公共服务均等化视角下的农民工档案建构策略研究

王萍

[摘要]农民工档案的构建可为保障农民工享受均等公共服务，融入社会提供原始真实的凭证材料并为农民工群体留存集体记忆。国家大数据战略、政务信息开放共享平台建设的推進以及档案学界对于档案工作者构建社会记忆责任的反思为农民工档案建构提供了观念上的新引领、技术上的新保证，为突破长期以来制约农民工档案工作发展的瓶颈提供了现实可能性。论文基于此就农民工档案建构的指导思想、宏观战略、建构策略、信息利用以及档案部门的工作方法展开探讨，以期进一步推动该领域学术研究。

[关键词]大数据集体记记动态管理共享平台统一管理归档范围

[分类号]G273.5

Research on the Construction of Migrant Workers Archives based on the Equalization of Public Service

Wang Ping

（School of Public Administration of Sichuan University，Chengdu，Sichuan，610065）

Abstract： The construction of migrant workers archives can provide original authentic proof materials to guarantee migrant workers enjoying equal public services，integrating into the society and preserve collective memory for this special community. The national big data strategy，the construction of open government affairs information sharing platform and the consideration of the responsibility for constructing social memory provides a fresh conceptual leading and new technical guarantee，providing a realistic possibility to breakthrough the bottleneck restricting the development of migrant archives work. The paper discusses the guiding idea，macro-strategy，constructing tactic，information utilization and the working methods of archives administration in the process of migrant worker archives building，taking Chengdu as an example，in order to promote the academic research in this field.

Keywords： Big Data； Collective Memory； Dynamic Management； Sharing Platforms； Unified Management； Filing Range

1农民工档案建构的现状与问题

2013年十八届三中全会提出，要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化。但据《人民政协报》2016年1月9日报道，“十二五”期间，农民工市民化进程严重滞后。农民工未能充分分享城镇职工的社会保险待遇及城镇居民享受的基本公共服务，导致融入城市生活困难，可能进一步加剧社会矛盾。作为基础性凭证材料的农民工档案建档严重滞后是重要原因之一。正因为缺乏农民工档案的完整建立和连续管理，农民工由于其务工活动没有记录性、证据性的档案提供凭证，不仅难以维权，难以享受社会保障和均等公共服务，而且难以留存集体记忆。为解决农民工档案缺乏科学建档和管理这一根源性问题，全国多个以劳动力输入或劳动力输出为主的城市和地区纷纷开展了农民工档案工作的探索，但就全国总体情况来看，该工作目前质量普遍不高。就笔者所在的课题组对成都市农民工档案建构现状调研结果来看，主要存在以下问题：一是建档主体多元。目前成都市农民工档案的建构主体主要有成都市劳动力市场、部分农民工务工单位、农民工输出地的村委会及当地劳动主管部门等，由于缺乏统一的管理规范、标准以及科学的管理方法，对各主体的建档活动难以统筹规划。第二，档案保存分散。目前成都市乃至四川省尚未统筹设置专门的农民工档案管理机构，由各形成单位自行保管。不仅由于农民工流动性频繁导致的弃档、死档现象较为普遍，而且无法集约利用，应该交换、融合的农民工档案数据和信息却在社会中依据行业、主管部门、地域被孤立和隔离。第三，信息不对等与交互壁垒广泛存在，档案共享难度大。从媒体报道、人大代表提案和其他学者的研究成果来看，上述问题亦普遍存在。如《工人日报》（2011年8月16日）刊发文章“农民工档案应是国家档案的重要组成”[1]；人大代表赵超在2014年两会提案“完善农民工信息档案管理机制”[2]；田艳艳（2012）[3]，马林青、陈智兵（2015）[4]，王运彬、黄玉平（2016）[5]，陈科颖（2017）[6]等学者的研究成果均在一定程度上揭示了目前农民工档案建构所面临的主要问题。其成因可主要归结为：农民工档案的建档规模、成本和复杂性（特别是涉及领域的多样性和农民工群体的流动性）。

由于现有研究成果已从不同角度、不同层次就其解决之道展开了初步探讨并提供了一些有创见的问题解决思路，本文不再与已有研究成果相近的观点过多论述。近期国家大数据战略及政务信息开放共享平台建设的实质性推进为农民工档案建构提供了观念上的新引领、技术上的新保证，为突破长期以来制约农民工档案工作发展的瓶颈提供了现实可能性；与此同时，档案学界对于档案工作者构建社会记忆责任的反思亦为农民工档案建构中档案部门的角色与担当提供了新视角，故此本文意在以国家大数据战略为导向，以保障农民工享受均等化公共服务为指导思想，以为农民工群体构建集体记忆为价值取向，力图提出农民工档案建构策略与方案，希望为农民工档案建构提供方法论上的参考。

2农民工档案建构的思路与方案

2.1指导思想：继续强化政策的引领作用

在中国的政治治理语境中，行政命令和政策往往具有强大的驱动性和现实执行力。具体到农民工档案建档工作领域，以成都市为例，虽然从2010年至今，成都市有关职能部门响应国家号召，先后出台了一些规范推动农民工建档工作的政策性文件，但迄今为止尚未下发对全市农民工档案工作统辖规范的统领性文件。由于对农民工档案的建档标准、数据格式、归档范围、保管期限、管理方式等未制定统一的规范和标准，成都市范围内的农民工档案建档单位随意性大、主观性强，所建档案的科学性、规范性较差；由于建档单位各自为政，且档案数据格式和接口不一致，客观上造成横向的各农民工涉权管理部门和纵向的市、县、乡、村农民工档案信息数据库联网困难，数据交换和共享的不力造成因重复建设而带来的数据采集和管理成本的攀升，这一现状与国家当下大力推行的大数据政策背道而驰。因此，当务之急是以顶层设计的思路，由具有统筹全局的战略眼光和较强行政驱动力的市级政府出台专门关于农民工档案工作的政策性文件，并以行政命令的方式对全市农民工档案工作涉權部门的管理权责、建档的技术标准，如建档范围、标准规范、数据格式等做出明确、统一的规定，以利于全市农民工档案工作统筹全面发展并为日后的档案信息全方位共建共享打造资源基础。

2.2宏观战略：重点优先、分步推进

2015年四川农民工市民化现状调查结果显示[7]，受访农民工就业主要集中于服务业、批发与零售业、建筑业、制造业、住宿和餐饮业等5个行业，在国内大多数农民工务工较密集的地区，农民工就业行业分布大体类似。上述行业吸纳农民工务工人数最多，但农民工建档工作与行业规模不相匹配。如餐饮业内的经营单位业态分散，规模大小参差不齐，不少中、小餐馆对务工农民工尚没有用工记录。建筑业的农民工由于工作强度大、工伤风险高，对工伤医疗保险参保诉求最强，但建筑行业的平均参保率远远低于社会其他行业却是不争的事实，这一现状与建筑行业农民工务工档案建设滞后，档案凭证和依据价值不能充分发挥有较大关系。综上，农民工档案工作应以这五个农民工就业集中，社会福利应充分覆盖的行业为重点建档，辐射和带动其他行业农民工档案建档工作。

当前住房、养老、子女义务教育是农民工市民化待遇的最集中诉求。据《人民政协报》2016年1月7日报道，在养老、医疗、工伤、失业、生育等五险项目中，工伤保险只覆盖26%的农民工，其他几项参保率更低，如养老不到17%[8]。农民工档案建档应该以农民工的切实需求为重点，重点突出当前农民工迫切关注的医保、子女教育、养老保险、住房、务工等领域档案的建立、收集、流转、共享等，再逐渐扩展至与农民工活动相关的其他领域档案，如健康档案、职业技能培训档案、就业档案、信用档案、困难职工档案等。

2.3建构策略：分布式建设、统一化管理

农民工档案的建档主体分属不同的社会分工领域和不同行业的行政主管部门，这是由农民工就业的广泛性以及行政管理体制按职能归口管理的客观需要所导致的，这一建档主体分散多元的客观事实有一定的现实合理性，而且不同的建档主体依据自身的管理目标和职能权限构建的农民工档案内容各有侧重，应该说他们在特定的时间和空间范围内对农民工工作和生活情况都有客观记录，问题的关键是由谁作为这些以碎片化形态存在的信息的整合单位？或者说谁有责任将其整合成以农民工个体为立档单位的档案集合并负责将其随农民工流动迁移而异地接续？如果为此设立专门的档案管理机构不符合机构精简高效的行政改革战略，目前在保障农民工市民化待遇方面责任最大的是人社部门，因此可以采取信息自下而上采集，自上而下共享的方式实现分头建档，统一管理利用，具体如下：

按照谁用工谁负责的原则，分行业分单位建档。各行业雇用农民工的生产和经营单位为农民工建档的内容应主要包括：农民工务工期间的基本劳务情况、培训经历、工伤记录、参保情况、诚信记录等，同时，以上档案应定期向行业主管部门上报，如建筑业的行业主管部门为住建委；住宿业的行业主管部门为旅游局，餐饮业、服务业、批发与零售业归口商委管理，制造业情况稍微复杂，由药监、安监、经信委、文化委主要承担管理职能，其中安监承担的行业管理职能最广泛。以上行业主管部门可根据各生产经营单位上报的农民工档案数据切实加强对生产监管和农民工劳动权益的保障，同时还负责将各行业主管范围内的农民工档案汇总后向人社局移交，因为保障农民工享受市民化福利待遇集中于各类社会保险，如养老、医疗、工伤、失业、生育险等，此为人社部门的管理权限范围。这一农民工档案建档体系设计的合理之处有以下三点：一是解决农民工流动性强带来的弃档、死档问题。农民工流出地的原单位无义务继续为其保留雇用关系存续期间的档案，且农民工再次就业有可能选择不同的行业，在目前分行业归口管理的现行体制下，行业主管部门跨部门共享农民工档案信息确实难度较大。要实现档随人走，就需要在制度设计上考虑由超越行业、地域的综合性政府行政管理部门将农民工在不同时期、不同用工单位、不同地理区域形成的档案连续性地管理起来。二是人社部门是主管农民工劳动权益、社会保障的政府职能部门，由其以监管者的身份可将不同时期分属不同行业就业的农民工档案全面整合起来，一来可以为农民工务工期间社会福利保障全面“护航”；二来可为后面的用工单位和相关的行业主管部门提供农民工前期的个人基本信息、社会关系、工作状况及能力、参保情况等，节省二次建档产生的人力、时间、物力成本以及规避由于事后追忆和补录而造成的信息前后不一的风险。三是农民工档案在同一个行业系统内接续现实障碍相对较小，可操作性较强。如农民工由A地A行业流动到B地B行业，其档案即可由A地人社部门向B地人社部门移交，再由B地人社部门同时向B地B行业的主管部门和用工单位移交，由此实现农民工档案数据异地异行业的共享。（具体技术路线参见图1，图中各用工单位为农民工档案建构基础层，相应行政主管部门为管理层，各地人社部门为应用层，政府云平台为共享层。）

2.4信息利用：动态管理基础上的集约共享

一方面，从属地管理的角度来看，农民工群体大规模高频次流动必然要求农民工档案随农民工务工地点的变化而变化，做到“档随人动”；另一方面，从行业管理的角度来看，农民工跨行业就业的普遍性对其档案信息在不同行业主管部门之间的接续流转提出了强烈的现实需求，故此档案信息的动态管理，跨地域、跨行业无缝对接是决定农民工档案完整性、延续性的关键，也是农民工能否充分享受均等化公共服务的关键。客观上，当下不仅部分农民工输出大省已建成农民工基础信息的电子档案和数据库，部分用工单位和行业主管部门也形成了务工、参保、健康等方面的电子档案，农民工档案数字化存在已在部分地域成为现实，但要实现“档随人走”还需凭借县、市、省一级直至全国性的统一信息共享平台方能达成档案信息的自由流转、集约共享，国家大数据战略的出台和政务信息共享平台建设的实质性推进为解决这一问题提供了现实可能。

2015年8月31日国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出2017年底前，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，跨部门数据资源共享共用格局基本形成，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。2016年9月20日，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》，指定由国家发展改革委负责制定《政務信息资源目录编制指南》并组织推动国家共享平台及全国共享平台体系建设，各地市级以上地方人民政府要明确政务信息资源共享主管部门，负责组织本级共享平台建设。各政务部门负责本部门与数据共享交换平台的联通，并按照政务信息资源目录向共享平台提供共享的政务信息资源，从共享平台获取并使用共享信息[9]。值得注意的是，该办法明确指出包括人口信息、法人单位信息等基础信息资源的基础信息项是政务部门履行职责的共同需要，必须在各级共享平台上集中建设或通过接入共享平台实现基础数据统筹管理、及时更新，在部门间实现无条件共享，以提高信息化条件下社会治理能力和公共服务水平。农民工档案所包含的信息显然属于基础信息资源，如果该全国共享平台建设顺利，则意味着前期整合进人社系统的农民工档案将有机会基于该平台逐步实现与住建部门形成的房产档案、教育部门形成的农民工子女随迁入学学籍档案、医疗系统形成的农民工医疗档案以及其他农民工管理服务涉权部门所形成的档案资源以“物理上分散，逻辑上集中”的形式实现跨部门共享，由社会保险的保障逐步覆盖到住房、养老、子女义务教育这三项农民工市民化待遇最集中的诉求，农民工档案将以以逻辑形式关联起来的“虚拟全宗”形式，第一次以信息全面整合的样态，将同一农民工个体形成的数据和信息之间天然的关联性和耦合性发现和保护起来，为将农民工全面纳入社会保障系统，享受均等化的公共服务提供强有力的信息支撑和证据。

2.5档案部门角色：行政监管与记忆建构

作为档案工作主管部门，档案部门在农民工档案工作中应在以下两个方面发挥作用：

第一，以档案专业行政管理机构的法定身份和职能分工，根据相关法律法规和档案科学管理的客观需要，结合不同地域、不同行业生产和经营特点，为各农民工用工单位制定关于农民工档案归档范围、档案构成、数据格式、保管期限、管理要求等的统一规范和标准，考虑到农民工务工行业的广泛性和多样性，该类规范和标准在实际操作时允许保留一定的弹性和变通性。为了保证以上规定能切实落地执行，档案部门对农民工用工单位的立档工作情况应定期或不定期进行巡查、指导，一方面督促落实，另一方面可根据现实情况不断完善优化相关制度。由于农民工档案建档事关农民工切身利益和社会公平，档案部门作为档案主管机构责无旁贷，但鉴于档案部门一直以来在行政管理体系内话语权不足的问题，该项工作仍然需要权力机关对档案部门充分授权以及责成相关部门全力配合。

第二，农民工档案的建立可为对城市发展做出突出贡献的农民工群体留存记忆。对草根阶层活动轨迹的真实记录，将形成一个微观形态的社会变迁史，这是一种历史的另类书写方式和存在方式，把大众的历史纳入国家的宏大叙事，将使整个民族的集体记忆更加丰满。如果说务工单位和相关管理部门建立的农民工档案主要用于保障农民工劳动权益和享受公共服务，由档案部门为农民工“立档存照”主要是为社会边缘群体留存集体记忆，维护社会多元化和记忆的多元化。具体做法可以参照名人档案的建档经验。可在农民工务工相对集中的行业，选取不同年龄段、不同性别、不同受教育程度的农民工样本，一方面在已形成的农民工档案中采集农民工基础信息，另一方面，由档案人员通过定期采访的形式跟踪记录他们的工作、生活情况。更具现实操作性的办法是学习社会学、人类学领域的方法，在农民工群体里培养口述纪实和影像记录的民间志愿者，通过简单的培训和提供记录装备，他们可以以自己的视角和理解，去连续记录自己作为其中一员的农民工群体的生存状况，所形成的记录材料可以是信函、日记、笔记、照片、音频、视频等多种形式。与官方主导形成的档案相比，这些档案材料可能显得原始粗砺，但不乏底层视角且更为真实、鲜活、生动。以上由档案部门与农民工联手打造的农民工个体记忆，可“窥一斑而见全豹”，为后世理解、观察农民工这一社会群体的生活印迹和社会贡献提供标本。从档案部门的社会角色而言，此举积极回应社会需求，勇于承担社会责任，以专业技术和职业伦理为社会边缘群体保存个人和集体记忆；从社会记忆建构的角度而言，农民工的群体记忆是他们心灵深处的乡村记忆在城市空间的异构和延续，同时毫无疑问是对他们为之作出巨大贡献的城市这一记忆主体不可或缺的丰富和补充。

*本文系成都市社科规划项目“基于农村转移人口市民化公共服务视角的成都市农民工档案管理体系构建研究”（项目编号：ZSR13-50）阶段性研究成果。

参考文献

[1]农民工档案应是国家档案的重要组成[EB/OL].[2018-07-05].http：//theory.people.com.cn/GB/15429887.html.

[2]赵超.完善农民工信息档案管理机制[EB/OL].[2018-07-05].http：//finance.sina. com.cn/china/hgjj/20140304/151918400602.shtml.

[3]田艳艳.农民工档案管理的问题与对策研究[J].档案学研究，2012（4）：38-40.

[4]马林青，陈智兵.新型城镇化背景下农民工档案工作：挑战与应对[J].兰台世界，2015（5）：1+4.

[5]王运彬，黄玉平.城镇化国家战略背景下农民工档案问题探析[J].兰台世界，2016（7）：17-20.

[6]陈科颖.大数据视角下农民工档案管理的问题和对策思考[J].人才资源开发，2017（3）：28-30.

[7]2015年四川进城务工人员市民化现状调查报告——就业创业和社会保障篇[EB/OL].[2018-02-24].http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2015/11/11/10358423.shtml.

[8]宋晓梧.农民工市民化应是“十三五”时期工作重点[N].人民政协报，2016-01-07（03）.

[9]国务院印发促进大数据发展行动纲要[EB/OL].[2018-02-24].http：//politics. people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html.