乡村社会治理法治化研究述评

李毅弘 戴歆馨

[摘  要]随着新农村建设和乡村振兴战略的实施，乡村治理法治化日益成为学界研究的热点问题。目前学界主要从乡村社会自身发展需要和推进社会治理整体法治化等角度探讨了乡村治理法治化的必要性;从乡村社会治理主体、机制运行、系统结构三个层面对乡村治理法治化内涵进行了界定;探讨了治理主体、机制、环境等方面存在的制约因素;对乡村治理法治化的基本定位、推进模式与路径选择进行了一定程度的研究，具有重要的启迪意义。但是，对于如何构建中国特色社会主义的乡村治理法治化研究范式，实现乡村治理法治化的“中国化表达”，关注“国家—政党—社会”关系视阈中的“中国特色”，加强多学科综合运用的系统研究，仍然存在不足，具有较大的研究空间。

[关键词]乡村社会治理;法治化;依法治国

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）11-0028-07

党的十九大报告明确指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”[1]。基层社会是全面依法治国的基础和工作重点，乡村作为基层社会的重要组成部分，其法治化治理的实现深刻影响着全面依法治国的进程。随着新农村建设和乡村振兴战略的实施，乡村治理法治化成为学界研究的热点问题。

一、关于乡村社会治理法治化的意义研究

推进社会治理法治化，基础、重点在基层，难点在农村，乡村社会治理法治化作为乡村振兴战略的重要任务之一，关系着乡村治理成效，关系着乡村法治社会的构建。

（一）从促进乡村社会自身发展角度看

1.乡村社会结构变化亟须依法规范乡土关系。陈荃等人认为在社会主义市场经济推动下乡村社会逐渐从熟人社会向半熟人社会转变，村民社会活动日趋处于利益驱动之下，仅依靠“血缘亲情”难以维系乡土关系，对法治的呼唤应运而生[2]。刘同君以农民权利为视角分析了乡镇经济兴起与城镇化进程加快背景下，农民个体理性意识在觉醒，契约观念、权利观念、平等观念等现代法治理念逐步形成，对乡村社会治理提出强烈法治诉求[3]。

2.维护乡村社会和谐稳定需以法治为后盾。熊娜认为利益争夺导致农村社会矛盾呈现多样化、复杂化，而法治则是现代社会调节利益关系的最有效手段[4]。袁金辉认为农民法治观念淡薄，倾向于通过暴力或过激的方式表达利益诉求，群体性事件多发，疏通合法的利益表达渠道能有效预防和排解农村社会矛盾，从而维护农村社会和谐[5]。

3.防治农村基层微腐败必须以法治为手段。江国华认为农村治理过程中仍存在“官比法大”的心理，形成关系链、关系网，成为滋生腐败的温床，推进乡村法治建设，增强乡村法治意识，有利于割断关系链、关系网，减少腐败[6]。马洪伟认为村干部与基层政府权力运行缺乏法治规范与监督，极易滋生腐败，因此将权力关进制度的牢笼，依法治村才能防治基层微腐败，保护农民权益[7]。

（二）从实现中国社会治理法治化的整体要求来看

乡村社会治理法治化是实现中国法治化的基础。卓泽渊认为我国人口的近半数都在农村，广大农民所在的农村是中国法治建设的战略阵地，没有中国农村的法治化就没有整个中国的法治化[8]。苏力认为中国的问题仍然主要是农村的问题，涉及老百姓日常生活的法治相关问题都发生在最基层，因此法治治理要以满足最基层最广大群众的需要为目的[9]。王增杰认为乡村社会治理法治化，既是农村治理规范化、现代化的具体实践，也是依法治国基本方略在广大农村社会治理中的具体实践，是依法治国的重要组成部分[10]。

二、关于乡村社会治理法治化内涵研究

学者们主要从三个层面对乡村社会治理法治化的内涵进行界定。

（一）乡村社会治理主体层面

乡村治理主体权力法治化是乡村治理法治化的核心。刘宇晖认为乡村治理模式的法治化包括乡政权、村自治权二者关系的法治化;农村自治权力运行的法治化;农村发展促进政策的法治化[11]。王夏杰认为基层治理法治化是在法治型党组织的领导下，推进基层政府依法行政，引导基层自治组织依法治理，内化法治理念，规范政府与社会、市场、个体之间的关系，逐步实现基层政府、社区和农村自治组织法治化治理[12]。

（二）乡村治理机制运行层面

制度化规范化的法治治理机制是乡村治理法治化的基础。周铁涛认为农村治理法治化是以一整套融入了现代法治理念的法律治理机制取代传统农村内生制度下的人治治理模式的过程[13]。彭澎认为乡村社会治理法治化就是通过完善的体系规则和健全的责任机制来规范农村基层的治理行为、分配社会主体的治理责任，为基层治理体制构筑合法的制度框架和权威的运行结构，从根本上提高农村基层社会治理能力[14]。

（三）乡村治理的系统结构层面

乡村治理法治化是乡村治理系统的整体法治化。包括法治的治理立场，法治的治理思维，法治的治理原则，法治的治理方法。彭澎认为乡村治理法治化即根据乡村社会治理所特有的结构范畴和法治元素将法治的治理模式植入乡村基层治理的各个环节，以构建法治化的基层治理规则[15]。李昌麒提出农村法治化治理结构五要件：民主公正的立法体制，灵活创新的法律实施机制，独立完善的法律监督体系，高素质的法律职业队伍，广泛深入的守法护法意识[16]。

三、关于乡村社会治理法治化制约因素研究

乡村社会治理模式从人治走向法治的过程任重道远，法治化道路上存在着诸多阻碍乡村社会治理法治化进程的因素，对这些不利因素进行全面深入分析和准确把握是探索乡村治理法治化科学路径的前提。

（一）乡村治理主體法治化程度低，依法治理能力不足

1.农村基层党员干部欠缺法治思维和法律素养。贾义保等人认为乡镇干部由于受文化水平和法律水平限制，传统政治观念浓厚，法治思维能力不足，乡村治理存在以言代法，以权压法现象[17]。赵海全认为村干部仍受熟人社会下形成的人治思想影响严重，习惯延用伦理化机制管理农村，法治权威意识薄弱，且平均年龄偏高，整体学历偏低，依法治理能力有限[18]。

2.乡村法治工作队伍专业人才匮乏。王增杰等人认为当前我国城乡基层公检法和行政执法力量不足，尤其是在经济较落后的农村地区司法人员紧缺，执法人员素质良莠不齐，导致乡村司法执法队伍难以在法治轨道下高效率开展工作[19]。

3.农民法律意识淡薄，欠缺法律运用能力。李长健认为农民对权力的崇拜、权利义务认知模糊等导致缺乏运用法律解决问题的意识，法律知识缺乏，无法较好地运用法律维护权利，履行义务[20]。严军兴认为广大农民由于不清楚复杂的法律程序，不懂得应当向哪些不同性质的部门、机构和法律服務人员表达诉求或寻求帮助[21]。

（二）乡村治理机制法治化程度低，缺乏健全的制度保障

1.缺乏完善立法，导致乡村治理机制运行无法可依。一方面，利益表达与纠纷解决机制缺乏完善的法律规定，导致合法的利益表达与纠纷解决机制渠道不畅，产生群众“信访不信法”等问题，成为乡村治理法治化的一大阻碍。吕德文认为地方的《村民委员会组织法》实施办法缺乏详细明确的条文解释，对村干部监督没有依法落实，影响四个民主的实现，导致村民利益难以通过村民自治制度表达和实现[22]。李玉滢认为目前《行政诉讼法》没有将村民委员会纳入行政主体范畴，村民自治纠纷无法通过行政诉讼途径解决，获得司法救济[23]。另一方面，多元治理主体关系缺乏立法规范，多元化治理机制发展滞后。在《中国共产党章程》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》等国家法律法规和党的章程中，对村“两委”的关系界定不明，职能权限配置不规范;没有具体划分基层政府与农村自治组织的职权范围。吕德文等人认为多元治理主体间的权限规范和职能履行在实践中缺乏完备的配套措施[22]。陈嫡认为《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地承包法》等法律对农民生产和生活内容的覆盖不完备，涉农事务还存在立法真空[24]。

2.体制不顺影响乡村治理机制依法运行。首先，利益表达机制运行受阻。袁金辉认为由于官僚层级制度的影响，组织机构庞大，层级太多，造成沟通渠道过长，农民利益表达的信息失真、效率降低[5]。邓维立认为村委会职能的行政化倾向及农村社会组织发展缺少国家制度支持和规范，导致农民的合法利益表达渠道缺失[25]。其次，乡村纠纷解决存在过度程序化、行政化倾向。宋智敏等人认为乡镇司法所发挥纠纷调解职能时过分注重程序化，忽视解决问题的目的;信访机构的行政化导致在处理村民与政府利益矛盾时违背“禁止自己做自己的法官”这一法治原则[26]。

（三）乡村治理环境法治化程度低，法治土壤不成熟

1.农村文化环境受传统农耕社会影响深远，现代法治化治理融入困难。主要观点有：乡土社会理性精神缺乏，缺少对以法律为核心构建起的有序化社会规则的信仰。李长健认为乡土社会自生秩序受传统文化积淀深植于农民心中，习惯于遵循自然秩序而非人造法治秩序，遇到问题通常寻求私力救济和家族权威[20]。沈月娣等人以浙江丽水为例认为我国乡村社会治理模式仍处于从传统威权式管理到现代法治化治理模式的转型期，“权大于法”“人治大于法治”的治理理念仍然存在[27]。

乡村社会特有结构不利于法治精神的生长。费孝通认为中国乡土社会基层结构是一种在血缘和地缘基础上形成的长幼有序、亲疏差异的“差序格局”，与产生人人平等，权利本位等法治精神的“团体格局”大相径庭[28]。周铁涛认为在“差序格局”下，农民未走出伦理关系圈，宗族势力影响着农村民主选举、民主治理等，阻碍乡村治理法治化[29]。

2.农村法治资源欠缺，法治化治理缺乏物质支撑。孟庆瑜认为经济基础是法治的内生驱动力，农业市场经济化水平低决定了商业文明无法替代农耕文明，法治需求低，农民收入低，诉讼成本高等，从根本上制约了乡村治理法治化进程[30]。江国华认为城乡二元经济结构在很大程度上造就了城乡二元法治结构，经济上的发展不平衡导致法治化程度失衡，农村法治建设经费紧张，相应体制建设缺少物质保障[31]。

四、关于乡村社会治理法治化路径研究

（一）乡村治理法治化基本定位

对乡村治理法治化进行明确定位是找到推进乡村治理法治化切入点的首要工作。首先，明确乡村治理法治化的目标定位。周铁涛认为乡村治理法治化的目标是让法治成为乡村治理的基本方式，通过规范公共权力树立法律权威、建立完善的法律运行机制和长效的普法机制，实现乡村治理法治化[29]。其次，明确乡村治理法治化的价值定位。刘同君等人认为乡村治理法治化的价值定位是让法律制度成为规范治理主体权力、保障农民的主体地位与合法权利的壁垒，将价值取向由传统“义务本位”转变为“权利本位”，扭转中国农民的依附被动性人格特征的倾向[3]。

（二）乡村治理法治化推进模式选择

关于乡村治理法治化推进模式，学界以第一主体与首要动力的不同为标准确定乡村治理法治化推进模式，主要有三种代表性观点：社会演进型、政府主导型和政府社会互动型。梁治平等人认为社会演进模式的法治是随着市民社会的发展成熟，在社会、民众的需求和自由选择下法治化自然生成。认为社会演进型法治化具有深厚社会土壤，是最成熟的法治[32]。薛刚凌则认为农村由于不具备城市法治发展的基础，不能照搬城市法治化治理模式，应采用政府主导推进型，通过强化立法、政策倾斜、加大政府投入等以弥补农村法治资源的不足[33]。杨红朝认为政府推进型法治化面临政府权力不断扩大与法治对权利限制之间的矛盾，乡村治理法治化应选择政府推动与社会演进相结合模式，社会多元主体更多地参与乡村治理，通过决策互动、实施互动、监督互动推进乡村治理民主法治化[34]。

（三）强化乡村治理法治化制度保障

1.完善相关法律规范，实现乡村治理行为有法可依。在立法内容上：王艺璇等人认为需进一步修改完善《村民委员会组织法》及地方实施办法，厘清村委会、村党委及基层政府的关系，明确职权范围及运作程序[35]。陈嫡认为需要完善农村事务和第一产业的立法，完善与农民个人合法权益保护、与农村生产生活密切相关的涉农问题上的立法。在立法原则上：首先，应注重与中国农村特殊情况相结合[24]。郭大林等人认为国家法应规避与民间法的价值冲突，弥补民间法“重实体，轻程序”的缺陷，同时增加与民间习俗、农村实践的相融性以提高村民认可度。其次，应注重软硬法相结合[36]。谢永萍认为建立“软法为主，硬法为辅”的农村法治模式，发挥乡规民约等软法特有的治理功能，补充国家法在乡村社会的缺陷[37]。王德强等人认为进一步规范软法的制定和实施，加强县级人大及其常委会对村规民约等规范性文件的合法性审查，避免其内容与国家硬法冲突或侵犯村民合法权益的情况[38]。

2.完善农村基层法律实施机制，依靠法治维护乡村秩序。一是完备法律服务制度。李毅等人主要从整合法律服务组织机构，实现法律服务机制供需平衡，构建政府主导型的农村法律服务三个层面探寻突破农村法律服务体系实然困境的应然进路[39]。二是推进农村司法执法体制改革。刘星显提出健全多层次法律监督机制以强化县级人大对行政主体、司法主体的监督职能，促进涉农执法司法行为规范化、常态化、长效化[40]。李占宾等人认为应推进基层司法机构设置，提高人民法庭、司法所等在乡镇村级的覆盖面，提高基层司法队伍的数量与质量[41]。三是完善农村基层群众自治工作机制。依法自治是保证村民利益有效表达与实现的最重要渠道。学者们认为应进一步完善制度设计，加强宣传普及，切实将村民自治相关法律法规、自治章程等法律文本落实在治理实践中。周铁涛等人认为应鼓励村民积极依法参与村级事务管理，依法设立村务监督委员会，全面推广村（社）务公开工作，通过农民高质量的政治参与倒逼村民自治组织依法运行和基层政府依法行政[42]。

（四）优化乡村法治文化环境

学者们认为塑造法治文化环境，孕育法治氛围，推进乡村法治文化环境建设主要有三个着力点：推动多元法治文化主体协同发展、创新法治文化宣传机制、培育农民权利意识和法治精神。金鑫等人认为建立高校与地方政府互动共推的新农村法治文化建设模式，将高校人才优势与地方政府物力资源结合[43]。王西阁等人认为发挥政府主导作用，利用丰富政治资源创新法治教育的形式和手段，利用新兴媒体平台和优势，变单向度的灌输式、突击式的宣传教育模式为互动式、常态式、社会参与式的法治宣传长效机制[44]。田有成认为普法教育应该以权利导向为主要内容，培育农民权利意识[45];陈嫡认为可以因势利导从传统文化中汲取营养，挖掘农村法制文化资源，将农村自然法精神与国家成文法体系有机融合培育本土化法治精神[24]。

（五）推进乡村治理主体法治化转型

1.打造法治化的农村基层干部队伍。代表性观点主要有“结构优化说”、“管理规范说”、“素质提升说”。胡小宁等人认为班子建设可以从外部结构上进行优化调整，多渠道吸纳优秀人才进入班子打造综合能力强、受群众信赖的干部队伍[46]。赵海全等人认为通过建章立制，规范管理，完善以法治为重要指标的农村基层干部任用及考评机制，推进村干部管理工作规范化、制度化，促进农村基层干部的工作理念及方式由“人治”向“法治”转变[18]。张屹等人从自身素质优化角度上提出增强基层党员干部法治素养，通过相关法律培训培育法治思维，提高依法行政依法治理能力[47]。

2.以法治型党组织推动乡村治理法治化。谢忠平认为基层党组织作为破解农村法治建设难题的领导力量，以法治思想、作风及工作方式引领乡村治理法治化，才能稳固法治建设的组织基础，保障正确政治方向[48]。方世南认为强化基层党组织法治思维、提高依法办事能力、建立上下贯通的法治服务传导系统形成重心下移、力量下沉的法治工作机制，才能发挥法治型党组织在乡村基层治理法治化中的战斗堡垒作用[49]。三是培育农村民间组织助力乡村法治化治理。邓维立认为应该从制度层面保障民间组织的合法性，同时基层政府加大力度培育农村民间组织助力农村法治化治理[25]。周铁涛认为提高农村民间组织的法治化治理能力需要对其法律地位、权力义务、经费来源、职能部门的监管等做进一步规范[29]。

综上所述，学界对于农村社会治理法治化这一课题进行了较为广泛的研究。学者们普遍认为乡村社会治理法治化既是新时代背景下促进乡村社会发展的需要，也是实现整个国家治理法治化的内在要求，对于乡村治理法治化建设必要性、存在的问题和困境等方面达成了一定共识，但在乡村社会治理法治化的内涵界定及推进模式上，仍有不同看法：其一，对于乡村社会治理法治化内涵界定存在乡村治理法治化主体角度、治理机制角度、整体系统角度等多元化解读。其二，关于乡村治理法治化推进模式的研究主要有“社会演进型”“政府主导推进型”“政社互动型”三种不同观点，对如何优化乡村法治环境进行了不同的路径探讨。

上述成果为进一步推进乡村治理法治化问题的研究奠定了基础，具有重要的启迪意义。但是研究仍存在不足，在以下几个方面具有较大的探究空间：

第一，构建中国特色社会主义的乡村治理法治化研究范式，注重鄉村治理法治化的“中国化表达”。中国乡村的特殊环境决定了其依法治理的内涵及方式类型都有别于国外及城市社会的法治化治理。但是目前学者们主要采用“现代化”或本土化研究范式，前者强调移植和照搬西方法治资源实现中国乡村社会治理法治化，脱离中国乡村本土实际。后者则把乡村治理法治化视作中国乡村本土资源和历史传统的“自在”发展过程，忽略了人类优秀治理文明成果的借鉴意义。二者都不利于我国乡村治理法治化话语体系的构建。因此，如何将现代化与本土化有机结合起来，探索中国特色社会主义乡村治理法治化的“中国化表达”，既积极吸收借鉴西方法治理论和研究方法，又不机械套用西方法治理论研究框架，是目前学界需要高度重视并努力解决的问题。第二，强化“国家——政党——社会”关系视域下乡村治理法治化的研究。中国经济社会发展的不平衡性决定了不同乡村地区的国家治理力量与社会治理力量呈现不均衡状态，如何理顺政党、国家与社会的权限边界，各归其位、各司其责，推进政党、政府、社会参与之间的良性互动，实现党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一，推进乡村治理法治化由后发外生型向内生型转变，是目前学界需要进一步研究的课题。第三，加强多学科综合分析和系统研究，注重研究的整体性和系统性。乡村社会治理法治化这一课题涉及到法学、政治学、社会学等多重领域，是一项系统工程，有其特定结构和功能。如何达到乡村治理法治化目标，当前学界多从单一视域和乡村治理传统结构出发，缺乏系统性研究和时代性考察。因此，加强对于中国特色社会主义乡村治理法治化的交叉研究和系统分析应是今后研究的重点。

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责任编辑  宋桂祝