上海自贸区金融开放的定位与路径分析

张伟　杨文硕

摘要：上海自贸区是“以开放促改革”国家战略的新试点，金融开放是上海自贸区服务业扩大开放的有机组成部分，其配套性、渐进性定位立足于满足贸易及其相关服务业的金融需求。从国家金融改革的大局而言，上海自贸区金融开放是中国全面金融改革的战略突破口之一，有其超出自贸区框架相对独立的市场化路径。在顶层设计和具体路径上，上海自贸区金融与香港自由港金融有一定相通性和竞争性，但由于发育程度差距，在可预见的未来彼此并无可替代性。

关键词：上海；自贸区；香港；自由港；金融开放

中图分类号：F830 文献标识码：A

收稿日期：2013-11-21

作者简介：张伟（1973-），男，河南开封人，复旦大学工商管理博士后流动站/上海国际集团博士后科研工作站研究人员，研究方向：香港投融资管理；杨文硕（1979-），男，河北定兴人，上海大学监察处助理研究员，法学博士，研究方向：比较金融法。

基金项目：上海国际集团博士后研究课题“香港投融资平台搭建及盈利模式研究”，项目编号：2012-962-121232。

随着中国（上海）自由贸易试验区（下文简称“上海自贸区”）获批挂牌，国务院出台了中国（上海）自由贸易试验区总体方案（下文简称“总体方案”），提出加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新，以及完善法制领域制度保障等多项任务和措施①。虽然总体方案有待中央和上海市后续出台细则具体落实，但上海自贸区的金融开放问题已经引起各界的关注和热议。因此，理清上海自贸区金融开放的路径，并比较其与香港自由港金融的异同，对于全面认识和推进上海自贸区建设和我国金融改革有重要现实意义。

一、上海自贸区金融开放的定位与路径分析

（一）金融开放在自贸区总体方案中的定位

经过35年持续推进，中国的改革开放事业已经进入深水区和攻坚阶段，客观上需要继续通过个案方式试验更大尺度的开放政策，进而以推广经验的方式把改革向纵深领域进一步推进。作为贸易领域扩大开放先行先试的平台，上海自贸区承担着下述创新任务，即接轨国际规则，在贸易领域试行国民待遇和负面清单管理模式，通过管理和运行模式创新大幅度提升区内贸易便利化，通过先行先试进一步扩大与贸易相关的现代服务业开放。

上海自贸区是“以开放促改革”国家战略的新试点，金融开放是上海自贸区现代服务业扩大开放的有机组成部分。总体方案首批明确了六大服务领域、共计18个行业扩大对外资开放的措施，包括在金融、电信、航运服务、专业服务、文化服务和社会服务等领域扩大开放。按照总体方案提出的“打造中国经济升级版”的目标，上海自贸区的金融开放表明中央相关顶层设计至少包含两大意图：第一，坚持以开放促改革，聚焦在国内贸易服务领域寻求下一阶段金融开放的突破口，用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革；第二，中国未来的金融改革将超越局部的、地方化的点状突破，寻求能够在全国复制、推广的普遍性、制度性路径[1]。由此可见，总体方案赋予上海自贸区金融开放对于全国性金融开放的先行使命，其金融发展经验未来存在多种推广空间：一是相关开放政策、措施在业务、行业、力度和制度化方面的扩展；二是自贸区自身地理面积的扩大和相关金融制度实施范围的扩大；三是成熟经验被移植到其它省市的新兴自贸区，乃至从区内做法上升为全国性政策和法律。

作为上海自贸区服务业扩大开放的有机组成部分，金融开放的定位应与贸易相关的现代服务业开放步调相一致，而非专门、单独进行金融开放，区内金融业发展在相当程度上应立足于满足国际贸易和相关服务业的投融资需求。

第一，金融开放的配套性定位。加快转变贸易发展方式是上海自贸区的改革主题，贸易的转型升级在自贸区运作层面上是主体，而金融等服务领域的进一步开放要为此发挥配套支撑作用。在国际贸易方面，上海自贸区或将深化国际贸易结算中心试点，这需要在区内探索设立关于能源产品、工业原料和农产品的国际大宗商品交易和资源配置平台，以及拓展与国际贸易离岸业务相关的投融资服务创新。在国际航运方面，上海自贸区将发挥外高桥港、洋山深水港、浦东空港的联动优势，发展远洋运输、船舶管理等国际航运经济新产业，这就需要在区内探索具有国际竞争力的航运金融发展和运作模式。目前，我国在贸易结构、增值服务水平和核心竞争力等方面，与发达国家相比并非贸易强国。以全面开放为杠杆，主动呼应跨太平洋战略经济伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP），也是上海自贸区的另一战略任务，这就需要区内金融尽快与发达国家金融业接轨。

第二，金融开放的渐进性定位。由于重大开放政策尚无具体时间表、首批清单开放力度不大、实施细则未齐备等原因，上海自贸区现阶段金融开放的进程与事前市场的期待相比尚有一定差距。由于金融开放举措的出台不是针对快速繁荣某一个地区，而是审慎执行国家通过扩大开放进一步完成金融改革“试验田”的任务，上海自贸区现阶段的主要任务是在转变政府职能、创新金融管理模式等方面进行基础性探索，为在接轨国际规则的环境中管理现代金融积累操作性经验，形成可复制、可推广的阶段性制度创新成果，并服务于全国。由于金融开放具有影响区内经济秩序和巨大的溢出效应等特性，上海自贸区应更加注重以渐进性方式试验金融开放的效果[2]。上海自贸区的未来政策有望升级为2014年版、2015年版，不断推出新一轮的开放政策，其思路应继续定位于服务实体经济的需要。当区内贸易未来发展遇到金融服务“障碍”时，则以创新方式加以排除。这里的“障碍”既包括贸易流通不畅，也包括贸易动力不足；不仅指被动地阻碍，也可能是主动升级引领发展。这里的金融创新方式是指与贸易现代化轮换提升、不断升级的过程，这样将更加符合总体方案的初衷。

在上述多方开放和升级的力量助推下，上海自贸区金融业必将要承担培育贸易新型业态的服务职能，通过国际竞争机制在全球贸易价值链中找准自身服务、管理、品牌的新定位，从而提升自身的国际地位和资源配置能力。

（二）金融开放的国家金融改革路径

从国家金融改革的大局而言，上海自贸区金融开放不仅是区内服务业体系的支持系统，更是国家层面全面推进金融体制改革的战略突破口之一。从文本上看，金融开放列在《中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放措施》清单之首，体现了其在自贸区服务业扩大开放的核心地位，其开放亮点主要在于：在风险可控前提下，在试验区内实现人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等改革措施；支持符合条件的民营、外资资金设立相关金融服务平台，从事相关金融服务。上述金融业市场准入方面的局部开放试验，一方面旨在引入新的竞争者，促进区内金融市场充分竞争，促进金融产品价格市场化，提升区内金融服务业体系开放的效率；另一方面，上海自贸区金融开放也与国家层面的全面推进金融改革全局战略息息相关。

在上海自贸区金融开放与国家全面推进金融体制改革之间的关联机理方面，市场化是中国金融业未来改革的主方向。但是，由于目前国内还存在一定程度的金融区域划分和金融抑制，单纯启动国内改革恐怕难以打破既有利益格局，我国只有通过对外开放和对内开放同时推进才能有效深化金融改革。上海自贸区推进金融开放践行了国家金融改革市场化的基本取向，并以具体的制度安排向各界明确了我国金融改革的制度化预期：未来中国金融发展的最大红利是体制改革，其核心是改革审批体制，处理好政府与市场的关系，向市场机制放权；金融发展的根本目的是服务实体经济，其重心是高效率配置国内、国际产业资源和市场要素，中国金融体系也将在这些资源和要素配置均等化的过程中获得非泡沫的经济效益。

实际上，上述金融发展理念在除上海自贸区概念以外，在我国其它金融改革举措和政策发布上也有所体现，2013年中国全面性金融改革步伐已在多个领域悄然加速。从2013年7月20日起，央行全面放开贷款利率管制；2013年8月28日召开的国务院常务会议决定进一步扩大信贷资产证券化试点，盘活货币存量；2013年9月6日，中断18年的国债期货交易重新启动；2013年9月11日，李克强总理在2013夏季达沃斯论坛表示将择机推出存款保险制度，以防范金融市场化改革的风险；2013年9月16日，周小川行长在《求是》杂志发表署名文章，明确表示支持民间资本发起设立民营银行[3]；从2013年10月8日起，中国证监会开始实施并购重组，以提升上市公司并购重组的效率。另外，我国全面金融改革与局部金融改革还始终保持着上下联动关系。以利率市场化改革为例，2013年7月国家取消金融机构贷款利率浮动下限管理后，央行发布了进一步利率市场化改革将要采取的措施，上海自贸区在风险可控的条件下率先实现存贷款利率的市场化试点。因此，如果将上海自贸区的金融开放置于国家新一轮的全面性金融改革布局之中，就不难发现其释放出的正是中国金融开放由局部向全面推进的提速信号，中国新一轮金融改革的局部与全面联动格局正在成形。

按照国家既定的路线图，全面金融开放涉及多方面内容，金融业最终的全面开放应该建立在实体经济发达和资源配置均衡的基础上，顶层设计、体系调整、资源支持、市场监管等要素缺一不可。现阶段金融改革的任务是积极稳妥而非急躁冒进地推进利率、汇率市场化，推进人民币资本项目下可兑换，推进金融机构改革和完善多层次资本市场[4]。目前，上海自贸区的改革试验包含贸易、投资、金融、行政管理等多个领域，其核心在于重新定义金融领域政府与市场的关系。上海自贸区金融开放在起步阶段推进力度适中，市场之前预期的资本自由流动、本外币自由兑换等激进项目未能进入首批扩大开放的措施。首批5项开放措施仅仅是开端，上海自贸区的金融开放是一个持续的渐进过程，改革红利的释放需要一定的时间。

二、上海自贸区金融与香港自由港金融的演进路径比较分析

由于上海自贸区与香港自由港在金融制度安排和运行特征等方面有诸多相近、相通之处，而且上海与香港在金融中心建设方面存在较高的关联度和可比性，对比香港自由港金融对进一步理清上海自贸区金融开放的路径有重要意义。

（一）经济体系和运行平台方面的比较

认清上海自贸区金融与香港自由港金融所依附的经济体系的异同，对于理解两者的发展路径具有基础性意义。上海自贸区金融与香港自由港金融所依托的经济体系的基础都是现代市场经济，运行平台都是外向型开放平台。经过35年的改革开放，中国大陆社会主义市场经济初步形成，市场化已经成为经济金融发展不可逆转的基本方向。自19世纪中叶开埠以来，经过以华人、华商为主体的国际化经济力量，以及香港当局的百余年建设，香港逐步形成了比较成熟的资本主义市场经济体系。回归以来，香港凭借“一国两制”的特殊制度安排，特别是在CEPA等经贸协议安排下，中国大陆与香港在市场经济框架下的经济金融交流与合作日趋紧密，两地之间的经济体制隔阂已经基本消除，中国内地新兴的自贸区在贸易定位方面也借鉴了香港自由港的运作机制[5]。

由于上海自贸区金融与香港自由港金融各自所依托的经济体系存在着发展程度差异，主要体现在两地市场化的深度与广度上：上海自贸区金融开放所依托的内地市场经济尚处于转型过程中，表现为中国大陆向市场经济转型的渐进性和内部不均衡状态；香港自由港金融是根植于历经百余年建设的市场经济体系，体现出自由港城市（地区）市场经济的重商、避税取向和全岛自由化特色。虽然上海被公认为是中国内地市场化、国际化程度最高的省级区域之一，但是在国企、财税、土地和户籍等关系中国大陆金融市场化长足发展的基础性改革领域仍未实现制度化突破，甚至部分政策仍然呈现出从计划经济向市场经济转型的保守特征。香港自由港的自由贸易制度、自由企业制度在世界范围内是贯彻得较为彻底的地区[3]，其具体表现包括：一是除为履行国际法义务及维护香港安全，当局对进出口贸易不设置管制；二是除对烟、酒、甲醇（酒精及其制品）、碳氢油（汽油及柴油）、化妆品和若干不含酒精饮品等有限几类商品征收进口关税及消费税（若为转口或加工后再出口的可退税）外，当局对其他一般商品的进出口均不设关税壁垒，只征收005%左右的从价税，以用于支付行政管理成本；三是除少数受管制的商品需进行事前申请，获批准后才能进出口外，当局对一般商品的进出口手续无审批要求，只需向海关部门递交报关表格文件；四是外来运输工具减免进港申请及海关手续，引水、关检和卫检手续简便，并免纳港口行政费用；五是除了涉及管制行业以及公共事业外，企业经营领域的准入放开均由投资经营者自由选择，政府不干涉其依法经营活动；六是开办企业注册手续简便，营运成本低，当局对营运企业免征资本增值税、股息税、利息税、销售税，仅征收16%左右的利得税[6]。

（二）政府管理和金融政策方面的比较

处理好政府与市场的关系，减少政府对市场的干预是上海自贸区金融与香港自由港金融在政府管理取向上的共识。但是，由于历史和体制延续性等原因，在宏观行政体制和具体部门管理等方面，两地政府管理职能在去干预化的程度方面存在一定差距。上海自贸区在金融开放领域实施了准入前国民待遇、竞争中性原则、负面清单管理、核准制改为备案制等一系列政府职能转变举措，除了负面清单明确规定禁止的，其他经营不再需要政府事前审批；对负面清单尚未涉及的领域，按照内外一致的国民待遇原则，将投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）；对于区内的经营主体及其活动，政府按照“竞争中性”和“一线放开，二线安全高效管住”的创新模式实施管理，促进二线监管模式与一线监管模式的衔接与过渡。由此可见，上海自贸区在加快政府职能转变方面，更侧重于法治思维和依法行政[7]。经过百余年的积淀与提炼，香港当局已经形成了“积极不干预”管治风格，即尽量不采用直接的行政手段、政策手段干预经济活动，当出现市场失灵时主要是运用法律手段及其它间接手段，规范、维持经济的有序运行，主要有常规干预（指向经济命脉性质的经济活动）和临时性干预（指向紧急突发性质的经济事件和风险）两类。常规干预主要有三：一是对关键金融活动的常规干预，重点是有效地抑制金融投机和控制金融风险，集中在维护港元与美元的联系汇率制、监管发钞银行及其发钞行为、保障“存款机构三级制”等方面；二是对土地一级市场的常规干预，直接措施主要集中在批地的数量、土地的定向开发管制等方面，重点是使香港有限的土地资源得到高效开发，最大程度地发挥土地稀缺资源的潜能；三是对民生领域商品的进口实行经营许可证制和预储制，管制个别不法商贩囤积居奇等。

此外，两者在金融市场化基本政策的具体目标上也不尽相同。虽然上海自贸区试图建立一个法治化、与国际规则接轨的金融小环境，但现在仍处于起步阶段，未形成制度化、体系化的金融法治体系，基于全国“可复制、可推广”基调，其开放政策并不追求建立过于个性化的区域模式（这对建立金融中心至关重要），这可能会限制其改革力度和地方特色。香港在建立自由港之初，即从英美法系引入普通法法律体系，并与当地华人文化传统相融合，经过长期市场检验而形成了行之有效的金融法治框架，从而减少了各种政策变动风险和制度性成本。作为历史悠久的自由港，香港特别注重保持其区位差异性和国际竞争力，并为受贸易保护主义困扰的经济体提供开展金融交易与合作的便捷枢纽，现已成为高效吸纳全球金融要素的“成本洼地”。

三、结论与展望

尽管在顶层设计和具体路径上，上海自贸区金融开放与香港自由港金融演进有一定相通性和竞争性，但在可预见的未来彼此并无可替代性。对香港来说，上海自贸区的着力点在于贸易自由而非金融自由，这已将两者出现同质化竞争的可能性排除在最重要的发展路径之外。对于上海自贸区来说，金融开放会在运行一定时间后产生可观的外溢效应。假如上海自贸区未来成为人民币业务的全球中心所在地，将会对区外的国际金融中心建设产生重大加速作用。香港的自由港经济安排和国际金融中心地位是世界经济发展和变迁的历史产物，对于整体开放、特别是金融开放水平还比较有限的中国大陆而言，能否成功建成另一个“香港”（包括经济特区、保税区及自贸区等）未有定论，上海自贸区现阶段总体方案也未提出类似的任务目标。

从长期发展来看，当前亚太区域经济总量居全球前列，金融市场纵深开阔且需求巨大，金融业发展空间和潜力极大，当前东八区、东九区不同层次的金融中心（如东京、香港、新加坡、上海等）已初步形成多中心合作与竞争的格局。由于因历史和政治等原因，亚太金融市场呈现明显的多极化分隔特征，任何一个金融中心均无法垄断区域内的多样化金融需求。因此，上海自贸区金融将长期扮演激活中国经济体对外开放的境内离岸杠杆角色，而不是成为香港金融业的专门竞争者。上海自贸区金融的发展，从根本上要依靠自身灵活应变的服务能力、务实高效的公共管理和政策体系以及稳定有效的监管法治，当前摆在其面前的时代课题是沿着国际化、市场化和法治化的既定方向，将地理优势转化成为金融区位优势，加快把握和融入国际金融体系，强化区内金融开放与国际金融中心建设的联动机制，以最小的改革成本推进中国金融体制市场化的改革进程。

注释：

① 见《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发[2013]38号）。方案文件包括《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》及其附件《中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放措施》。

参考文献：

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[5] 陈利静.香港与内地服务贸易合作的CEPA经济效应分析[J].中国商贸，2012（17）：255-256.

[6] 范宏云，孙光永.香港建设自由贸易港的经验[J].特区实践与理论，2008（3）： 56-59.

[7] 史凤林.“先行先试”法治化的理论基础[J].法制与社会，2012（2）：15-16.

Abstract： Shanghai Pilot Free Trade Zone （Shanghai FTZ） is a new pilot for the national strategy of “the openness promoting the reform”. The financial openness is an organic part of the opening-expanding of services in Shanghai FTZ， and its supporting， progressive registering bases on meeting the financial requirement of trade related services. From the overall situation of the national financial reform， the financial openness of Shanghai FTZ is one of the strategic breakthroughs of comprehensive financial reform， and it has a relative independent market-oriented path beyond the FTZ. In the top-level design and the specific path， the two finance systems in Shanghai FTZ and Hong Kong Freeport have a bit similarity and competitiveness， but in the foreseeable future there is no alternative to each other since the developmental gap.

Key words： Shanghai； Free Trade Zone； Hong Kong； Freeport； financial openness

（责任编辑：关立新）