村级民主治理的发生基础与实质内涵

摘 要：通过分析一个乡镇的村庄选举和村民自治实践来认识一些中西部农村地区特有的民主治理现象。研究发现一些中西部农村地区村级民主的发生有其特有的政治社会基础和民主内涵。在人财物大量流失的背景下，中西部地区村级民主的发生是政府行政支持的结果。同时，村级民主的发生也与中西部地区村庄社会基础的演变有关，在富人城镇化、中等收入群体占主导的结构背景下，能够代表村民利益，回应村民诉求的村庄中等收入群体成为村庄的领导阶层。这部分群体通过群众动员和民主自治的方式来开展村级治理，实现了村级治理的民主内涵。

关键词：实质民主；行政介入；中等收入群体；群众路线

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1000-5099（2018）05-0106-08

Abstract：Through the analysis of village elections and the practice of villagers self￣government in a township， we can understand the phenomenon of democratic governance that is peculiar to the middle and western rural areas. The study found that the occurrence of village￣level democracy in rural areas of the Midwest has its unique political and social foundations and democratic connotations. Against the backdrop of a large loss of human and financial resources， the occurrence of village￣level democracy in the central and western regions was the result of government administrative support. At the same time， the occurrence of village￣level democracy is also related to the evolution of the social infrastructure of the villages in the central and western regions. Under the background of the urbanization of the rich and the middle￣income groups， the middle￣income groups that can represent the interests of the villagers and respond to the demands of the villagers have become villages. Leadership. This group of people carried out village￣level governance through mass mobilization and democratic self￣governmenance， and achieved the democratic connotation of village￣level governance.

Key words：substantial democracy；administrative intervention；middle￣income groups；mass route

一、問题的引出

改革开放以来，在西方民主价值观念和民主选举经验的影响下，我国从农村开始开启了一项以民主选举和村民自治为内容的民主治理试验改革。但随着村民自治的深入发展，学者们都不约而同的发现村民自治和民主选举模式没有促进社区公共事务的发展，也没带来民主政治，反而出现了新形势下的“精英政治”[1]，基层代理人仍可利用职权来为自身盈利，基层治理陷入内卷化的困境[2]。

面对村民自治和民主选举的变异，学界展开了大量的研究，主要是分析改革开放以来政治制度变革对村民自治所产生的影响。如渠敬东[3]、周飞舟[4]、赵树凯[5]分析分税制以后，乡镇政府面临着“事权”和“财权”不匹配的局面。欧阳静[6]、贺雪峰[7]则进一步分析在资源汲取背景下，乡镇政府面对事权和财权不匹配所采取的应对行为和策略行为，包括与富人、狠人等基层社会势力合谋来达成自身的任务目标。而沈延生[8]、赵树凯[9]则侧重于分析乡镇政府是如何选择和控制基层精英，包括控制村庄选举，村干部准公务员化，村财乡（镇）管以及直接派公务员进村管理村务。 房正宏[10]、吴玉红[11]也指出在上级政府的压力下，乡村关系出现“行政权”与“自治权”错位与越权现象。

学者们在探究原因时，往往是从国家政权建设的视角来分析国家对基层治理实践所产生的不良影响，特别是行政权对自治权的不断压缩，并认为国家行政权力干预和乡镇政府控制村庄选举是村民自治和民主政治失败最主要的原因。因此，主张国家权力退出，恢复真正的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督[12]。但税费改革以后，基层政府无需再汲取资源，不再有较强的行政任务和命令，基层政府干预村民自治的动机和能力都已经大大减弱，外界所期待的民主自治依然没有大规模的发生。这也让人再次思考民主发生的基础和条件是什么。

2015至2017年，笔者分别在全国不同的农村地区开展村民自治的调研，调研期间笔者发现，一些地区村级民主治理的发生恰恰是政府介入和行政支持的结果，而在一些政府完全放任的地区，村级治理却出现了懒散瘫痪的局面。在后税费时期，政府一定程度的介入和支持，恰好把农民重新组织了起来，为村级民主治理的发生奠定了基础。此外，笔者发现，村级民主往往发生在村庄社会结构较为均质化的地区。调研过程中，所出现的这些现象，也启发笔者反思村民民主治理发生的基础和条件是什么。

高万芹：村级民主治理的发生基础与实质内涵

本文通过对丫镇村干部选举和村级民主实践的考察，来认识一些中西部农村地区的民主治理。本文之所以选择这个地区，是因为这个地区跟中西部的大多数农村一样，是以农业生产为主的村庄，青壮年大都外出务工，村庄富人也大都离开农村，实现了城镇化，村民也较为散沙化。同时，乡镇的财政实力薄弱，属于利益稀薄的地区。这一乡镇能够代表中西部的大多数农村地区，具有典型性。然而，正是在人财物流失、有限的资源背景下，这个地区乡镇政府的介入和制度供给有效的激活了村庄社会的力量，实现了村级民主治理。通过对这一乡镇村级民主治理实践的案例解剖，能更好的理解中西部地区村级民主治理发生的基础。

需要说明的是本文的“民主”主要指民众真正参与协商和参与治理的“实质民主”，而非重视程序选举的“形式民主”。按照王绍光对中西民主内涵的分类和对比[13]，本文的村级民主包括以下内涵：村干部是否具有代表性，村级治理项目是否反映人民的基本需求，村级治理是否产生诸如社会正义、良治、福利、民享等实质效果；而并不看重村干部是不是民主选举产生，选举是否具有竞争性，以及村级治理是否带有诸如民权、自由、正式制度与程序等形式特征。

二、村干部的选拔与村级民主实践

（一）“两推一选”下的村干部选拔

Y镇可以说是典型中西部农村地区的乡镇。Y镇位于川西平原下面的一个偏远乡镇，属于纯农业型乡镇，工商业经济并不发达，由于农业收益较为低下，村庄中的年轻人大都外出务工，只剩下老年人在家务农。在长时间市场经济的洗礼下，农民之间也发生了阶层分化。

Y镇收入在20万以上的富人群体大约占3%～5%左右；70%农民家庭的收入都在中等收入水平上，大约在3～20万之间；剩下的就是生活在底层的群体。由于村庄附近没有经济机会和利益空间，Y镇富人群体大都进城，实现了城镇化。村庄中很少有富人精英竞选村干部，并且因为青壮年劳力的大量外出务工，村庄选举一直不激烈，有的村庄甚至无人愿意当选村干部，需要乡镇干部插手，做工作才能选出合适的干部。Y镇很多村民对村庄选举一无所知，对谁来当村干部也不十分关心，反而是一些无赖、想占便宜的人愿意出来当村干部。面对这种情况，乡镇政府也只能严格把关，尽力挑选出一些有能力，又没有不良企图的村干部。

Y镇村干部的选拔主要是“两推一选”的形式，“两推”采取的是座谈的方式，Y镇更重视村支书的任选。村支书的任选一般要通过以下程序：先由党内和党外人士推荐支委候选人，乡镇党委派人到村里对党员和群众进行个别座谈，征求村民代表和党员代表的意见，特别是村委班子和书记的意见，了解党员、群众对新一届人选的建议，通过在黨内外个别座谈了解的基础上，根据多数党员、群众意见，并结合上届村支委会意见，按差额比例，提出新一届村党组织委员候选人初步人选；接下来确定新一届村党组织委员候选人预备人选，预备人选在村党员大会酝酿通过后，确定为正式候选人，提交全体党员进行选举；再由乡镇党委根据推荐情况和任职条件，提名书记人选，在支部委员中选举产生支部书记。

村主任的任选形式和程序上要进行海选，但实际上也要由乡镇党委考察了后再决定。一般来说，村主任的人选会问村书记的意见，由村书记根据本人的观察或是听取一些老干部、老同志的意见来推荐合适的人选，乡镇干部再根据村书记的推荐进行考察。大部分情况下，乡镇干部会尊重村书记的意见，但对一些考察不合格的也会予以否决，对一些村庄情况较为复杂，村书记能力不足或存在其他问题的，乡镇领导也会直接搭配村委班子，以增强村级组织的战斗力和治理能力。乡镇党政机关会综合各种情况来搭配村委班子，并根据村书记个人情况（经济状况、性格特征、积极性、责任心等）来选一个能够制衡，配合村书记的人作为村主任，有时也会把适合下届村支书的人选提拔为村主任进行培养。村主任人选被确定之后，接下来就是走形式，把已定好的村主任“选”出来。Y镇村主任的选举基本上是村小组长“代选”，大部分村民对选票没太大兴趣，并没有很强的选举权利意识。

（二）在村中等收入群体与村级民主治理 在村民不关心村庄选举，富人不想当村干部的情况下，被选村民和乡镇政府挑选的村干部主要是一些“在村中等收入群体”。这些群体位于村庄的中间位置，不富不穷，收入大约在“3～20”万之间。这部分群体收入主要是在村镇附近获得，长期在村庄中生产生活，有时间，也有能力投入到村级治理中来，一些较有公心的人就被推选为村干部。一些研究也发现了这些群体在村庄农业生产和村庄社会生活中的作用和价值，并称他们为“中农”[14]、“中坚农民”[15]、“中等收入群体”[16]、“中间阶层”[17]。在村庄精英大量流失的情况下，这部分能够在村庄中，获得不低于外出务工收入的青壮年劳力就成为村中的“能人”。他们在乡镇的培养和推选下，也成为村干部的重要来源。然而，这些不是被海选出来的中等收入水平的村干部，却在村级治理中体现了较强的民意基础和民主色彩。

从治理主体和治理对象的权力关系和互动关系上来看，作为偏远农村地区的中等收入水平的村干部，既没有过多的私人资源，也没有可支配的公共治理资源，村级治理面临较多的困境。在这种局面下，村干部除了利用自己的人情面子，常规性的动员村组干部之外，也只剩下群众的力量。Y镇村级权力结构呈现出多中心、分散、弱小、扁平化的状态。这种权力结构就决定了村干部权势地位较弱，无法形成一个强势的权威中心，也没有私人权势资源来开展治理，村干部要想有所作为必须联合群众的力量，激发村民共同参与来实现村级治理的目标。在村级权力关系较为扁平化的状态下，村民的权力地位也较为平等，这也为村民平等参与协商提供了条件。同时，村民在参与过程中能够表达自身多样化的利益诉求，村级治理就具备了民意基础。对于村庄精英和村治主体来说，他们在最初的动员，协商村民利益矛盾和最终决策中发挥了更为主要的作用，他们承担了更多的组织协调和交易成本。与此同时，他们也加深了与群众的感情交流，收获了较高的社会声誉。

从治理机制和模式上看，在村庄一些难以解决的公共事务上，例如水电路渠等基础性公共品的供给，惠农资源的分配，矛盾纠纷的调解，乃至上级安排的行政任务上，村干部更多的是通过村民参与和民主商议的形式来解决，广泛的开群众会，把群众的积极性和能力调动起来，并形成村庄共识、策略方案和公共决议，在此基础上形成公共性的舆论压力和集体行动的能力。惠农资源也恰恰给了村干部一定的资源来调动村民参与会议讨论和村庄公共事务的积极性。作为普通的以农业生产为主的村庄，虽没有大的专项项目，但还有一些小型项目和惠农指标资源。村干部完全可以借助资源分配的权力，把村民的积极性调动起来。在广泛的群众参与和共同治理上，形成了一种民主集中制模式，村庄的公共性被较大的激发，村级的很多公共事务就容易展开，少数不服从集体决策的人和较难解决的矛盾纠纷，在村民的群策群力下也有了解决的空间。

从治理结果上看，在中等收入型村干部的带动下，村民自治得以实现，其民主化的治理模式体现出一定的平等性、公平性、协商性和自决性，实现了村庄的社会整合。村干部靠着自己体制性的身份和村民的认同支持，积极争取乡镇、县市领导的帮扶，对于村民的事情积极回应，靠着责任心来不断的积累权威资源，在治理过程中不仅酌情对弱势群体加以保护，对一些“蛮横”的少数人，也敢于坚持正义，符合大多数村民的公共利益。

不同于富人干部，中等收入水平的村干部由于私人性的社会资本较弱，开展村级治理的手段主要是利用一些外部资源来激活村庄参与和民主自治的能力。也就是说村干部开展村庄治理的条件，一是国家输入的资源和有限的村集体分配权力；二是村庄内生的社会资本。村干部在其中的角色是把国家公共资源拿来激活村庄社会资本，通过国家资源的社会化运作，实现了自治民主化。农民的参与实现了权力运作和利益分配的公共性。

透过上述分析，我们发现Y镇村干部的选拔方式和乡镇政府的管理并没有造成村级权力秩序的无序，也没有对村民参与村庄政治产生排斥，某种程度上说，恰恰维持了乡村的基本秩序，弥补了村干部接班人的危机问题，激发了村民参与村级治理的热情。这也让我们开始反思后税费时期，中西部地区村级民主发生的基础和条件。

三、民主治理的政治社会基础

（一）治理转型与行政支持的必要性

学界一直以来把乡镇政府对村级组织的过多管理和干预作为村庄民主自治失败的重要原因，村级组织在乡镇政府的控制下演变为乡镇政府的“一线”组织，在农业税费收取等自上而下的任务中发挥着重要的作用。但税费改革以来，乡镇政府的这种行政任务压力大大减轻，对村级组织的管理掌控也大大减弱。有些学者用“悬浮”型政权来形容后税费时期乡村两级组织的变化和不作为[18]。国家治理转型也导致基层治理的转型变迁。乡村两级没有结成利益共同体的空间和必要性，乡镇政府也不需要狠人、强人来当村干部，反而在维稳的压力下，更倾向于选择维护村庄秩序的“老好人”[19]。

在这种大的转型背景下，Y镇作为中西部地区一个普通农业型乡镇，村级治理的主要任务目标也是维持基本的底线秩序，不出事，并不需要特别强有力的富人干部来积极作为。除了个别样板村和典型村乡镇会投入较多资源，重点打造和积极介入之外，对于大部分村庄，乡镇政府处于一种“消极行政消极行政就是乡镇政府只办理上级交办下来的事情，不在上级交办的事情以外办事。具体地说，乡镇行政更多实现保护的职能，而不是建设的职能。的态度，村庄中没有大量的新农村建设和发展致富的任务，乡镇政府也只要求村干部们能维持基本的村庄秩序，不出事。在不出事的任务目标下，税改之后乡镇对村级权力的介入更多的是为了维持村庄基本秩序和“不出事”。为“不出事”，乡镇政府也倾向于选择有一定能力和公心的村干部来维持基本的底线秩序。

此外，村庄精英的大量流失和村庄精英当选村干部的积极性不足也是乡镇政府介入村级选举的重要原因。为了保障村干部更替的正常进行，乡镇政府积极挖掘村庄社会能人，培养接班人。并且，被选中的村庄“精英”，也只是“矮子里面拔将军”，并不强势也没有足够的权势影响力，与普通村民差不多，最多是在某方面有所突出，这就需要乡镇政府提供一定的支持。村干部接班人也需要一定时间的培养和积累，才能逐渐树立自己的威信，在村庄之中立足。在此期间，村干部与乡镇党政人员产生各种情感和利益关系，出于情感面子、责任心乃至恩惠关系等多方面的考虑，他们的参政热情和能力也逐渐提高起来。因此，在资源匮乏的Y镇，乡镇政府在村干部的选举和控制方面，发挥了更为积极主动的角色，从而成为村庄精英参与村级治理的重要驱动力。

乡镇党政机关对村干部的选拔培养，某种程度上弥补了精英流失和精英参政动力不足的问题，保障了村級组织的正常权力更替。此外，村主职干部也离不开乡镇政府的培养、提拔和支持。乡镇党委书记不仅通过培养一些后备干部来解决村治动力不足的问题，而且在村委班子的搭建上，也会考虑形成一个强整合力的村委班子，并注重树立村支书的基本权威，弥补村干部消极或是能力不足的情况，并形成以书记权威为重心的领导班子。因此，在人财物流失的中西部地区，党委政府的介入和外部的制度支持对村民自治和民主治理的实现具有十分重要的意义。当然，乡镇政府的介入是有限度的，在实际的村级治理过程中，乡镇政府很少介入，充分保证村民的参与权和自主权。只是会提供相应的资源供给和管理支持，以保障村级组织和村民组织的正常运转。并且，乡镇政府对村干部的选拔也征求了群众的意见，综合了一些村庄老干部、老党员和村民的意见，其“两推一选”的人才选拔机制有较多的民主意涵。

（二）行政介入下“两推一选”的民主内涵 两推一选表面上是乡镇政府在介入整个选举流程，但实际上暗含了很多的民主内涵和民意基础，是一个选贤任能的过程，也恰好应对了当下基层治理转型变迁的要求。以村支书为例，村支书的产生是由镇党委书记和村支委经过长期考核、培养和选拔的结果。成长为一个村书记一般需要经过两个阶段：一是村庄内部的推选；二是乡镇党政机关的推选和任命。经历了这两个阶段，最终选举出的村支书一般既有群众基础和民意认可，又有基层党政机关的共同认可。村支书的选举过程虽然是三年一届，但是，从村庄精英到村支书需要更长的时间和实践，这需要对村庄精英能力、责任心等综合考核，也需要乡镇和村两委组织的培养。因此，村支书的选举类似于一种“选贤任能”的人才选拔机制，它更像一种内部考核培养制。

村支书在成为书记之前，一般先在村里有一定的特殊表现或是过人之处，在乡里邻里有一定的口碑。这些过人之处主要体现在：经济状况、公心魄力、年龄精力、知识水平、村庄影响力等。他们因这些优势被村民推选或被乡村干部发现，成为村副职干部或小组长等。在当职期间，随着实践的历练和经验的积累，逐渐有一定的能力承担村主职干部的职位，而被提拔为书记、主任。不排除一些当权的村干部，在推选党员和村组干部的时候会因为自身利益的考虑，长期把控村级政权，不发展村干部或是限制发展党员，排挤异己。但乡镇党政机关也会做出相应的介入，以保障村级权力的正常更替和新鲜血液的进入。对于乡镇政府来说，在新的治理形势下，村庄稳定是大局，在考虑村支书的人选时，更为公平公正，他们更超脱于村干部的个人利益和村级权力斗争，这在一定程度上纠正了村庄权力更替出现的不公正现象。

如果说村干部的起步和发掘首先是村庄社会的自我认可和发掘，那么乡镇政府的考核、任命和选拔，则是一个政府意志的体现。村干部特别是村支书的人选需要经过乡镇政府的考核，除了对村级权力更替和博弈有一个监督、纠偏的作用外，再就是为了保障村干部也能听党委指挥，是政府意志在村级政权的一个表达。因此，村支书的人选经历了一个再淘汰和再选拔的过程，第一轮是村庄内部的淘汰选拔，第二轮则是基层政府的淘汰选拔，村支书的最终人选是国家和村庄社会意志表达的结果。

因此，我们看到，尽管税改之后，乡镇政府仍在介入村干部的选举，但是，村级治理却反而出现了民主治理的状况。乡镇政府对村干部的选拔不是完全不顾民意基础，而是综合了一些村庄老干部、老党员和村民的意见。只是这些人才的选出，并没有通过正规的选举程序，而是事先就已经考察好的。乡镇党委对村级组织的行政介入反而成为中西部农村地区乡镇应对村干部治理动力不足，治理能力下降的应对机制。这种建立在内外举荐、实践历练基础上成长起来的普通“村干部”，逐渐成为村级治理的有效力量。

（三）在村中等收入群体与民主治理的亲缘性关系 “民主善治”的实现需要乡镇有一个好的培养选拔机制，但也需要一部分关心村庄事务，能够代表大多数村民利益的主体。在Y镇，有相当一部分群体逐渐成为村民公共利益的代言人，他们在参与村落公共事务和农村建设发展上有一定的热情，成为村庄民主发生的社会基础。在村庄富人精英流失的背景下，这部分群体就表现为一部分中等收入群体的崛起，他们与大多数村民有着共同的经济社会属性，能够作为村民利益代言人维护大多数村民的利益。这些内生的力量成为村级民主治理发生的社会基础。

在村中等收入群体的收入来源主要是来自村庄中的农副业生产，他们也在村庄中长期生活，与大多数村民有着共同的经济社会属性，对改善农业生产和农村生活的公共品需求强烈。因此，能代表大多数村民的利益诉求，与国家进行谈判和讨价还价。他们也有一定的积极性来关心村庄公共事务。中等收入群体与普通村民在公共品需求方面所体现出来的利益一致性，让他们有较强的合作互助诉求。除了有较强的利益动机参与村庄公共事务之外，中等收入群体也有较强的价值情感动机参与村庄事务。他们的价值情感体验主要在村庄中，在村庄公共生活之中的地位影响能让他们体验到自身的价值，因此，受村庄公共规范和熟人社会人情面子的约束也较强。

他们也有一定的能力成为村庄的领导者。作为长期留守在村庄的精英，他们是村庄公共政治生活的主要参与者。他们在年龄、技能、人脉、眼界、文化水平、政治觉悟和接受新事物上所表现出来的能力，让他们成为村庄公共规范的维系者和传承者，也是新秩序规则的引领者和实践者。他们作为中间阶层，能够调和村庄中各阶层之间的利益关系，也熟悉和理解大多数村民的利益诉求。他们之中有一定见识和公益心的积极分子，就成为体制内的精英，这些积极分子与基层政府人员也有一定的关系和往来，能够最先理解政府的意图，对国家和政府的政策理念也有一定的认可，也愿意承担起村庄公益角色的职能。他们是村庄与外界接触的窗口，是连接政府和村民之间的纽带，属于公共型人物，因而具有一定的地位和威望。

中等收入群体与村庄、村民的经济社会关联，使他们具备一定的经济、社会优势来开展村级治理。在村中等收入群体与大多数村民有着共同的经济利益诉求和公共品诉求，他们出任村干部能够很好的代表村民的利益，回应村民的利益诉求，并能动员村民一起参与到村庄建设中来。在熟人社会的背景下，在较为透明的信息、共识规则和信任关系下，熟人社会内部的自治资源就被在村中等收入群体激发出来。特别是后税费时期，项目资源的输入给村民自治带来了新契机。在村中等收入群体中一部分具有公利动机的人逐渐成为村组干部，并把国家供给的少量资源转化为村级治理的公共资源，利用这部分公共资源来凝结利益共识，激发村落社会的公共性。在资源输入和公共品建设的过程中，精英群体和普通村民参与村级建设和政治生活的热情就被调动起来了。

在村中等收入群体只能通过群众动员，而非依赖私人资源的方式来开展村级治理，就在于当下的村治环境中，正式的或是非正式的治理资源都比较稀缺，村干部无法通过个人的人情面子或是强制的方式来制约不服从公共利益和集体决策的人，但是，村民之间却可以相互制约，不管是采用強制的手段还是动用人情面子。在群众动员之中，民间精英和群众的力量被激发出来，大家来共同维护集体决策和公共利益，并形成对少数人的制约，从而真正践行民主集中制的治理原则。在越来越讲私德，不讲公德的局势下，大家共同维护村落共识和利益，就能有效的实现民主自治。

四、民主自治的传统与实质内涵

后税费时期，这些地区民主治理的特有模式和基础也让我们反思：为什么民主的发生不一定需要程序性的村民海选，反而需要一定的行政介入。这实际上也与我国长期以来乡土社会的自治传统和重视实质民主的传统有关。历史上，中国农村社会就不是重视个体权利的“公民社会”，而是建立在差序格局上的“血缘亲族”共同体。与西方精英选拔对程序民主和个体选举权利的重视不同，历史上中国的人才选拔模式表现为一种伦理路线基础上的“选贤任能”，更重视“贤能”的多方考核和考察，并没有出现过“民选”“民主”等概念。在乡村治理方面，这种选贤任能也体现为具有“伦理权威”的地方士绅、宗族领袖成为地方社会的领导阶层，而这种领导地位的实现也是在熟人社会的长期互动中形成的，需要地方绅士做出符合儒家伦理的公益行为[20]。家族精英权威的获得来自于血缘辈分等传统的规定，也来自财富地位、德性和公心，是一种内部的自觉推选和授权。精英身份的获得不需要外在的选举形式加以确定，而是合乎传统规定基础上的角色互动和实践，是在日常的交往互动之中逐渐建立起来的。精英的合法性来自传统和民众的认可，民众的认可并不取决于是否经过了民主的选举，而是精英是否维护了家族、村落的公共利益，是否做出合乎传统规定的德性行为和公共行为，是否做出了有利于大多数民众的行为，因此，村庄精英身份的获得更重视其具有实质意义的行为。乡村社会治理也不重视“民主选举”出来的精英，更强调选贤任能和符合传统规定的伦理政治。

精英维护家族、村落利益的“动力”也是出于情感和传统文化的价值激励。传统乡村精英受地方文化和人情资源的约束较强，对家族、村落有较强的文化认同和宗族情感，他们愿意为了家族、村落公共利益而奉献自己，维护家族成员的利益也成为他们义不容辞的责任。同时，村民个体权利的让渡和保护型精英身份的获得是相辅相成的，村庄精英也受到村庄传统和村落社会的监督，否则难以服众和获得自身的威望。在熟人社会的背景下，个人的行为举动很容易被观察和发现。精英的公利行为很容易就被大家认可，从而获得自身的权威；一些私利行为也很容易被大家发现而丧失公信力，乡村熟人社会不需要经过选举程序的保障，也不用担心家族精英的私利行为。

对于村落社会来说，民主协商、民主决策更多的发生在家族长、家族精英之间，村庄决策并不是建立在“个体”基础上的，而是建立在家族、宗族联合单位基础之上，因此，村落内部的利益矛盾，也是家族之间的利益调节，并不是个体之间的。家庭内部成员之间实行“责任无限连带”和“权利义务均衡”的方式，个体利益绝对服从家族集体的利益，同时，家族精英也需要对家族成员负责。少数家族精英之间的民主协商和集体决策也能实现村落的“善治”。

解放以后，家族精英和宗族网络被严重打击，伦理路线替换为组织路线和群众路线，但基层治理中，为“民”服务的公共性内核并没有改变，维护集体利益的“社队干部”替代家族精英重新成为乡村公共利益的守护者，基层干部通过群众动员和“群众路线”，极大的激发了基层社会的民主活力和村民参与，特别是大量中下阶层的底层农民[21]。中国共产党创造性的建立了党管干部的选拔机制，在“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的路线指引下，“中国式民主”的内涵、路径和方法也进一步拓展：村干部要能够代表人民群众的利益，为人民谋利益。这一时期也没有明显的民主选举，党组织严格控制村级组织的人选，但群众却较大程度上参与到村庄政治生活和组织生活中来，民主协商、民主决策和民主管理的色彩比任何时期都广泛[22]。基层组织也能回应村民的利益诉求，开展广泛的建设，在“群众路线”的指引下，基层政权的合法性也很高。同时，乡村干部也不再被富人精英、权势阶层垄断，广大村民的“平等参与”以及对村民利益诉求的回应真正的实现了民主的实质含义。

改革开放以来，在持续的政治体制改革和治理转型中，中国已经建立了一整套可以被称为“选拔加选举”的干部选拔制度，也更加重视对民意的考察。只不过，改革开放以来，这种民意基础演变为西方的“形式民主”，在借鉴西方民主治理经验的基础上，中国在农村地区开启了一场村民自治实验，试图通过民主选举和民主治理来达到对村庄的有效管理。然而，这种制度设计和预想在具体的村庄政治实践中却出现变异，民主选举出来的“精英”并非有效的村治主体。实际上，国外的民主实践也在全世界范围内遭遇衰落和困境，无论是西方国家还是非西方国家，逐渐把民主简化为“选举政治”，具备竞争性的精英团体和民主选举程序成为判别民主的重要标准[13]。中国在学习借鉴西方的民主经验时，也把民主选举作为村级民主自治的重要条件，却抛弃了重视实际效果的本土民主的内涵、形式和经验做法，也导致基层民主实验水土不服，出现了诸多问题。基层治理呈现出富人治村、强人治村和狠人治村共同存在的情况。

后税费时期，被视为“民主”大敌的行政干预已经大大降低，民主应该大范围发生。然而，民主并没有大范围发生。在一些经济欠发达地区，这些地区的乡镇政府为了保障村干部的稳定接替和村级秩序的稳定，更倾向于选拔一些能够真正代表村民公共利益，也能够回应村民公共诉求的村干部，这反而使村级治理具备了民主治理的实质内涵。这恰恰反映了当下村级治理所面临的现实和希望，在经过革命和市场洗礼的现代社会，传统时期的社会资本和革命时期的政治遗产都已经弱化，但权威的合法性获得和长期形成的价值共识并没有消失，而是散落在村庄社会内部和民众的集体意识中，一旦被激活，就会出现新的生机，而这需要政府的支持、激活和介入。

从上述不同时期基层治理的演变，我们发现，村级“民主”的关键不在于如何选，而在于村治精英能否代表村落公共利益，能否回应村民的诉求，治理过程中是否体现民意，治理精英能否受到村庄公共性的制约，也就是说村级民主的实质内涵不在于民主选举，而在于实质的民主治理。同时，中国乡村“民主”的形式在不断拓展，由最早的依赖乡村绅士和伦理权威的“精英”政治，到依赖中低层“民众”的“群众路线”，“群众路线”下的村民平等参与进一步拓深了中国式民主的内涵，也更加丰富了乡村干部与村民的“鱼水关系”。

五、结论

本文通过研究发现，实质民主的发生并不必需经过村民选举，也不排斥乡镇政府的介入和管理。村级民主发生的重点在于是否任命了代表村民利益的村干部，村干部能否关心和回应村民的利益诉求，村级治理是否有村民参与和动员，产生了民主自治的效果。“两推一选”之所以具有民主内涵，就在于在乡镇政府的把关下，代表村民利益的“中等收入群体”型的村干部被推选出来，这些村干部能够通过群众动员的方式来共同治理和回应村民诉求，产生了实质的民主治理效果。“两推一选”的民主意涵，也与当下国家社会关系的转型变迁有关，它是国家治理转型和基层社会共同作用的结果。后税费时期，中西部地区则面临村庄空心化和精英流失的局面，村庄精英不再愿意当选村干部，村庄竞选和村民选举流于形式，在这种情况下，乡镇政府对村级选举和村级组织的部分介入，某种程度上弥补了精英流失和精英参政动力不足的局面，保障了村级组织的正常权力更替。

当然，中等收入群体参政并不必然导致民主善治，他们之中也有一些消极怠政的情况。“两推一选”的选拔形式也并不必然导致村级民主自治，这需要乡镇政府适当的放权和“消极行政”，也需要乡镇政府给予村级组织一定的制度配套和资源，帮助村级组织实现民主治理。一些基层政府也存在过度介入的情况。但总体上，当下的治理环境，蕴含着村级民主发生的政治社会空间。在村中等收入群体的经济社会属性和政治倾向，決定了他们与民主善治有着天然的亲近关系。然而在当下鼓励能人、富人精英参政的情况下，他们的优势和作用并没有被重视。中国特色的民主治理形式和中国农村社会所蕴含的传统自治资源也没有被政府和学界所重视。当下学习和借鉴西方的经验来改造中国的基层治理体制是政府较为通常。在学习西方民主选举经验失败后，学者们又开始学习西方其他的治理经验。例如目前流行的村干部职业化和村级组织科层化，直接抛弃村民自治和选举的做法，按照现代法治规则和科层化体制来实现对基层社会的管理。这些对基层民主自治实践产生了破坏作用，让基层政权越来越悬浮于村庄社会之上，无法回应村民的利益诉求。

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