浅谈国有企业混合所有制改革

马成武

近年来，有关方面按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，稳步推进国有企业混合所有制改革，推动国有企业积极引入民营资本、外资等非公有资本，实现产权主体多元化，取得了显著成效。随着国企混改的推进，国有企业体制机制更加灵活，更加适应市场经济要求，更加有效配置资源。

1 国企混合所有制改革的重要性

1.1 完善企业法人治理结构

目前通过各种不同所有制资本的实质性混合，非公有资本在企业混合所有制改革中发挥的“催化剂”作用越来越显著，产生了体制机制融合互促的“化学反应”，实现了资本“形混”和制度“神混”的统一。随着国企混改的稳步推进，民营资本、外资等作为战略投资、产业投资进入国有企业，有效解决了过去国有股“一股独大”的问题。国有企业经过混合所有制改革，不同所有制主体之间进行制衡，政企有效分开，减少行政干预，企业法人治理结构进一步完善，实现资源科学合理配置，有利于经济社会协调发展。

1.2 盘活国有企业资产存量

受各种因素的影响，不少国有企业缺乏活力，出现连续亏损的局面，不能持续健康发展。国有资本处于呆滞的存量状态，影响资本的利用率和流动性。通过混合所有制改革，使非国有资本参与国企改革，国有企业与其他资产相融合，有利于盘活资本存量，形成新的混合所有制企业，激活企业活力，促进国有企业创新发展。混合所有制改革后，有机融合国有资本的规模、技术优势以及民资、外资的创新能力、管理优势，实现了企业资产效益和劳动生产率的大幅提升，增强了企业的核心竞争力，形成跨行业、跨部门、跨地域的大型企业，增强了国有企业的市场竞争实力。

1.3 促进国有企业顺利转制

国有企业在外部市场的约束较小，在内部自负盈亏机制考核较弱情况下，造成国有企业缺乏活力，影响持续发展。混合所有制改革为国企改制提供契机，在混合所有制条件下，国有企业和其他市场主体进行公平竞争，国有资本只是企业内部的一个所有者，企业没有了政府的干预庇护，必须面对国有企业内部不同所有制主体的投资回报压力。需要积极采取合理的手段，提高企业的经济效益，避免盲目投资，激发企业的活力，促进国有企業成为相对独立的市场经营主体。并且可以有效遏制各种贪腐行为的发生，增加经营管理透明度，使企业在阳光下运营。

2 国企混合所有制改革的困境

2.1 垄断地位尚未打破

20世纪90年代，国有企业进行了大范围的改制分流以及资产剥离，21世纪初期组建了国资委后，对国有企业进行股份制改造，国有企业向集团化发展，不少国有企业上市融资。国有企业背靠政府，政府对国有企业的支持力度大，并且其融资渠道呈现多样化，这些因素促进了国有企业的发展壮大。但是从当前的实际情况看，竞争性国有企业的垄断地位仍然十分突出，在其利润构成中，并没有将免费或者低价利用的融资和土地等扣除，实际上经济效益有待提高，市场秩序有待维护。垄断还控制了产品市场的定价权，以及上中下游的采购价格，垄断利益和公众利益形成冲突，社会矛盾有待缓解。有些虽然进行了混合所有制改革，募集到巨额资本，但是对行业发展和垄断的局面并没有改进，影响市场竞争。

2.2 缺乏产权保护制度

产权是所有制的核心，在混合所有制企业中，存在多种经济主体，可以实现不同所有者的有效制衡以及相互监督，有利于防止权力滥用和腐败问题，提高管理运营效率。由于对不同所有制的产权保护强度不同，有的投资者不敢轻易参与国有企业改革，不能激发非公有资本参与改革的积极性。对于产权保护，我国的相关制度还不完善，进行混合所有制改革后，非公有资本很难取得控股地位，属于中小股东，缺乏话语权，也很难参与投资决策，影响混合所有制改革的效果。

2.3 改革配套措施不健全

改革开放40年来，我国大力发展非公有制经济，非公有制经济在国民经济中占有重要地位，并且对增加社会就业、促进社会稳定有重要意义。非公有制经济的发展速度已经超过公有制经济。但是我国的市场经济还不完善，还没有建立起竞争有序、统一开放、完善的市场体系。比如在资源使用中，国有企业是国家免费给其使用土地资源，在财务中属于无形资产，不计入成本。在许多领域的国有企业中，享有一定的行业保护权，以及国家的政策红利、各种补贴等。完善相关的改革配套措施，降低民营企业的市场准入门槛，消除影响竞争的不公平因素，才能促进混合所有制改革的推进。

3 国有企业混合所有制改革的方式方法

3.1 逐渐打破行业垄断

对于竞争性国有企业的混合所有制改革，要打破垄断，创建公平的市场竞争环境。政府要采用市场化手段推动改革，进行合理的干预，推进改革扎实有效开展。对大型的竞争性国有企业，可以先在小型的子公司进行混合所有制改革实践，自下而上进行改革。对竞争性国有企业，尤其是垄断行业，要采取循序渐进的方式，进行混合所有制改革，综合考虑市场的需求、国家的发展战略等各方面因素，促进改革的顺利进行。

3.2 对产权交易进行严格的把关

在产权交易环节，要建立流转透明、健康有序的产权交易体系，包括价格的确定、资产的评估、产权流转等方面，防止国有资产的流失。在资产审计和评估环节，要重视对企业无形资产的把控，明确企业的资产账目，独立进行审计和评估工作，将审计结果和评估结果相互验证。在价格的评估确定中，要建立市场化的定价模式。在实际操作上，可以以评估结果为基础，选择同类企业价值作为参考，进行合理评估。有的已经上市的竞争性国有企业，需要有更加市场化的定价方式。在产权流转环节，及时披露公开信息，使交易公开透明。建立完善的联网制度，在更广泛的层面进行信息的公开。国资监管部门和产权交易机构应参与受让条件的设置。

3.3 完善相关措施，促进改革的推进

要适时放宽非公有制资本的投资领域，降低非公有资本的准入门槛，放开非公有资本投资的持股比例限制。完善市场配套措施，通过构建公平的市场竞争环境，促进混合所有制改革的推进。如果是关系国家经济命脉、关系国家安全的领域和行业，要保持国有资本的控股地位。在改革中，要根据具体的行业领域和实际需要，适当引入其他战略投资资本。改善市场环境，建立公平市场机制，在允许非公有资本参与的领域，对非公有资本和公有资本给予相同的待遇和政策，设置非公有资本和公有资本平等的准入条件，促进竞争性国有企业和非公有资本企业的公平竞争。在竞争性国有企业的混合所有制改革中，可以设立专项基金，降低融资成本，为非公有资本提供融资。

4 国企混合所有制体制机制

4.1 建立产权保护制度

为创建公平的市场环境，全面确立市场经济体制，需要重视产权的尊重和保护，建立产权保护制度。混合所有制是产权的合作，不同所有制资本共同存在，需要达到合作共赢的效果。产权保护是不同所有制资本，能够共同存在合作的基础，对非国有资本提供保障，有利于促进非国有资本参与改革，促进混合所有制改革的推进。要建立健全产权保护制度，制定有效的政策，公平公正地保护各种所有制经济的产权。不管是哪一种所有制经济的财产，都不能非法侵犯。对于各种所有制经济，都要给予同样的使用生产要素等权利，促进市场的公平竞争。

4.2 以管资本为主完善国有资本管理体制

竞争性国有企业在混合所有制改革中，可以完全按照资本市场的要求和规则进行运作，彻底的资本化，与民营企业、外资企业等社会资本一起，公正公平地参与市场竞争，要以管资本为主，注重对国有资产的监督。党的十八届三中全会提出要完善国有资产的管理体制，积极发展混合所有制经济，改革国有资本授权经营体制，对于有条件的国有企业，支持进行国有资本投资公司的改组建设。在竞争性国有企业内部，董事会做出重大的决策，制定企业目标、发展战略等，由经理人进行经营管理，参与市场竞争，实现优胜劣汰。我国是发展中国家，国有经济在国民经济中发挥着日益重要的作用。国有资本可以对公益性项目加大投入，提供更多的公共服务。同时要支持高新技术和管理创新，发展战略性产业、竞争性产业，增强企业在市场中的竞争力。

4.3 企业激励约束机制进一步健全

通过“引资本”促进“转机制”，混合所有制企业在完善市场化激励约束机制方面进行了富有成效的多样化探索。如在选人用人和薪酬方面，随着市场化选人用人制度日趋完善，职业经理人制度、高级管理人员市场化选聘制度等为企业源源不断输送高质量人力资本，公开透明的员工晋升、流动和退出机制充分调动了员工的积极性和创造力，员工能进能出、管理人员能上能下、薪酬能高能低的目标将得以实现。

5 我国国企混合所有制改革成功实践

2017年7月份，中国联通集团下属A股上市公司中国联合网络通信股份有限公司发布了中国联通关于混合所有制改革有关情况的专项公告，正式披露了混合所有制改革试点总体方案和拟改革的内容要点。公告称，中国联通混改试点总体思路拟通过整体设计，积极引入境内投资者，降低国有股权比例，将部分公司股权释放给其他国有和非国有资本，实质性推进混合所有制改革。此次中国联通混改采用非公开发行和老股转让等方式，引入处于行业领先地位、与公司具有协同效应的战略投资者，包括大型互联网公司、行业领先公司、具备雄厚实力的产业集团和金融企业、国内领先的产业基金等。中国联通混改拟建立健全协调运转、有效制衡的混合所有制公司治理机制。本次混改前，公司总股本约211.97亿股。在本次混改过程中，公司拟向战略投资者非公开发行不超过约90.37亿股股份，募集资金不超过约617.25亿元；由联通集团向结构调整基金协议转让其持有的本公司约19.00亿股股份，转让价款约129.75亿元；向核心员工首期授予不超过约8.48亿股限制性股票，募集资金不超过约32.13亿元。上述交易对价合计不超过约779.14亿元。在以上交易全部完成后，按照发行上限计算，新引入战略投资者合计持有公司约35.19%股份，使联通集团持股比例由62.7%降至36.67%，进一步形成混合所有制多元化股权结构。中国联通混改后引入BATJ等互联网企业，提出要打造新基因、新治理、新运营、新动能、新生态的“五新”联通。

2017年9月份，中国联通先从总部层面开始“瘦身健体”计划，其中，联通总部机构部门数量从27个减少到20个；处室数量从238个减少到127个；人员编制从1787人减少到891人。2017年上海联通营收为97亿元，增长7%，利润19.4亿，增长近30%，混改效果顯著。

国有企业监管部门应支持民资外资通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种形式，参与到中央、地方各级国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理中，进一步健全规范各类资本的进退机制，完善改革配套政策，确保各类资本自由进入、无障碍退出，更大力度、更深层次推进混合所有制改革，实现各类所有制资本共赢发展。

（作者为吉林金控研究院高级研究员）