国土资源业务档案在线归档的途径与方法

巫乃友

随着国土资源信息化工作的深入推进，特别是国土资源业务信息化管理在全国范围普及和推广，传统的以纸质档案为主的国土资源档案管理模式逐渐难以满足高效的业务审批及便民服务的要求，以信息化技术为引领，以提升档案管理效率、降低行政成本、提升便民服务水平为目标的新的档案管理技术和体系必将是国土资源档案管理的研究方向。

一、国土资源档案管理的特点

国土资源档案是国土资源管理工作各环节产生的具有保存和利用价值的各类材料。与其他行业的档案相比，国土资源档案的产生、整理、归档、利用都具有自身的特点。

（一）产生量大。国土资源档案包含批、供、用、补、查、登以及综合事务等各方面，档案产生量大。以无锡市为例，2015年市区国土资源系统新增加各类档案3.2万卷。每年巨大的档案新增量意味着巨大的档案整理归档工作量和大额的相关经费支出。随着不动产统一登记政策的实施，档案量更是大幅增加。

（二）系统性强。国土资源档案和国土资源行政审批过程息息相关，以一个建设项目为例，从建设用地预审开始，农转用‘征收、土地供应、不动产登记整个过程都产生档案，这些档案上下关联，自成体系，需要系统整理归档，以避免管理和查阅不便。

（三）管理分散。在一个地级市范围内，县级政府或国土部门在部分业务上具有相对独立的审批权，各区（县）级国土部门和乡镇国土所办公地点分散，在日常工作中都产生档案，导致了全国多数地区在地级市范围内国土资源档案分散管理。

（四）使用面广。国土资源档案对内广泛应用于各业务处室的业务工作，对外应用于广大群众、公、检、法及各行政机关单位。

鉴于上述特点，为了提高管理效率，目前国土资源档案信息化管理普遍得到重视，档案管理软件系统广泛应用，纸质档案数字化扫描、数据建库和数字档案使用也是檔案信息化的主体工作。另外，部分地方开展公文在线归档工作，实现了拟文、阅签、发文和归档信息化一条龙，提高了公文管理效率。但由于国土资源批、供、用、补、查、登等主体业务工作流程复杂，归档材料繁多且存在一定的不确定性，在线归档尚处于研究和起步阶段。

二、国土资源业务档案在线归档的意义

国土资源业务档案在线归档，是在国土资源各类行政审批和综合事务办理全面在线运行的基础上，在确保审批或者办理各环节电子签名合法有效、电子数据不可能篡改的前提下，将在线审批或者办理过程中形成的各类有保存价值的电子材料，以一定的形式封装保存至档案信息系统的过程。

国土资源电子档案云查询是采用“数据物理分布、服务逻辑集成”的模式，档案在各属地产生、归档并形成电子档案，统一实现跨部门大联网的数据云端查询管理，使分散在全市各地的档案能在全市任意一个国土服务窗口提供查询利用。

开展国土资源业务档案在线归档，具有以下重要意义：

（一）大幅提升归档效率。现行的档案归档为年度归档，归档效率较低，且时间滞后不利于查询利用。少数地区业务档案归档及时，基本在档案产生的一个月以内完成，但必须以相当规模人数的专门的档案整理队伍为基础。开展国土资源业务档案在线归档，以电子档案为原始档案，取代数字化扫描，可以实现业务办结同时生成电子档案，大幅提升档案归档效率[1]。

（二）大幅降低行政成本。档案归档的成本主要在纸质材料的整理归档和数字化扫描两部分，对国土资源部门来说，档案量大，数字化扫描的成本较高，在线归档可以有效降低这部分成本。

（三）有效确保档案的完整性。在传统纸质材料归档时，由于档案整理人员一般在国土资源审批业务方面不够精通，时常出现档案缺漏现象，使后期补充材料和补充扫描业务量大增。在线归档和审批流程一体化，通过软件实现审批过程中所有材料按顺序排列归档，可以有效避免缺漏[2]。

三、国土资源业务档案在线归档的建设内容

国土资源档案在线归档，总体建设思路如下：

（一）在线归档系统建设

在线归档系统主要包括CA认证系统建设、电子元数据归档和档案电子复制品归档三部分。

1. CA（Certificate Authority）认证系统建设

电子数据在线归档的基本前提是必须确保审批过程真实，每个审批节点的人员身份确定，每个审批节点形成的数据不可篡改，审批以后无法抵赖。为解决这个基础性问题，本系统在设计时引入全员CA认证系统，向电子政务证书认证部门申请公务员数字证书（包含姓名、身份证号等完整个人信息），将证书存储在安全USBKEY中，安全USBKEY经过保密部门认证，能防止证书的私钥被导出，保障证书安全。该系统能确保业务审批系统中产生数据的安全性、真实性、可靠性和不可抵赖性。

2.电子元数据多级校验分步归档

电子元数据包括整个审批过程中的基础环境信息（软、硬件技术环境，数据类型、格式等），以及整个审批过程信息（各环节审批人、批示内容、签名、电子印章等）[3，4]。由于整个审批是在信息平台中完成，因此电子元数据必然是最原始的档案。电子元数据归档是整个在线归档系统中最关键的部分。

（1）元数据多级校验分步归档

要确保归档的电子元数据完整、有效，必须解决三个基础问题。一是审批过程是在一个软件系统中完成。虽然有软件自身监管，但缺乏第三方软件的系统性监管，所生产的元数据档案不具备公信力。二是CA认证能有效确保每一个审批人所做的审批活动真实有效，但无法兼顾多个审批节点之间的先后顺序组合。三是CA认证专注于审批人的身份确认和审批意见的安全，对每个审批节点上传的附件材料是否被更改监管力不够。

为解决上述问题，本系统研究开创性地采用电子元数据多级校验分步归档。在业务系统审批的每个环节首先进行CA认证，然后将本审批环节的CA认证信息、电子文件以及电子元数据进行打包封装，并传送至档案管理系统保存；在业务审批的下一个环节，系统首先将业务系统上个环节产生的元数据和电子文件与上个环节保存至档案系统中的元数据、电子文件进行比对，如果两个数据一致，则进入审批，否则系统提示数据被篡改，无法继续。每个审批环节都进行数据的第三方校验（档案管理系统），这样能有效确保整个审批流程数据顺序清晰、结构完整，材料不被更改。在整个业务审批流程完成以后，将分步归档的电子文件和电子元数据整合，正式归档。整个过程如图1所示。

（2）多维文件的元数据结构

在归档和使用过程中，为提升数据存储和使用效率，本次研究提出了“多维文件的元数据结构”的设想。多维文件结构体系是一个由头文件和多个附件文件组成标准的XML结构文件。头文件包括文件编码、工作流节点记录集、多维文件CA码等。文件编码是指本电子文件产生后形成的唯一编码；工作流节点记录集，是指通过业务审批系统的工作流程号，以及对应归档的所有文件情况表，类似于文件的卷内目录；多维文件CA码是指在流转过程中，所有文件形成时通过CA验证后的哈希值（唯一的二进制值），按流程产生时间存入本码集。

以上数据结构，可以将整个审批流程中的元数据和电子文件组织起来，通过头文件来检索、查询和分析。在电子文件对外交流时，可以采用XML方式将电子文件组合起来进行传递，也可以将其“封装”在加密二进制文件流中进行传递，不仅提升了存储、查询利用的效率，其完整性、原创性和安全性都得到了保障。

3.档案电子复制品的生成和归档

传统的纸质档案数字化扫描时间长、成本高。在开展电子元数据归档的基础上，为方便档案管理人员日常使用，有必要开展档案电子文件复制品的生成和归档，以取代纸质档案扫描。并将元数据的电子复制品对外提供使用。

在分析国土资源批、供、用、补、查、登等主体业务后，可将档案电子文件分为收件材料、过程材料、结果材料三类文件。收件材料一般为办理业务的客户提供的资质、证明等基础性材料，在业务办理时，一般都会将这类材料扫描上传到业务系统，以便后续审批查阅；过程材料是在业务审批过程中系统生成的图、表、卡、册以及审批意见，这类材料在实际使用过程中往往会打印以纸质材料形式向各级部门报批；结果材料是某类审批形成的红头文件、盖章文件等。总体来讲，三类文件形成档案复制品的途径分别为收件材料扫描、过程文件在业务系统中自动生成JPG或PDF文件（可加盖电子公章）、结果文件补充扫描。

每个业务办理完成以后，系统自动生成一个待归档任务，操作人员按照固定的档案卷内目录将已上传到业务系统中的收件材料、过程材料、结果材料导入归档系统，系统自动对档案材料进行编页，按照档案管理的规则，自动生成案卷标题、目录号、分类号、案卷号等信息，并生成案卷封皮信息和卷内目录信息[5]，一次性推送至档案管理系统，通过档案管理人员审查后正式进入档案数据库。具体在线归档流程见图2。

四、重点难点问题分析

（一）三种档案的关系问题

在整个审批业务过程中形成同一内容的三种档案，即电子元数据档案、电子复制品档案和纸质档案。在传统的以纸质材料审批和传递为主的业务审批时，纸质档案为原始档案，数字化扫描档案作为复制品提供使用[6]。而在信息化时代，所有签名和审批意见都在系统中完成，因此电子元数据档案应作为原始档案，而电子复制品档案取代数字化扫描档案对外提供使用。由于在审批过程中个别节点需纸质材料报请审批，同时，在公、检、法及其他单位使用档案时需要纸质材料，因此纸质档案有存在的必要，但应视作纸质的档案复制品，而不是原始档案。

（二）电子元数据安全有效性问题

将电子元数据作为原始档案（非纸质档案）是由档案产生的过程决定的，但前提是形成电子元数据的业务审批过程真实合法，数据完整且安全无篡改，这是国土资源业务档案在线归档最基础最关键的问题，本研究通过CA认证系统建设和元数据多级分步校验的方法实现。

（三）纸质档案和电子档案的一致性问题

同为对外提供使用的两种档案，纸质档案和电子复制品档案必须在目录、编页、内容上完全一致（相当于数字化扫描）。在电子复制品档案生成时必须做到两点：一是必须按照档案材料的先后顺序，固定电子文件档案材料目录；二是业务系统审批时对各节点材料上传严格控制，原则上未按要求上传附件材料不得完成当前审批环节；同时，在纸质材料归档时，严格按照与电子档案相同的档案材料目录整理、编页、归档。

（四）操作习惯和规范性要求的矛盾问题

国土资源业务档案在归档时对各环节操作规范性要求高，但在在日常操作中，由于具体办理人员档案业务素质普遍不高，在数据录入、接件扫描等过程中随意性大，会经常导致生成的电子复制品档案达不到档案入库要求。同时，云查询平台可以查询全市各国土资源部门的电子档案，档案泄密的问题则不容忽视。本次研究主要通过三个方法来解决：一是建立完善的软件操作规范和档案管理制度，并开展大范围操作培训进行强化；二是建立完善的软件追责系统，对不规范的数据录入进行自动识别限制入库，对云查询端所有的查询、打印等操作建立详细的日志备查；三是建立监督机制，对档案管理人员的操作痕迹进行抽查，对不规范的操作进行通报，对问题严重的操作人员进行问责。

*本文系国家档案局科技项目“行政审批类业务档案管理模式及实现途径研究”（项目编号：2017-X-19）的研究成果。

参考文献

[1]詹骁阳，刘家真.电子办公系统的文件归档问题与建议[J].湘潭大学学报，2010（2）.

[2]陈永生，侯衡，苏焕宁，杨茜茜.电子政务系统中的档案管理：文件归档[J].档案学研究，2005（3）.

[3]GB/T18894-2002，電子文件归档与管理规范[S].国土资源部，2002.

[4]国土资源数字档案管理省级规范[S].国土资源部，2009.

[5]王波，昆明市电子文件归档管理系统分析与设计[D].昆明：云南大学，2010.

[6]藏国栋，电子文件的档案化管理思路探究[J].办公室业务，2016（6）.