科学划定生态红线 全面优化发展空间

王合防

自然生态空间用途管制试点是中央深改组确定的重大改革事项之一，是统筹土地、城乡、生态环境保护等各类空间性规划推进“多规合一”的战略部署。按照省委、省政府安排，从2017年初开始，鹤壁市开始推进自然生态空间用途管制试点工作，经过一年多的努力，试点工作取得了重要突破。

试点工作开展的背景

2014年10月，中国国土经济学会与鹤壁市政府签署了国土空间优化发展实验区共建协议，鹤壁市成为全国首家国土空间优化发展实验区。2015年，鹤壁市编制《鹤壁市优化国土空间规划纲要（2015 - 2030年）》（以下简称《纲要》），并通过原国土资源部等16个部委和科研教学单位专家评审，于2015年12月通过市人大常委会批准，2016年3月印发实施。

为持续推进空间优化，2016年8月，该市市委专题议事会提出以《纲要》为基础，谋划国土空间规划编制;12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，选择了包括河南省在内的9个省开展省级空间规划试点工作。基于鹤壁在国土空间规划方面做了大量探索，河南省级空间规划试点最先选择鹤壁作为省市协同编制试点市。2017年4月12日，河南省深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《河南省省级空间规划试点方案》，正式确定鹤壁、许昌、洛阳3个地市为省市协同编制试点。

试点工作进展情况

被确定为试点以来，鹤壁市委、市政府高度重视，成立了以市长为组长，有关副市长为副组长，各县（区）和市直有关部门主要负责人为成员的工作领导小组，先后召开了动员会、方案研讨会、专家论证会和多次协调会，积极推进试点工作，研究制订了《鹤壁市空间规划编制实施方案》，市领导多次指导并对规划文本进行审阅和修改。

为保证高水平、高质量完成规划编制工作，确定中国土地勘测规划院作为空间规划编制单位，并委托中国国土经济学会组织成立了由中国人民大学严金明、国家发改委肖金成等20余位专家组成的咨询委员会。

试点工作中，坚持省市协同，紧密结合鹤壁实际，先后开展了专题设置和研究、资料搜集整理分析等工作。2017年9月，规划文本、编制说明等已经完成，并征求了社会各界意见;10月13日，国家和省级专家对规划进行评审，专家组认为规划创新性、实用性强，规划基础扎实、数据分析详实、评价方法先进，有利于促进形成高效、协调、可持续的空间格局，对经济社会发展和生态保护起到指导作用，一致同意通过评审;10月28日，成果与省级空间规划成果一并在省空间规划专家座谈会上展示，原国土资源部有关领导和省领导等给予充分肯定。之后，根据专家和省国土资源厅要求，组织规划编制单位、市政府有关部门和相关县（区）集中办公，开展永久性基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界线“三线”落地和规划修改完善工作。目前，已按1：1万比例划定落地，达到了上图落地精度;12月27日，鹤壁市九届市委全面深化改革领导小组九次会听取了试点工作汇报，对规划给予肯定，并要求做好执行准备工作。同时，还委托省遥感测绘院同步推进空间规划信息平台建设工作。该院与规划编制单位紧密配合，完成了矢量数据格式转换和处理，搭建统一坐标和用地分类标准的底图、数据配图、平台构架设计与建设开发等工作，并在省、市多次会议中与空间规划一并演示。

试点取得的主要成果

经过1年多的努力，试点工作取得的主要成果包括规划文本、规划编制说明等。规划通过开展资源环境承载力评价、自然生态空间用途管制研究等专题研究，研判鹤壁市功能定位，提出国土空间开发与保护的战略目标与实施路径，以“三区三线”为载体，实施分类分级管控，优化空间配置，促进形成高效、协调、可持续的空间格局。规划对国土空间开发等作出总体部署，是编制城乡规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、各类事业发展规划和进行各项建设活动的依据，是协调人口资源环境与社会经济发展的基础性、战略性和综合性规划。试点工作立足于绿色发展和改革创新，主要体现以下方面：

构建科学适度有序的空间格局体系。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性基础上，综合考虑地形地势及现有交通布局、水源分布状况、生态基础，统筹安排全市生态保护、农业发展和城镇建设。建设“三廊三带三区”生态保护格局， “三板块、多园区、众节点”农业发展格局（三板块分别是山地农业板块、都市农业板块、传统农业综合提升板块，多园区是若干个现代农业产业园，众节点是多个现代田园综合体），“一核双星多支点”城镇格局。

划定“三区三线”，实现“三线”精准落地。以空间功能特征为依据、以主导功能分类为基础，将市域划分为生态、农业、城镇等区域空间;依据资源环境承载力评价结果，科学划定“三线”。其中，划定生态保护红线274.15平方千米，占全市总面积的12.8%;划定永久性基本农田913.83平方千米，占全市面积的42.69%;划定城市开发边界260平方千米，占全市面积的12.15%。“三线”均按1：1万比例落地上图，达到了中央和省对空间规划的要求。

构建政府、企业、公众共治的国土空间综合整治行动体系。强调国土综合整治对国土空间的积极塑造和功能提升作用，构建以国土综合整治为平台，政府主导、社会协同、公众参与、多元化投入的机制，实施综合整治重大工程，修复国土功能，提高国土开发利用的效率和质量。明确“一带、三廊、四核、多片区”国土综合整治格局（“一带”是指沿鹤山区一山城区一金山办事处一庙口乡方向延伸的矿山生态修复带，“三廊”是指西部太行山生态廊道、南水北调中线工程廊道，淇河沿岸生态廊道，“四核”是指淇滨区、朝歌镇、城关镇、山城与鹤山四片城镇集中分布的核心区域，“多片区”是指鹤壁市中东部、南部、西北部耕地和农村居民点集中分布的区域），分别实施城镇空间、農业空间、生态空间和采矿空间的国土综合整治。

实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，打造特色小镇。按照“串点成线、连线成片、整体推进”思路，以国家级、省级试点为依托，改善农村人居环境提升和建设人居环境示范村为切入点，着力打造沿太行山东麓、淇河沿岸等美丽乡村示范带，将美丽乡建设逐步由环境提升向美丽经济延伸，建设集历史、人文、山水、民俗为一体，以宜游、宜居、宜购、宜业为特色的美丽乡村发展新格局。以山城区石林镇成功申报省级特色小镇为样板，围绕国家级、省级创建要求，聚焦特色和新兴产业，将现代物流、“互联网+”等新经济形态融入特色小镇建设，推动生态保护与特色产业发展、旅游发展互促共融、新型城镇化与旅游有机结合，形成各具特色的小城镇。

产业转型升级，推动资源型城市转型发展。加强技术创新减少资源消耗和环境污染，推动清洁能源与新材料产业升级，打造两个“千亿级”以上产业（依托宝山循环经济产业集聚区，打造“千亿级”产业集聚群与全国重要的煤基新材料新能源生产示范基地;依托浚县产业集聚区、粮食深加工园区、鹤淇产业集聚区，创建全产业链可追溯绿色食品生产基地，建成“千亿级”鹤壁食品产业集群）、一个“五百亿级”产业（依托鹤淇产业集聚区与金山产业集聚区，建成超五百亿级汽车零部件和电子电器产业集群，打造中原光谷）、两个“超百亿级”产业（建成百亿级镁基新材料研发制造应用示范基地，打造“中国镁谷”;提升“超百亿级”现代家居产业基地发展水平，努力打造“中原现代智能家居之都”）。发展旅游、物流等，拓展第三产业空间，提升城市服务功能，引进优质服务企业或大型项目，增加第三产业比重，实现产业结构转型优化。以农业品牌化、农业工业化等促进农旅融合，提升第一产业发展等。通过三次产业调整优化，实现资转型发展。

分区管制，提高空间管理能力。按照《省级空间规划》制定的规划用地分类标准，依据规划底图形成的图斑，结合《鹤壁市空间规划》指标体系以及三区三线划定成果，分别赋予每个地块不同的用地地类属性。根据地块地类属性，将全市用地形成五个用途管制区，分别为生态空间管制区、农业空间管制区、城镇空间管制区、采矿影响空间控制区和其他空间管制区。

建設空间规划信息平台，实现空间规划数据部门共享，提高行政审批效率。按照国家、省要求，开展平台建设，除了融合本部门数据外，还将其他27个市政府部门的空间数据纳入平台。为确保信息的共享，增加检测、审批等功能。通过建立空间规划基础信息平台，最大限度挖掘国土空间数据资源潜力，加快建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的新机制，发挥空间规划“底图”“底线”作用，支撑政府各部门科学规划，有效监管国土空间开发利用活动，提升管理决策水平。

遇到的问题下步打算

试点工作是一项重大改革创新工作，其审批和执行尚无法定依据，如，空间规划成果谁来验收、由谁审批、谁来执行、如何执行等没有明确部门和办法;规划涉及部门多，规划之间的冲突和矛盾协调难度大，表现在土地规划与林业规划、城乡总体规划之间，通过政府多次协调，虽然解决了一些问题，但与各部门规划和有关县（区）发展需要存在不完全衔接的问题，还需进一步协调落实。

下一步，鹤壁市将深入学习和贯彻党的十九大精神，进一步提升完善规划成果，按省试点工作领导小组办公室安排，及时汇报，总结梳理全市空间规划技术规程和市（县）空间规划编制办法，努力探索出可复制、能推广的市（县）级空间规划编制办法和模式。