公共性视阈下政府信用的弱化与重塑

李鹏　吴阳

摘要：从公共性视角看，现阶段我国政府信用领域还存在着政府公共权力异化、政府公共治理结构不优、公众对公共行政绩效认可度不高等方面问题，未来要从不断提升政府权力行为的公共性、优化公共治理的结构体系、不断提升公共行政的价值与伦理水平、公共行政绩效水平、公共治理能力以及公共行政程序的规范性等方面构建与重塑政府信用。

关键词：政府信用；政府公信力；公共性

中图分类号：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.005

政府信用是政府公信力问题理论研究的基础，政府信用建设是政府公信力建设的前提，因此，以公共性为视角对政府信用问题进行研究在当前具有重要的理论意义与实践价值。一方面，以公共性为视角对政府信用问题进行研究有利于政府部门更为深刻、准确地认知政府信用本质，有利于深入认识影响政府信用的各种因素，提高对弱化政府信用影响因素与问题的警惕性与敏感性；另一方面，以公共性为视角对政府信用问题进行研究，有利于政府部门及时认知政府信用的弱化与流失现象，及时、有效地通过政策法规以及相关行政行为的出台、实施、调整与执行，有效集聚政府信用、维护政府信用、解决政府信用弱化与流失的问题，切实、有效维护与提高政府信用水平。

一、公共性视角下政府信用的内涵

从委托代理理论审视，政府与公众是委托代理关系，这种关系的本质是一种契约关系，这种契约关系构成了政府信用生成的基本逻辑基础。从政府信用生成的契约逻辑来看，对政府信用进行准确界定最关键的问题是要明确政府向公众作出的承诺或约定。本研究将探究政府向公众作出承诺或约定的视角定位于政府职能的宏观视域中，从政府職能的视角来探究政府信用内涵中政府向公众作出的承诺或约定。

当前，在我国政治学与行政学领域，学者们从马克思主义国家学说出发，在马克思历史唯物主义视角下，将政府职能划分为政治统治职能与社会管理职能，在这两大职能中，学者们认为政治统治职能是第一位的，“现代国家基本职能之一是政治统治，它是国家本质的表现和阶级统治的必然要求，失去了政治统治的职能，统治阶级的地位和利益就不能维护。”[1]（P35）然而，正如恩格斯所论述的那样，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”，[2]（P219）因此，在强调政府政治职能核心性的前提下，从应然的角度看，现代政府的社会管理职能就成为政府的基本职能，而政府履行社会管理职能的核心任务则应是履行公共权力与维护共同利益。为此，本文认为，政府信用的基本内涵应界定为，政府履行向公众作出的实现与维护公共性承诺的意愿、能力与水平。公共性视角下影响政府信用的因素可以概括为以下七个方面。一是公共治理结构因素。公共治理结构包含了制度、体制、机制、方式、方法等诸多内容，是涉及政府职能与运行的多维度有机整体；二是公共权力因素。主要指政府在公共治理中的公共权力行为；三是公共价值因素。主要是指公共价值理念的实现与维护的情况；四是公共绩效因素。主要指政府行政所取得的成绩和结果；五是公共治理能力因素。政府公共治理过程中解决治理问题的能力；六是公共过程因素。公共过程因素是指政府在行政过程中相关程序性的因素；七是个体公共行为因素。主要指政府公务人员在实现与维护公共性过程中的行为、价值、绩效、能力、形象等因素。

二、公共性视角下政府信用弱化与流失的原因探析

政府公共权力的异化

政府公共权力的异化主要表现在两个方面，一方面，权力思想的异化。当前，在一些公务人员的权力思想意识中，存在着错误的权力观念，忘记了其权力来源的人民性与公共性，忘记了公共权力对公共利益的实现与维护性；另一方面，权力行为的异化。在异化了的权力思想的错误引导下，一些公务人员忘记了公共权力维护与实现公共性的目标，忘记了全心全意为人民服务的宗旨，将权力异化为贪污腐化、以权谋私、失职渎职、滥用职权的工具，其权力行为背离了公共权力行使的初衷，严重损害了公共利益，造成了政府信用的弱化与流失。

政府公共治理结构体系不优

当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，政府的公共治理结构体系存在着管制色彩过于浓厚、官僚制体制惯性过大、公共治理主体参与程度不均衡、多主体参与体制机制缺失、公共政策制订机制不够科学、公共政策执行力有待增强、政策执行不到位、生命力弱等问题，这些问题的存在影响了政府对公共性的实现与维护，导致政府信用不断弱化。

政府公共行政价值不彰与公共行政伦理失范

近年来，我国政府公共行政过程中一直存在着重效率轻价值的倾向，政府在实现与维护公共性的过程中偏重于对公共性工具内容的实现，而忽视了对公共性价值内容的追求即对公共行政中公平、正义的追求，公共行政价值的不彰导致了政府公共行政观念的错位，并导致了一系列影响政府信用问题的出现。公共行政伦理可以划分为行政组织伦理和行政个体即政府公务人员伦理，从目前我国公共行政的实践看，因行政组织伦理必须要通过公务人员伦理表现出来，因此，政府公务人员的伦理状况就成为了公共行政伦理主要考量的对象。当前，一些政府公务人员在公共行政过程中因违背职业道德、社会公德和家庭美德，出现了一系列政府公共行政伦理失范的问题，给政府信用建设带来了较大的负面影响。

公众对公共行政绩效认可度不高

当前，由于公众对政府公共行政绩效缺乏有效认知与科学判断、政府现有公共行政绩效结构不合理、政府公共行政绩效出现的形象工程化、政府绩效存在政绩造假和数据造假、政府在获取公共行政绩效的过程中，因所付出代价超出了正常代价本身等原因，导致公众对政府公共行政绩效的正义性和合理性产生质疑，造成公众对政府公共行政绩效认可度的不高。这种认可度不高的现状严重削减了政府绩效本应带来的积极效应，并且在很大程度上带来了公众对政府行为本身的质疑，导致了政府信用的流失。