建立自由贸易港的战略思路与对策

摘要：建设自由贸易港是新时代应对国内外经济形势，推进全面开放新格局的重大举措。本研究对自由贸易港概念、形态分类、基本特征、经济效应等基本理论问题进行了梳理与总结，介绍了世界自由贸易港的运营与监管模式，分析了现阶段我国建设自由港面临的问题与挑战。在借鉴国外自由港发展经验基础上，对我国建设自由贸易港提出了战略思路与对策措施。

关键词：自由贸易港境内关外全面开放

作者简介：

朱福林，商务部国际贸易经济合作研究院副教授、经济学博士。

党的十九大报告提出，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。我国通过各种类型的自由贸易区实现了国际贸易大国的地位，但随着经济发展向更高阶段过渡，以往的自由贸易区在形式与内容上均已不能满足现实需求，而且国际高标准自由贸易区不断涌现也加剧了我国提高自由贸易区规格的压力。因此，纵观国际国内形势，建设自由贸易港是我国新时代推动形成全面开放新格局的重要举措。

自由贸易港作为经济全球化与区域经济一体化的重要产物，近代以来已变成加快各国尤其是发展中国家经济与社会的发展，促进经济增长极、产业发展、科技及制度创新等的重要平台。特别是二战以后，自由贸易港成为世界主要发达国家和发展中国家促进自由贸易、振兴本国经济及推动经济全球化的重要政策手段，一些发展中国家和地区更是把发展自由贸易港作为其实现工业化、城市化及区域经济一体化的重要战略举措，并取得了非常可观的经济与社会效益。因此，发展自由贸易港对目前我国建设现代经济体系、提高经济发展质量均具有重要推动作用。

一、自由贸易港的概念、类型与发展趋势

（一）自由贸易港概念界定

目前学术界还未形成较为统一的自由贸易港（简称自由港）概念，但国内外学术界基本认可自由港是最早出现的自由贸易区或自由经济区。自由港概念最早起源于欧洲。史上有据可查被正式命名的自由港产生于1547年，位于意大利西北部斯卡纳地区热那亚湾的雷格亨港（今里窝那港），距今已有471年的历史。随后，意大利的一些著名商业城市，进而欧洲其他一些重要城市也相继效仿，或开设自由港，或在港区划出自由贸易区，发展转口贸易。这个自由港之风就从意大利刮向整个欧洲并蔓延至全球。二战后，无论是发达国家还是发展中国家或地区，都力图通过各种途径加强国际经贸联系，以取得有利的竞争地位，促进自身经济发展与就业增长。采用最普遍的一种方式就是各种类型的自由贸易港（区）形式。目前全世界约有600多个自由贸易港（黄志勇、李京文，2012）。

由于自由贸易港定义与范围还未统一，学者们对全世界自由港的数量判断也存在较大差异。马晓燕（2011）认为，全世界已有近千余个自由港；而刘明笑（2011）则认为，经过近500年的发展，全世界类似自由港、自由贸易区的经济特区已经超过1200个。中国香港、新加坡、汉堡、巴拿马、亚丁、贝鲁特等著名的自由港已发展成国际贸易枢纽、集散地和交易中心。

李建萍（2013）认为，自由港又称“自由口岸”，是指设在一国或地区境内、海关管辖之外的，货物、资金、人员可以自由进出，全部或绝大多数进出口商品免征关税，且以港口为核心的区域。李金珊、胡凤乔（2014）认为，自由港是一个海关特殊监管区域，其所具有的“免关税”“自由通行”“免于海关监管”等基本特征都是针对海关关税体系而言。李九龄（2011）认为，自由港是指划在一国“关境”以外的全部或绝大多数外国商品可以免税进出的港口，又可称为自由口岸、自由贸易区、对外贸易区，自由港是世界上诞生最早的一种经济特征。刘明笑（2011）认为自由贸易港也称自由港或自由贸易区，是指一国政府在本国某些主要港口和周围区域设定的封闭地带，实行区别于国内其他地区贸易和投资便利化政策而建立的经济特区。但有研究指出，自由港是自由贸易区的一种，并且自由港是自由贸易区最早的一种出现形式（胡凤乔，2016）。自由贸易区的概念更为广泛，是指为投资者提供离岸区域，提供先进商业基础设施，拥有灵活弹性商业投资，具有吸收力的税收和低投资、低运营成本的商业经济区。显然，自由贸易区还包括保税仓库区、出口加工区、银行自由区等（李莉娜，2014）。更广程度上来看，崔卫杰（2017）指出，自由港是海关特殊监管区的一种。大多数情况下，国内外学者常常用自由贸易区来囊括各类开放区和特殊经济区。事实上，世界上一些特殊经济区行自由港政策之实，但由于国别语言传统、行政法规措词等习惯不同采纳了多种形式的名称，因此很多文献将自由港与自由贸易区作为同等概念看待。

根据以上分析，本研究认为，自由贸易港是指划在一国或地区港口周边、关境之外、不属于任何一个国家海关管辖的港口或海港区，外国货物可以享受进出口免税政策，并且可以在该港内进行加工、制造、贮藏、分拣、改装、修理、装卸，以至再出口或在港内销售。自由港本质上是实行比国内其他地区更大程度贸易与投资便利化政策的封闭地带或经济特区，通常认为自由港是自由度最大的经济特区，其最突出的特点就是“境内关外”和“进出自由”。但外国船舶进出时仍须遵守有关卫生、安全、移民等政策法令。为避免概念上的不确定导致实践中名称选择的困难，本研究认为自由港应主要用来特指那些附带有港口的实行高度自由化政策的综合化海关特殊监管区。而对虽然行自由港政策之实，但没有港口的、自由化程度不高、且不具综合功能的其他海关特殊监管区可用其他名称来表示。

常见的符合“自由经济区”概念内涵的相关概念至少有19个（Kusago&Tzannatos，1998）。其中使用广泛且经常出现在正式法律文本中的包括：自由区、自由贸易园区、自由港、自由贸易港区、对外贸易区、出口加工区、自由边境区、免稅/自由工业区、保稅仓库区、保税港区、投资促进区等。自由港应是这些海关特殊监管区中开放程度最大的一种。

（二）自由贸易港的形态与分類

不言而喻，自由港的核心要点在于“自由”两字，主要表现在商品、资金、人员等要素的自由流通，免除外国货物、资金进出港区的配额限制，准许外国货物在没有海关手续限制和不支付关税的情况下，在港区内进行改装、加工、长期储存、展览和再出口。但自由港因某些特征而表现出差异，具体分类如下：一是按商品免税程度划分，完全自由港对所有商品进出口免税，这种自由港在现实中十分少见；占主导的是有限自由港，仅对少数商品征收少量关税，如香港实施典型的零关税政策，一般进出口货物均无须缴付任何关税，但有4类商品除外，分别为烟草、酒类、碳氢油和甲醇。二是按空间范围划分，自由港可分为自由港市和自由港区，前者是指港口及所在城市全部地区均属于自由港范围，外商可在此长期自由居留及从事有关业务，如新加坡和中国香港；后者仅包括港口或所在城市的部分封闭区域，不允许外商自由居留，如哥本哈根等。三是按地理位置划分，自由港可分为临海自由港和内陆自由港，前者比较常见，世界上不少著名自由港属于此；瑞士国内的自由港则基本属于后者。四是按功能划分，自由港可分为转口贸易型、工贸结合型、旅游消费型和综合型。转口贸易型自由港功能局限于转口贸易，工贸结合型是在转口贸易基础上增加了加工、制造等工业内容，而综合型自由港在贸易与工业基础上又扩展到金融、旅游等功能。如香港的发展起始于转口贸易，而后过渡到加工贸易型，现在已发展成综合型自由港。旅游消费型自由港主要是为发展旅游产业、购物为目的，一般不允许加工制造活动，以委内瑞拉的马格里塔和哥伦比亚的圣安德烈斯自由港为代表。

（三）现代国际自由港的发展新趋势

自由贸易港是国际经济贸易自由化的产物，如果所有国家都取消关税、非关税等贸易壁垒和边境安全限制，其命运也将随着贸易自由化和经济一体化而终结。然而，只要国际关税、非关税壁垒及国家海关主权安全顾虑依然存在，自由港就一直具有存在的价值与意义，只是其功能和形态将随着世界经济发展形势而不断演化。

两次世界大战之后，在《关税与贸易总协定》而后世界贸易组织（WTO）等多边贸易谈判体制推动下，以全球市场与国际分工为主要内容的国际贸易投资体系得以确立。20世纪70年代之后，随着经济全球化与科技革命的进一步加深，自由港的单一贸易功能逐渐难以满足现代国际经济贸易的发展需求，出口加工、科技研发、物流分拨、离岸金融、旅游零售、国际教育等现代服务功能逐渐加入到自由港的功能体系之中。自由港发展形态也呈现出多元化的趋势，在全球不同地区产生了出口加工区、保税仓库区、对外贸易区、自由贸易区、科学工业园区、国际物流中心、离岸金融中心等主体功能不同但基本内涵一致的不同形态，并且逐渐向综合型自由港形态发展。

在国际贸易自由化与市场全球化的推动下，20世纪90年代开始，世界范围内跨边境、跨边界自由贸易区不断出现，甚至跨越国界组成跨国自由贸易区呈现出巨大发展潜力，自由港也呈现出跨区域合作形态。在WTO多边谈判机制受挫背景下，越来越多的国家和地区开始通过缔结双边自由贸易协定并建立自由贸易区，以实现更深层次的国际经贸合作。

二、世界自由贸易港的基本特征

自由贸易港在各国加强国际经贸关系和发展对外经济过程中发挥着不可替代的作用，这与其具有非常鲜明的特征密不可分。

（一）自由港的地理区位优势明显

自由港的产生是商品经济与对外贸易发展到一定阶段的历史产物，在以经济全球化为特征的现代世界海洋经济体系中，作为关键的进出口汇集点，一些具有地理区位优势的天然港口在被施与政策优惠之后成为经济意义上的自由港。可见，地理区位优势是许多港口得以被注入优惠政策的原始出发点，世界上许多著名自由港大多是由处于枢纽航线的港口形成，优越的地理位置是自由港形成的先决条件。当然，这种地理位置的优越性往往随着全球化经济发展而显现。

（二）自由港享有很高经济自由度

自由港是在自由区的几种形式中自由度最高、容纳层次最多、内容最为复杂从而要求也最为严格的一种自由区（陈永山等，1988）。首先，自由港具有“境内关外”的政策优势，即“国境之内、关境之外”。货物与服务贸易可免于惯常的海关监管制度，实施开放的企业准入制度、保税制度、优惠的税收与产业政策等。其次，自由港税收优惠幅度大。一般商品进出口无须缴付关税，此外，企业还可享受到土地租金、所得税、折旧等方面的政策性减免优惠。最后，自由港具有宽松营商环境。除了对货物进出口给予免税待遇之外，往往还在对外资金流动、企业外汇留存、货币兑换、外汇利润自由汇出及人员往返等方面提供更为宽松的环境。

（三）自由港拥有先进的商业基础设施

纵观世界自由港发展演变历史，某一地区一旦被选定为自由港，国家通常会以国际标准在此区域加大先进基础设施方面的投资，投入使用最先进的信息技术，打造最便捷的物流周转方式，提高基础设施质量与公共服务水平，以满足跨国公司全球资源配置效率的要求。不论是处于沿海还是位于内陆的自由港，除需占据优越的地理位置外，还具备优良的港口运输与装卸设备，以及有利于快速开展货物储存、分级拣选、改装重组的各种硬件设施，以便快捷和高效地为商品集散与转口提供服务。

（四）自由港经济关系具有国际化特征

自由港区内企业生产的产品主要出口国外市场，而非东道国市场。自由港区不分国别和社会制度，对企业和投资者一视同仁，鼓励国内外资本投资和贸易往来，是国际经济交汇的地方。自由港往往代表着一国经济开放程度的至高点，是东道国与国际经济联系程度的直接体现，是衡量其对外开放水平的重要实体参照。本质上，自由港是国际政治经济关系的一种表现形式，是将本国领土资源的一部分权益让渡给他国，借助于国外生产要素以取得经济高效益和高质量发展。

（五）自由港具有综合化功能

随着国际竞争的加剧，世界自由港的总体发展趋势为向多功能、多方位和综合化形态转变，即除转口贸易、出口加工等传统基本功能外，还兼具旅游消费、金融保险、人员往来等现代服务经济扩展功能。随着国际自由贸易协定的推进，传统的以转口贸易为单一功能的自由港已经不具备以往的竞争力。自由港的竞争优势越来越体现于其综合性及现代服务业的开放。另外，自由港的综合性还体现于其综合的优惠政策体系，包括免税优惠、外资投资、金融外汇、股利汇出及出入境自由等一些特殊政策与措施，从而保障自由港综合功能的最大发挥。概括来讲，自由港由传统的贸易中转自由向综合经济自由发生转变。

三、自由貿易港的经济效应

（一）促使本国货物与服务生产进一步融入全球价值链

自由港是国际货物与服务贸易枢纽，是连接国内市场与国际市场的重要结点。由于自由港实行更高自由度的对外开放政策，在关税、财政、金融、贸易等方面具有更大的灵活性，使其成为各地区经济发展的增长点及吸引外商投资的热土。自由港先进的商业基础设施与高度市场化的环境在为外商进入我国创造条件的同时，也为国内企业更多地参与国际市场竞争架起便捷的桥梁，从而促进我国企业出口贸易、转口贸易、出口加工及现代服务业的发展。

（二）加快货物资金周转实现全球资源配置

跨国公司及从事贸易的国内企业从境外进口货物免税进入自由港，而且根据全球订单及市场需求，从自由港内向境外目标市场进行分拨。自由港内的分级拣选可以实现买卖双方的交易而无须变更货物的地理位置，收货人便可根据市场信息向世界其他地区进行分拨运输。国内货物进入自由港即视为出境，不仅可以办理出口退税，还可以通过合同洽谈提前收汇。由于自由港内外汇资金可自由出入，因此国内外企业可以省却大量换汇手续与风险，贸易企业可以方便使用外汇资金进行交易等活动。因此，自由港可以通过加快货物及资金等周转速度实现全球市场资源配置更高效率。

（三）自由港具有很强的腹地经济辐射效应

自由港在区域经济发展中扮演龙头作用并具有很强的腹地辐射效应。世界自由港发展经验表明：自由港能带动腹地及较远地区的经济与产业的发展。例如，汉堡港、不莱梅港、鹿特丹港和安特卫普港依托发达的辽阔腹地，是连接欧洲大陆及其与国际市场的重要出海口，以这几个港为中心半径500公里以内，人口覆盖超过1亿人，自由贸易港的辐射作用几乎触及西欧所有重要城市。作为中国经济的引擎，长三角与珠三角的发展也印证了自由贸易区尤其对周边腹地经济的促进作用，在自由港背后形成的产业集群优势与组装、物流等制造与生产性服务供给能力的提升成为周边经济发展的重要创造者。

（四）加速东道国产业结构升级与经济发展

随着科技革命的不断发展与演化，发达国家一些产业向外扩张，而自由贸易港是承接发达国家产业转移的重要力量。由于发达国家新产业、新工艺和新技术不断涌现，产业转移的技术含量也不断增加，因此自由港产业结构也处于不断调整与更新换代之中。自由港通过吸引国外资本，弥补了发展中国家资本不足的局面，引进先进技术与管理方法，发展了出口工业，扩大了对外贸易，增加了外汇收入，扩大了就业，培养了一大批技术管理人才，这一切都加速了本地区经济的发展。20世纪70年代以后，许多自由港由完全劳动密集型和资本密集型逐渐向知识与技术密集型过渡。

（五）自由港具有促进劳动就业、增加收入、科技创新等社会效应

一定程度上，创造就业构成建立自由贸易区的首要原因。据联合国亚太经济社会委员会报告，自由港为广大发展中国家的家庭雇员、年轻女工、农村转移劳动力及中学毕业生等一大批就业前景不佳的群体提供了工作可能。大多数自由贸易区内的薪资及工作环境比东道国其他区域具有一定优势，多数超过政府设定的最低工资标准，从而提高了社会低技能职工的社会福利。

吸收外资是自由港成立的另外一个重要原因。作为跨国公司在全球资源配置布局的节点，自由港通过良好的基础设施与制度环境引进外资、技术、管理及研发人才等要素，促进国内外生产要素相结合。由于跨国公司参与国际竞争的需要，往往会加大产品与技术的创新活动，从而有利于产生国际研发溢出效应。有些以科技创新为特征的新型自由港形态——科学产业园更是发挥了科技创新、产业创新的领头作用。

四、世界自由贸易港运营与监管模式

自由贸易港能否运行成功与产生成效，除了优惠的政策条件及良好的基础设施之外，管理起着决定性作用。国外自由港经验表明：高效的运营管理机构不仅是吸引国外投资者的重要标准，而且是自由港成败的关键之一。

（一）世界自由贸易港运营模式

世界上自由港的管理模式大致可分为两种：第一种是政府管理模式，即以法律形式设立政府行政机构作为主体负责管理，如美国和韩国分别设立对外贸易管理局和自由出口贸易区管理局。这种模式在实际中又可分为两种：一是公营模式，由行政机构代表国家进行具体运作管理，比较常见于发展中国家和地区，如巴西的玛瑙斯自由贸易区就是由通过政府法令成立的自由贸易区管理局统一管理。这种模式往往存在资源浪费、服务质量不佳、经营效率低等问题。二是混业模式，由国家拥有港口土地、岸线及基础设施，同时把港口码头租赁给国内外贸易企业和船运公司进行经营，实现所有权与经营权分离。这种模式的优点在于由政府出资建设基础设施，从而摆脱了前期资金投资大、回收期长的制约。同时私营企业可以高效运行。该模式又可称为地主型管理模式，比较常见于发达国家和地区。这种是公司型管理模式。经政府审批成立自由港董事会、理事会或投资公司，对自由贸易港进行运营管理。以爱尔兰香农自由贸易区为代表。在公司型管理模式中私有化程度最高的要数中国香港，其所有港口设施均为私人投资和私人经营。香港的葵涌码头19个泊位由和记黄埔、美国海陆、韩国现代和中远4家公司掌控。由于很少受到政府行政干预，实行完全市场自由定价，高效可靠的环境对外资具有很大吸引力。但公司型管理模式由于受到市场失灵效应影响也有不足，诸如追加投资的积极性不是很高、不注重长远发展等。

（二）世界自由贸易港监管模式

监管问题是各国设立自由贸易港面临的最重要问题，也是我国新阶段建设自由贸易港亟待解决的现实突出问题。在此需要明确的是，自由港的核心在于“自由”，否则就不是自由港。因此，自由港的监管本质上是为了促进国际贸易与国际物流的高新运转，自由港的监管应以不影响国际贸易投资的便利为宗旨，采取尽可能简便灵活的方法与手续。目前，国际上自由港的监管主要体现在区域监管、进出口货物的监管和监管便利化措施三个方面。

1.区域监管：世界各国对自由贸易港一般都实行封閉区域管理。汉堡自由贸易港由一条被称为“关界围墙”的金属栅栏与其他港区隔开，进出自由港区的陆上通道关卡有25个，海路通道关卡有12个。

值得提出的是，与亚洲国家开展自由贸易区的建设热潮正好相反，自由港在欧洲的消失正成为一种趋势。2008年实行的《现代化欧洲共同体海关法典》使欧盟凭借低关税和内部市场一体化成为了一个整体自由贸易区，单个的自由港已经失去原有意义。自2013年开始，由围栏和检查站组成的汉堡港自由贸易区正式终结其125年历史。新加坡的7个自贸区都以围墙与外界隔离，进出自贸区的通道由海关查检站管理，进出人员和车辆都必须接受检查。

2.进出口货物的监管：自由港区内货物进出口免于一般的海关手续，但为了保障自由港的运行，相应的监管必不可少。在新加坡自由贸易区，进出口货物所有人或其代理人只需填写和交验有关单证即可，但按规定必须得到有关部门批准方可进口的货物，如药品、化妆品和危险品等在报关时须出具批准通知或许可证。在自由港区建立或经营保税仓库，须获得批准并与海关签订合约、交纳保证金。海关对高关税商品和有疑问的商品采用重点抽查方法，通常事先获得一定的线索，如果发现问题可追究相关公司责任，甚至取消其在自由港内经营资格。

3.监管便利化措施：自由港监管便利化的优越性主要体现在监管便利与监管效率等方面。世界自由港大多实行24小时通关服务，货物可在自由港长期停留而无须交纳费用，船舶正常航行很少受到干预。随着科技的发展，世界著名自由港均充分利用网络通讯技术实现手续简化、缩短办事工作周期。新加坡通过贸易网络系统公共数据平台连接海关、检验检疫、税务、军控、安全、经济发展局、企业发展局、农粮局等35个政府部门，进出口贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部监管流程均通过该系统进行。

五、目前我国自由港建设面临的问题与挑战

2018年是我国改革开放40周年。改革开放以来，我国通过多种途径与方式的对外开放成功融入国际经济体系，我国经济市场化、国际化、现代化取得举世瞩目的成就。但也应深刻注意到，我国的市场化进程还有很长一段路要走、营商环境还有很大提升空间。目前，实施自由港战略还面临着一些制度层面和技术层面的问题与挑战，这些障碍很多都是由于前期改革不彻底、开放不充分所造成，从而对更大幅度的国际贸易投资自由化感到不适。

（一）制度层面的问题与挑战

一是政府管理制度和理念尚不完全适应高度市场化的运行机制，从而无法摆脱政府过度干预市场的惯性冲动。二是行政管理体制尚不适应自由港运营管理要求。在现行行政管理体制下，港口运营管理部门与周边地区政府部门、口岸管理机构（海关、出入境检验检疫、边检及海事局等）还难以适应完全市场经济的运营。三是多重政府目标影响自由贸易港实施效果。基于不同的诉求，政府管理部门之间存在目标不一致的情况，从而影响到自由港的运营效率。比如，上海自由贸易试验区尝试负面清单管理模式，但在具体操作过程，由地方政府制定的负面清单还须征求各部委的意见，因此负面清单的改革效果未充分展现。

（二）技术层面的问题与挑战

一是现有保税港区的基础设施与配套服务与自由港要求还存在一定距离。虽然中国内地港口的吞吐量、基础设施并不比新加坡、中国香港差，但在管理能力、管理体制、效率和国际化服务上还有不少差距。二是海关、检验检疫、出入境边检和海事局等主要口岸管理机构的监管方式、监管水平离国际惯例还存在一定差距。三是目前来看，自由港还缺少宏观上的总体方案和规则，以及微观上的具体、精细和透明的操作规章和流程。四是长期以来，我国的对外经济主要集中于出口加工制造业，有关现代服务业，特别是金融业的开放经验与管理还很薄弱，人民币资本账户国际化及应对汇率、国际游资炒作等国际金融风险的策略与人才还有很大缺口。

（三）其他方面的问题与挑战

一是我国整体营商环境还存在不小提升空间。据世界银行营商指数报告，2016年我国在全球190个经济体中排名第78位，比2015年上升了两个位次。虽然高于金砖五国中的巴西（123）、印度（130），但低于南非（74），与俄罗斯（40）差距更大。

括号中数字为这些国家在2016年世界银行营商环境指数中的排名。二是美国特朗普政权对公平贸易的理解与政策实施、周边国家和地区自由贸易区建设都对我国沿海地区建设国际区域物流中心、金融与贸易中心构成激烈竞争态势。三是区域政治不稳定影响到各国推进国际自由贸易进程的力度，如朝鲜问题、南中国海争议、印度局势等一系列地缘政治对区域国际贸易增长造成很大负面影响。

六、我国自由贸易港发展的思路与对策

早在1988年6月，邓小平同志就高瞻远瞩地提出“我们内地还要再造几个香港”的伟大构想，这里的“香港”更多意义上指的就是自由贸易港。据统计，我国对外贸易的90%都是由远洋运输来完成，港口成为中国进出口贸易的“桥头堡”。然而，就拿我国对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的保税港区来说，其与真正的自由港还存在很大差距。按国际贸易与投资便利化程度标准，目前我国国内层次最高的保税区与自由贸易区均不能与自由贸易港相提并论。这与我国作为世界貨物与服务贸易大国的地位很不相仿。

（一）战略思路

1.将自由贸易港建设上升到增强国家经济实力的高度。

早在20世纪90年代，在邓小平“南巡谈话”的激励下，沿海地区筹建自由港的呼声日渐高涨。当时国内学术界对自由港展开了较为丰富的研究与探索，许多学者曾呼吁应尽快建设自由港。但现实中由于种种客观原因和顾虑致使自由港的推进停顿一段时间，导致我国自由港建设有所延缓。造成这种现状的重要原因之一在于对自由港的战略地位认识还略显不足，未能从增强国家竞争实力、提高经济质量的高度予以重视。

2.明确制定各自由贸易港的功能定位与特色。

在党的十九大报告的鼓舞下，上海、天津、广东等地开始筹划自由港的申报与建设。由于政绩及声誉等多方面的现实考虑，地方政府可能会参与到自由港的盲目竞争与攀比，容易导致未能根据腹地产业优势、地理区位及港口优势形成错位经营，对自由贸易港的特色功能与定位不明确，从而形成恶性竞争的不良局面。

由于我国港口总体上软实力还较弱，为应对国际自由贸易区的激烈竞争，应从沿海港口中筛选出最具实力和潜力的、离国际性枢纽港最为接近的港口作为我国首批自由港的建设对象，并根据区域经济社会综合禀赋选择合适的自由港类型及具体功能与内容。

按我国目前情况，多个自由贸易港将不同程度存在功能同构性，如离岸贸易、离岸金融和物流航运等功能不可或缺。但由于各地在经济产业重点、优势及特点上不尽相同，所承担的任务也不一样，主导产业发展可以有所侧重，因此需要国家和地方政府共同制定发展规划。

3.发挥制度创新平台作用形成可复制可推广改革经验。

由于区域基础与发展不平衡，中国经济增长在一定程度上遵循了一条增长极带动下的“点”到“面”雁行推展模式，而在增长极体系中各“特殊经济区”发挥着重要的经济引领作用。现阶段，我国自由港应兼具扩大出口与地区开发双重功效，并达到牵一发而带全身的效果。自由贸易港的建设不仅要使局部地区经济与社会发展受益，而且通过自由贸易港建设更大程度地加强东部沿海在总体发展及对外开放总体格局的带动作用，探索更高自由度下开放型经济管理新模式，从而为建设现代经济体系过程中理顺政府与市场关系提供可复制推广经验，发挥制度创新平台的积极作用，进一步释放改革活力与增强经济体系的创造力。

（二）对策措施

1.加强自由贸易港立法。

从国际著名自由港实践的成功经验来看，自由贸易港的运行与发展均离不开国家层面的法治制度保障，以有效维护国外投资者的合法权益，从而增强外资进入的信心。如美国制定和修改的《对外贸易区法》从法律上取消了手续繁琐的退税制度和海关监管障碍。欧洲议会通过了《共同海关法典》修订版，进一步简化了欧盟海关程序及扩大了集中清关范围。韩国议会于2002年颁布了《设立和运营经济自由区法》，并随后建立了仁川、釜山、光阳自由贸易区。并且，为把济州岛打造成商贸型国际自由港，韩国政府还颁布了《济州国际自由城市特别法》。

自由贸易港实行许多不同于东道国其他地区的特殊政策，尤其是涉及到现代服务业的开放，因此能否良好稳定发展需要具有相当约束力的法律保障。目前，我国试点的上海自由贸易试验区虽然获得全国人大在法律层面上的一定豁免与支持，但与国外成熟自由贸易区相比仍有一定差距。因此，为统一协调未来各地区自由贸易港的申报与管理，应尽快出台符合国际游戏规则的自由贸易港法律体系。

2.大力完善与发展自由贸易港服务贸易功能。

从世界经济形势与国内发展要求来看，我国自由贸易港在继承转口贸易与加工等传统功能基础上，还应积极推动自由港现代服务贸易功能的发展，增加自由贸易港内生产性服务贸易产业布局，并加快金融创新，积极探索离岸贸易与离岸金融等新型功能，增强自由港金融服务功能。

在新时代，我国的自由港建立除必要的加工制造业之外，物流、金融、免税零售、旅游休闲、资讯、医疗、教育、产权贸易等开放度不高的服务业应为主要产业选择。在自然人流动方面，外国人可在自由港与境外之间直接往返，允许外籍居民长期居住。例如，在上海自由贸易试验区，可先行尝试人民币资本项目兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用，允许设立外资银行、民营资本与外资成立中外合资银行等资本项目内容，从而进一步推动贸易与投资便利化。在天津自由贸易试验区，通过金融改革实现区内资金的自由流动，打造北方金融自由区。

3.创新运营与监管体制。

国外大多数自由贸易区采取的是单一管理模式，即由中央政府直接成立某个机构代表国家进行管理。在目前我国政府主导体制下，采取这种模式的好处在于通过中央权威管理机构的管理有利于政策制定，可以在中央层面全面协调各部委配置改革，对各地区自由港发展重点进行统筹安排，对遇到的政策问题进行统一梳理，获得信息交流、经验共享、共同进步等协同效果。同时，对自由贸易港的具体管理权限应下放给地方，由地方所属的专门机构进行处理，有权对外直接谈判、吸引外资、出租土地等，地方政府有权颁布与法令精神一致的具有法律效力的条例等。

由于港口建设及相关工程资本投入巨大，自由港基础设施可通过公私合作（PPP）形式吸收民营资本，或引进外资成立中外合资公司对港口基础设施进行长期投资，并让渡一部分经营管理权。在具体微观经济管理体制上，实行政企分开，并在市场成熟时逐步过渡到企业主导运营模式。

推行贸易监管方式转变，由“事前监管”向“事中监管”和“事后监管”转变。建立企业诚信信息系统及评价框架，对企业经营诚信记录良好的企业实行更大的优惠激励，并严惩不守法的企业，取消其在自由港的经营权。按照“一线放开、二线管住、区内自由”的原则，运用先进信息技术系统，按国际标准简化报关通关手续，加强货物种类识别，探索基于“艙单数据”的高效监管。

参考文献：

1.陈永山、汪慕恒、郭哲民等：《世界各地的自由港和自由贸易区》，厦门大学出版社1988年版。

2.崔卫杰：《正确认识自由贸易港的发展方向》，《海外投资与出口信贷》2017年第6期。

3.胡凤乔：《世界自由港演化与制度研究》，浙江大学博士论文，2016年。

4.黄汉生：《世界自由港的历史演变及其发展特点》，《南洋问题研究》1992年第4期。

5.黄志勇、李京文：《实施自由贸易港战略研究》，《宏观经济管理》2012年第5期。

6.李金珊、胡凤乔：《国际关系体系下欧洲关税制度的变迁与自由港功能形态的演化》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2014年第6期。

7.刘恩专：《论天津建立自由港的方案与政策》，《南开经济研究》1994年第6期。

8.马晓燕：《内陆自由港发展模式研究——重庆例证》，《改革与战略》2011年第1期。

9.孟广文：《建立中国自由贸易区的政治地理学理论基础及模式选择》，《地理科学》2015年第1期。

10.商务部国际贸易经济合作研究院课题组：《中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究》，《科学发展》2014年第9期。

11.杨爽、孟广文、陈会珠等：《韩国自由经济区发展演化过程及启示》，《经济地理》2015年第3期。

12.周启元：《关于世界自由经济区问题的研究》，《东北亚论坛》1992年第1期。

13.Kusago T，Tzannatos Z.Export processing zones：a review in need of update.Social Protection & Labor Policy & Technical Notes，1998，35（9）：828～849.

责任编辑：谷岳