金融工作会议上指出，要主动防范化解金融风险，做到“早识别、早预警、早发现、早处置”。审计部门和人员只有不断提升风险识别能力，对涉及重要政策和重大风险的问题及时预警，才能真正体现审计价值。政策梳理和分析，有助于准确判断政策导向和要求，提升审计预警能力。因此，在审计实践中应十分注重对重点、热点业务的相关政策研究和梳理，不断增强政策敏感性和前瞻性，在此基础上有针对性地提示和预警相关风险。例如，结合金融机构和银行领域存在的阶段性风险，审计人员提早开展票据、同业等业务领域的政策梳理和风险分析，并将分析结果运用于专项审计和日常监督之中，通过对问题的早提示，推动相关单位的问题整改和内控完善，有效避免了重大违规事件发生，得到监管部门的认可，取得明显成效。

（二）政策梳理有助于明确审计要点，提供审计依据，指导审计定性

1.明确审计要点。审计要点是现场审计实施的“索引”，是具體、可操作、标准化的审计“提纲”。通过政策梳理，将政策规定转化为审计要点，可为审计人员提供很好的工作指引。从某种程度上说，政策梳理的过程就是贯彻落实政策精神、将政策精神转化为审计行动的过程。如《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略；坚持精准发力、注重实效的原则；贫困县财政涉农资金统筹整合使用要与脱贫成效紧密挂钩，精确瞄准建档立卡贫困人口，改善贫困人口生产生活条件等。据此，在审计相关领域的扶贫贷款业务时，就应该将贷款是否落实“精准”、项目选择和贷款资金使用是否与脱贫成效挂钩、是否做到瞄准建档立卡贫困户、是否解决突出问题并改善薄弱环节、资金是否真正用于建档立卡贫困村相关基础设施等内容作为审计要点进行重点检查。

2.提供审计依据。审计依据和审计证据是审计结论的两大支柱，审计实施的核心工作是围绕审计依据和审计证据的获取来开展。相对而言，审计依据具有先导性，直接关系现场实施的方向、重点，也影响和制约着审计取证的广度和深度，在审计实践中发挥着越来越重要的作用。同时，审计依据也是做好审计问题沟通、达成审计共识的关键。特别是扶贫等政策性业务审计中，审计发现往往具有系统性、体制性等特点，没有制度规范的问题占有很大比例，各方认识也不尽相同。审计既要鼓励机制创新、推动业务发展，又要防止政策执行中的偏差或梗阻、出现重大风险、损失和违规等。因此，只有通过系统、详细的政策梳理，深刻把握政策精髓和业务实质，把审计依据准备充分、透彻，审计问题才能看得准、立得住、定性恰当，审计结论才有说服力。

3.指导审计定性。审计定性是考验审计人员政策水平及审计能力的重要环节，也是决定审计质量和审计价值的重要因素。对于同一审计发现，由于对政策精神的理解和把握不同，审计定性往往大相径庭。而通过政策梳理，吃透政策实质，把握政策要义，在审计问题发现和定性方面才有发言权。例如，审计中发现借款人与其分公司签订购销合同支用贷款，如果仅从签订商务合同的合规合法性上看，该问题似乎是贷款资金支付依据问题；但是经过对贷款业务相关政策梳理分析，审计组认为，贷款资金支付不仅要把握支付依据的合规、真实和充分性，更重要的是把握贷款资金实际用途和流向，保证信贷资金安全。最终经过审计组查证，发现借款人以总分公司购销合同的名义支用贷款，将贷款用于在他行开立银行承兑汇票的保证金。问题提出后，被审计单位立即提前回收了全部贷款，避免了信贷风险和合规风险。

二、政策梳理的做法

一是学习掌握政策。通过政府网站、监管部门、公开报道、研究机构以及单位内部等渠道收集政策规定，深入学习消化，梳理政策脉络，如政策出台的背景、演变过程、前后政策的关系等，弄清政策文件的级次和逻辑关系。

二是分析政策要点。结合审计需要和重点，对政策文件内容逐章逐节逐条梳理，抓住政策关键词，结合相关配套文件、政策解释、领导讲话、检查案例等深入剖析，掌握其实质内涵。

三是提炼审计要点。把政策要点转化为可操作的审计事项和步骤。重点关注与审计业务的相关性，特别是不同政策文件多次提及、反复强调、各项审计检查暴露的突出问题，要作为重点加以提炼。

四是归纳整理审计要点。按照审计目标导向和问题导向，对从政策要点中提炼出的审计要点进行再加工，并按审计目标和重点进行合并、取舍、归类、排序，最终使审计要点既全面具体，又简明扼要、逻辑层次清晰、避免重复交叉。

五是确定审计程序和资料。审计人员在掌握政策要点和审计要点的基础上，应结合审计理论和实务，依据要点明确审计方法、审计程序及需收集的审计资料，确定如何准确、高效地开展审计，获取审计证据，形成审计结论。

综上，在党中央、国务院和监管部门强调政策措施落实，审计业务由合规性审计向政策性审计转变，强化保落实、促发展、防风险的审计定位等背景下，政策梳理在审计中的作用和价值更加凸显。审计部门可将政策梳理作为审计能力建设的重要内容，结合年度审计计划、内外部关注重点和热点，将政策梳理作为一项常规性、基础性工作，不断探索创新，建立健全政策梳理库，促进提升审计人员的政策水平和业务能力，充分发挥内部审计在推动国家方针政策贯彻落实中的积极作用。