以产权交易资本市场为主体整合建立统一公共资源交易平台的重庆实践

周业军 高友富

2015年8月，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，全国公共资源交易市场建设进入全面规范发展的新时代。截至2018年2月，全国公共资源交易市场数量从整合前的4103个缩减为1403个。对于纳入整合范围的产权交易资本市场，则多采取信息对接或整体并入的方式融入整合，机构和业务保持相对独立，成为统一平台体系中的分平台。

与全国其他省市相比，重庆的整合独树一帜，将国家的改革要求与地方实际充分结合，以产权交易资本市场为主体整合建立统一公共资源交易平台，创新采取“政府强监管、市场化运行、企业化管理”体制机制，将产权交易资本市场的市场化服务属性注入其他公共资源交易领域，促进资源配置效率提升，成为产权交易资本市场服务各类公共资源交易、助推经济社会改革发展的创新举措。

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全国产权交易资本市场整合融入公共资源交易平台体系的主要形式

《企业国有资产转让管理暂行办法》（国务院国资委财政部令第3号）发布实施后，全国产权交易资本市场进入规范发展、完善提高的新的历史阶段，全国产权交易机构行业协会的成立，进一步推动了行业自律发展。据不完全统计，截至2014年底，全国各级政府主导建立的产权交易机构200多家。

十八大以来，国家围绕“发挥市场在资源配置中的决定性作用”推出了系列改革措施。2015年8月，国务院办公厅印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发（2015）63号），要求“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等交易市場，建立统一的公共资源交易平台”。按此部署，各地大力推进整合，公共资源交易市场建设进入全面规范发展的新时代。据国家发改委统计，截至2018年2月，全国公共资源交易市场数量从整合前的4103个缩减为1403个，缩减率近66%，并形成“全国省级一市级”瓦联瓦通的公共资源交易平台体系。

在本次公共资源交易平台整合改革中，纳入整合范围的产权交易资本市场，从大局出发积极配合并融入改革，凭借资本要素市场的市场化特性和优势，基本保存了机构独立运行。总体上，产权交易资本市场整合融入公共资源交易平台体系的方式丰要有二种：一是信息整合，独立运行。即产权交易机构独立运行，通过技术接入方式将相关信息纳入统一平台体系。北京、上海、天津、四川、广西等地采用这种方式：二是整体并入，相对独立。即产权交易机构由原丰管部门整体划入公共资源交易中心，成为其子平台，机构、业务等保持相对独立。甘肃、宁夏、广州等地采用这种方式：二是彻底整合，一体化运行。即产权资产交易业务纳入公共资源交易平台，实行一体化管理，无独立运行的产权交易机构。这种方式丰要集中在原来未建立产权交易资本市场的市、县级层面。

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重庆产权交易资本市场主导建立统一公共资源交易平台的基本做法与工作成效

与全国其他省市相比，重庆的整合独树一帜，将国家的改革要求与地方实际充分结合，以产权交易资本市场为丰体整合建立统一公共资源交易平台，并创新采取“政府强监管、市场化运行、企业化管理”体制机制，特点突出，成效明显。

2.1基本做法

2.1.1以产权交易资本市场为丰体实施整合。2016年5月，重庆市人民政府下达《关于组建重庆市公共资源交易中心的批复》，将原重庆市政府采购交易中心、重庆市机电设备招投标交易中心与重庆市国有资产产权交易中心整合，组建重庆市公共资源交易中心；剥离原重庆市工程建设招标投标交易中心、重庆市土地和矿业权交易中心的交易服务职能，纳入重庆市公共资源交易中心职能范围；在重庆联合产权交易所集团股份有限公司（简称“重庆联交所”）加挂“重庆市公共资源交易中心”牌子，实行一个机构两块牌子，承担重庆市公共资源交易中心的职能职责。2016年10月，平台机构、职能、人员整合完毕，各类交易平稳接续，成为全国唯一一家以产权交易资本市场为丰体整合建立的区域统一公共资源交易平台。

2.1.2实行企业化运行管理体制。根据重庆的整合实施方案，重庆市公共资源交易中心“在坚持公共服务职能定位下，实行企业化管理”，这在全国省级公共资源交易中心中，尚属首创。目前，全国32个省市自治区和新疆建设兵团（不含港澳台地区），除京津沪采取“一个平台体系、专业市场独立运行”和安徽采取“省市共建”方式外，28个省（自治区）建立了省级公共资源交易中心，其中27个为事业单位，仅重庆采取企业化方式运行管理。据了解，为进一步深化改革，陕西省、广州市等地正在筹划对公共资源交易机构实施企业化改制。

2.1.3肩负仝市公共资源交易服务标准和信息系统建设职责。根据重庆的整合实施方案，重庆联交所除承担自身的建设和运行管理外，还负责指导各区县公共资源交易平台工作；制定统一的公共资源交易平台服务清单和服务标准，规范市、区县两级公共资源交易平台服务流程：按照国家技术标准和数据规范，建立仝市统一、终端覆盖区县的电子交易公共服务系统和分类统一的电子交易操作系统、电子交易监督系统。由此可见，重庆市政府赋予了重庆产权交易资本市场更多的使命和责任，寄予了更大的期望，希望通过产权交易资本市场多年形成的规范化、市场化成果，带动市场整体发展，形成全市公共资源交易一体化，促进资源要素规范高效配置。

2.2工作成果

重庆公共资源交易平台整合起步虽晚，但由于依托产权交易资本市场并实行企业化运行管理，各项工作进展迅速，用两年时间基本赶上其他省市四、五年的建设进度，并正朝着全国一流交易平台迈进。

2.2.1建立起完善的交易服务规范体系。整合后，重庆联交所对交易服务规范进行了全面梳理、修订和增补完善，共梳理政策法规393项，修订完善交易服务管理制度83项，规范交易流程24项、交易文书89项，制作服务目录及办事指南34项，推行旨问负责制、一次性告知制、限时办结制等服务制度，服务规范的齐全性处于行业前列，并全部在“全国公共资源交易平台（重庆市）”公示，做到一网尽览、便捷高效、公开透明。

2.2.2建立起全套的交易信息化系统。实施“互联网+公共资源交易”计划，推动平台从依托有形市场向以电子化市场为主转变。目前，系统开发全面完成并通过公安部门安全等级保护三级测评，形成了“一网一平台、五库十系统”（“一网”即重庆市公共资源交易网，“一平台”即公共资源交易云服务平台，“五库”即交易信息库、主体信息库、专家库、信用信息库和监管信息库，“十系统”即国有资产交易系统、电子招投标交易系统、土地及矿业权交易系统、政府采购交易系统、碳排放权交易系统、排污权交易系统、招投标交易监督系统、土地及矿业权交易监督系统、公共服务系统、大数据分析系统）和“云+网+端”运行模式，具备了为所有进场公共资源提供全程电子化交易的服务能力。

2.2.3建立起严密的廉政风险防控体系。针对公共资源交易品种多、交易链条长、社会关注度高、廉政风险点多的特点，建立起整套严密的廉政风险防控体系。专设纪委办并配备了专职专业人员，建立起纪检、审计、监事、法务多位一体的内部风险防控机制，将合法合规性审查贯穿于交易各环节；开展全面廉政风险排查，列出风险控制清单，予以重点监督；完善廉政内控制度，建立起员工廉洁从业规定、员工行为规范、保密制度、信访举报案什管理办法、公共资源交易责任追究办法等制度规范。通过这些举措，营造阳光规范、公正清廉的交易环境，确保项目进场后的交易环节不出问题。

2.3改革成效

重庆公共资源交易平台整合，充分体现了产权交易资本市场的责任担当和规范与创新、公平与效率高度融合的服务理念，有力推动了平台建设发展，实现了多重改革目标。

2.3.1“政”“市”边界更加清晰。重庆联交所主要负责为公共资源提供交易服务，与各行业监督部门不存在隶属和资本纽带关系，不行使任何行政管理职能，是真正独立的第二方交易平台。这种体制机制设计，管办分离更为彻底，政府与市场的职责边界更加清晰，政府对市场的监管更客观、更顺畅、更有力，在充分发挥“市场配置”这只手作用的同时，也能更好发挥“政府监管”这只手的作用。

2.3.2财政负担有效减轻。承担市级公共资源智能化交易平台建设任务，并按国家技术标准统一建设全市公共资源交易信息化系统，供各区县平台使用，建设费用由企业自行承担，未使用财政资金，也无需各区县重复投资，直接节约财政资金近8亿元。此外，通过整合削减了5个事业单位和107名财政供养人员（其中55名事业编制人员转为企业员工身份），有效减轻了财政负担，推动了事业单位改革进程。

2.3.3交易成本大幅下降。整合后，对标国家降低制度性交易成本的总要求，缩小收费范围，降低费用标准，在2017年总体降幅70%基础上，2018年再降18%，每年降低市场主体交易成本近3亿元。此外，从完成整合当日起，即禁止软件开发商向招标投标市场主体收取软件使用费，每年再为市场主体节省成本3000多万元。市场主体交易成本显著下降，改革获得感明显增强。

2.3.4平台建设经济高效。由于采取企业化管理体制，减少了机构设立审批、人员编制核定、财政预算审批等环节，由企业按内部程序决策实施，用3个月完成公共服务系统建设并提前1个月实现与国家平台对接，1年即形成“一网一平台、五库十系统”和“云+网+端”运行模式，达到国家要求的改革进度。在平台建设上，充分发挥体制机制优势，按照集约高效和成本控制原则，科学设计建设方案，合理安排建设时序，全套信息化软硬件建设成本在业内处于较低水平。

2.3.5服务效能大幅提升。建立起满足各类公共资源交易的服务规范体系，确保了交易依法合规；在业务窗口加装服务测评器，公共区域设置举报箱，网上开辟投诉专栏，公布24小时投诉电话，广泛接受社会监督；在交易场所添置复印机、打印机等设备，免费为市场丰体服务，提高用户体验；建立起“人员能进能出、干部能上能下、薪酬能高能低”和“奖惩激励约束”机制，消除“庸懒散”，激发干事热情，提升服务品质：在保证阳光规范基础上，提供交易咨询、项目策划、市场推介、融资服务等市场化配套服务，充分发挥市场功能作用。

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重庆产权交易资本市场跨越式发展的启示

公共资源交易平台整合推动了重庆产权交易资本市场的跨越式发展。2017年，重庆联交所完成各类交易2838亿元，同比增长33%（与整合前分散平台汇总数据对比），实现交易增值和资金节约306亿元，同比增长71%，平台交易规模、交易质量和创造的经济社会效益均达到历史较高水平。2018年上半年，完成交易1649亿元，同比增长22%。从重庆产权交易资本市场发展和统一市场建设所取得的成果，可以得出以下三点启示。

3.1 产权交易资本市场能够承载公共资源交易职能

尽管在交易流程、交易方式上，国有产权与其他公共资源有所不同，但这些不同只是形式上的差异，而产权交易资本市场长期秉承践行的“规范与创新”“公平与效率”兼顾并重的交易服务理念，与所有公共资源市场化配置的内在要求完全一致，只要因地制宜调整交易组织方式，便能满足其他领域的交易需求。这也是重庆产权交易资本市场承载和服务公共资源交易的坚实基础。

3.2 国有企业体制能够保障公共服务的有效提供

对公共资源交易平台应当是事业单位还是企业机构，一直存有争论。《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）充分肯定了国有企业为国家经济社会发展作出的重大贡献，指出公益类国有企业的主要功能是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服務为主要目标。公共资源交易服务作为一种公共服务，由国有企业按照市场化机制提供，是国家倡导的一种方式。重庆的实践证明，国有企业平台完全能够保障公共服务的有效供给：在干部管理上，由市委市政府统一管理考核，肩负“一岗双责；在交易中，严格按照政策法规提供服务，接受监督部门全程监管和社会公众的广泛监督；在运行中，接受年度审计、任期审计、专项审计、定期巡视、日常纪检监察监督，为公开透明交易提供了有力保障。

3.3市场化机制是推动资源要素公平高效配置的根本保障

《关于创新政府配置资源方式的指导意见》（中办发〔2016〕75号）强调“充分发挥市场机制作用，拓展竞争性配置的公共资源范围，以资源配置方式创新推动实现公平配置基础上的效率提升”。市场机制作用有效发挥，体现在交易上，就是要建立市场公平交易机制，从制度和技术上充分保障交易各方合法财产权、信息知晓权、机会均等权，确保交易公平；建立市场化激励约束机制，消除“庸懒散”，增添服务举措，提高服务品质，提升配置效率：建立市场化监督机制，构建政府监管、社会监督、纪检监察、信用奖惩等多维监督体系，为实现资源配置效益最大化和效率最优化保驾护航。