宅改：打开乡村振兴新空间

2018-09-04 06:51

今日农业 2018年15期

编者按：

我国农村宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%。近年来随着农民大量进城，宅基地闲置现象突出，据中国社科院农村所发布的《中国农村发展报告(2017)》透露，全国农村居民点闲置用地约达3000万亩。然而长期以来受土地管理制度制约，农民有宅基地使用权却没有处置权、拥有资产却带不来财产收入，是农村宅基地长期所处的尴尬境地。进城农民渴望将手中闲置的宅基地转化为财产性收入，乡村振兴更需要盘活农村宅基地资源，为农村发展注入新的动力。

针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度成为改革目标。自2015年起，包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革试点在全国31个省份的33个县市区展开。试点三年来，已取得阶段性成效，在盘活土地资源、增加农民收益、积累制度改革经验等方面取得了积极进展。在此基础上，今年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。可以预见，随着改革的推进，农民将获得更多财产权利，乡村振兴也将获得新的发展空间。

宅改在基层：农民老房子变成“钱袋子”

宅基地改革收效几何?半月谈记者近期在部分试点地区走访看到，随着农村宅基地和农房可流转、可抵押、可退出等多种创新形式出现，老房子正在变成“钱袋子”。

可流转：唤醒沉睡的资产

湖北武汉市从去年4月开始，鼓励市民用租赁、合作等方式下乡利用农村空闲农房。2017年底，全市闲置农房中已超过1万套被签约出租。在江夏区梁子湖畔，59岁的村民范秀云说，自家农房签了5年的出租合约，“每年可以获得4万元房租收入，非常划算。”

长期以来，所有权归村集体、村民仅拥有使用权的农村宅基地，除了严格禁止买卖转让外，能否出租、流转一直是法律政策模糊地带。随着农民进城，本质属于农村建设用地的宅基地，与农房一道被大量闲置。

借鉴农村承包地“三权分置”办法，将宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，将使用权剥离出来，即可在有条件情况下进行流转，盘活资源。

晋江(县级市)是福建省唯一的宅基地改革试点县。走进磁灶镇大埔村，整齐划一的农民住宅小区映入眼帘，沿着小区行走，道路干净整洁、绿树成荫。

就在15年前，这里要路没路、要配套没配套，污水横流。村支书吴金程选择了新村建设，大埔村逐渐从里到外焕然一新。

这一切关键就在于土地，土地的关键又在于钱。经过统一规划，大埔村探索农民宅基地有偿退出、置换机制，村民将现有宅基地和房屋退出，用于置换住宅小区的新房，不愿意置换的，可通过宅基地有偿退出机制领取补偿款。

晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等多种模式探索宅基地退出机制，目前全市共腾退宅基地6345亩。

宅基地退出后，如何解决农民住房问题，实现户有所居?晋江采取有偿取得和分类保障的办法。在城中村，农民可以拿宅基地和房屋，换安置房、商务办公楼、店面、现金和股权等;在城郊村，鼓励有一定规模的村民住宅，通过集中改造，建设农民公寓、住宅小区等方式解决农民住房;在郊外村，尽量满足一户一宅，同时鼓励危房翻建，完善公共配套，改善居住条件。

作为另一个全国农村宅基地使用管理制度改革试点地区，江西鹰潭市余江区坚持“谁改革谁获利”的原则，充分保障人民利益、让利于民，把“沉睡”的资源盘活后以“宅票”形式还给农民，可在本集体经济组织内部流转，并根据条件可选择在集镇建房或以优惠价购买商品房。

在余江，农村村民以户为单位，全部将宅基地退回集体、全部将宅基地流转、符合宅基地申请资格且承诺放弃15年资格权进城落户的农村村民，可享受住房、财政、教育、医疗、创业等配套政策。

可抵押：农房+金融=融资新渠道

湖北宜城市小河镇高庄村养殖户熊兴林去年拿到农房不动产权证后，马上找银行抵押贷款10万元，用于扩建猪舍。

受农村宅基地所有权限制，农房一直无法成为抵押物，通过 “三权分置”，并经过确权发证后，宅基地使用权可以类似农民承包地一样，用于抵押融资贷款。

10多年前，晋江就已经开始了农房抵押贷款的探索。晋江市国土资源局副局长陈英俊表示，随着早期经济发展、人口扩张，一批位置好的村庄演变成 “城中村”或 “镇中村”，这些农村宅基地及集体性质建设用地，尽管受政策限制不能自由交易，但其潜在的价值得到了极大的提升。在此背景下，农民的住房财产权观念不断强化，入市流转的意识不断加强。

晋江自古商业氛围浓厚，改革开放以来，晋江涌现出一大批小微民营企业，时刻需要金融贷款支持，而抵押方式却十分有限。

一些小微企业期待抵押的宅基地按规定不允许交易。而农房交易流转的对象必须是本村集体成员，流转的价格并不包括对宅基地的估值。制度的要求，限制了宅基地由资源属性向财产属性的扩展。

为了纾解两难困境，晋江农商银行积极探索城镇住房抵押在农房领域延伸的可能。2015年，晋江开拓出以农村住房抵押贷款为主体的 “农房乐”产品，将原本局限于农房的抵押范围扩大至农房及宅基地，并正式将宅基地的价值显化到抵押评估价值中，有效解决了早期农房及宅基地价值难以分割的问题。

晋江市2015年12月成为全国农民住房财产权抵押试点县 (市)，截至2018年4月末，晋江农民住房财产权抵押贷款余额为9.98亿元，比试点前增加4.48亿元，居全国前列，其中，农房抵押贷款占比达88%。

通过赋予农村宅基地抵押权，拓宽了农民的融资渠道，实现了农村 “死”资源向“活”资本的转变。晋江磁灶镇东山村33岁的张金剑正是依靠 “农房乐”的支持，将瓷砖销售的生意越做越大。

可退出：自愿退出，有偿使用，倡导“集约”

新型城镇化推进过程中，大量进城农民不愿将户口随迁进城，关键是迁走户口就意味着自动放弃承包地与宅基地的承包权和资格权。随着多地探索宅基地资源有偿退出，标志着农民获得宅基地使用权的公平处置权利。

一年多前，安徽省金寨县白塔畈镇刘冲村村民张统知家搬到集中安置点。他说，新房建房成本8万多元，老房子享受宅基地有偿退出政策，每平方米补偿70元，共补偿2万多元，加上房屋补偿13万多元，如此下来不仅没掏钱还有余钱。

与此同时，很多地区由于管理混乱，出现农村常住人口不断减少，农村宅基地面积不断增加等乱象。一些地区在宅基地改革试点中，纷纷探索宅基地有偿使用机制，引导村民集约用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面积现状，采取倒逼退出、奖励补偿、集体回购、增减挂钩等多种形式，引导农民退出闲置和多余的宅基地;同时创新采取“政府定价、村定标准、动态调节”的办法，对超占部分实行“分段+调节”的阶梯式缴费。

可入市：“三块地”改革试点的创新探索

在晋江金井镇围头村，村民和投资方都看中了一个地块，准备投资开农家乐。地块不大，权属关系却异常复杂。按照过去的办法，国土部门要先收储、再报批、再招拍挂，“时间至少一两年。”陈英俊说。

按村集体的想法，既要以土地招商，又不出让土地所有权。有这样的好事?有！这就是晋江的集体经营性建设用地入市改革探索。首先，入市的主体必须是村集体经济组织，或村集体授权的股份合作社;其次，无须再走收储、上报的路子，只需要最终由晋江市政府批准即可。

晋江规定，农村集体经营性建设用地入市，与国有建设用地同等入市、同权同价，无论最后这块地是商业用地还是工业用地，出让后的收益70%～85%都返还给入市者。

2018年2月，围头村这块3 495平方米的土地迎来新的开发者，围头村村集体获得了182万元收益。根据改革政策，还可以为地块竞得人抵押融资。

“通过开展农村土地制度改革，晋江的土地集约利用水平得到较大提升，农民权益得到有效保障，农村新产业新业态发展迅速。”陈英俊表示。

据了解，截至2017年9月，全国已有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元，如浙江德清县完成入市交易136宗，农民和农民集体获得收益1.55亿元，惠及农民9.1万余人，为探索建立城乡统一的建设用地市场、增加农民收益奠定了基础。

“活业、活人、活村”全面复兴乡村空间

实施乡村振兴战略，关键在深化农村改革，加大制度供给，消除不利于乡村发展的制度制约，以“活业”带动“活人”，实现“活村”，全面复兴乡村空间，使乡村和城市相得益彰，共融、共生、共荣。

改革生产要素配置制度，促进城乡互动

随着经济发展阶段转换、消费需求升级、乡村经济活动变化，我国的城市化已经从要素向城市单向配置转向城乡互动。改革过程中长期存在的城乡二元体制，促进生产要素在城乡之间的对流与配置，将为乡村振兴创造巨大机会。

眼下，我国大规模土地城市化阶段已经过去，对于农村土地而言，减少强制低价征地对农民土地权益的损害恰逢其时。此时改革土地配置制度，有助于实现乡村与城市平等发展权。

城中村是城乡融合的重点区域，应加大城中村地区的土地制度创新，利用土地价值增值捕获原理实现城市更新中的资本平衡、土地所有权利益以及土地增值收益合理分配，允许城中村农民集体利用集体土地提供租赁房，解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制前提下，允许集体经济组织、农民利用集体建设用地从事非农建设，享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。

乡村振兴不仅要保障乡村发展权，还要保障乡村发展空间。应按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制上保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。

我们面临着土地城市化、农民却没有跟上实现市民化的问题。实现农民城市权利，就要促进农民市民化，保障新生代农民工城市居住权，鼓励大城市利用集体土地建立房屋租赁市场，向外来务工人员及其家庭开放。

同样，我们要向城市开放乡村权利，鼓励城市社会资本下乡，解决乡村发展资本不足的问题。

完善农地权利体系，促进农业转型

农业现代化是乡村振兴的基础。我国农业正处于历史转型期，农民对农地的经济性依赖下降，消费需求变化促使农业告别“吃饭农业”，农业的内涵、功能、要素组合、经营和服务规模、可盈利性等都呈现势不可挡的变化，农地权利安排和经营制度变迁决定着农业转型的成败。

明晰农地集体所有权十分重要。对未到户集体资源进行全面确权，明确归属和利益分享机制;推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革，确保集体资产保值增值;在此基础上，还可探索实行承包地股份合作制，在确保农户土地基本权利前提下，实行农地资源重组与配置。

随着大量农民离土出村，相较于长辈，新生代农民工对土地与农业的观念产生很大变化。我们要顺应这种变化，在农民自愿的前提下，实行农地承包权与经营权的分离，保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权。对于已经获得城市户籍的农民，给予承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。

应在农民自愿、依法、有偿原则下推进土地流转和适度规模经营，创新农业经营体系，探索国家土地信托制度，进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包，培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体，以农业服务规模化和区域种植规模化、市场化实现农业规模收益。

推进宅基地制度改革，促进村庄转型

随着人口城市化、农民代际变化和城乡互动的到来，村庄的分化势在必行，宅基地制度改革是促进乡村活化、阻止乡村衰败的重要抓手。完善宅基地制度改革，可从以下四方面着手：

一是改革宅基地的无偿分配制度。可以考虑用时点划断的办法，对时点以后集体成员在保障宅基地资格权前提下实行宅基地的有偿获得。

二是赋予农民宅基地财产权。在保障农户宅基地占有权和居住权前提下，以宅基地财产权交换福利分配权，农民宅基地可以有偿退出，可出让、转让、交易，从事乡村相关产业。

三是对外村人和外来资本的有序开放。在规划和用途管制前提下，实行村庄宅基地、农房和闲置空闲地对外来人和外部资本开放，实行乡村资源与外来资本的有效组合，显化乡村价值，提高资源配置效率。

四是改革宅基地管理体制。将乡村纳入国土空间规划，控制和锁定村庄宅基地总量，明确村庄功能，有关部门对宅基地实行总量和规划管制，村内宅基地使用和处置权交由村集体组织管理。(中国人民大学经济学院教授刘守英)

宅改能走多远?清除法律制度障碍是关键

农村宅基地改革进入第三年，改革亮点频现。随着改革向纵深推进，来自法律法规的障碍愈发显现，清除法律制度障碍、完善顶层设计成为宅改取得关键性突破所在。

依法依理，顶层设计有待完善

作为全国农村宅基地使用管理制度改革试点地区，江西鹰潭市余江区的“宅改”实践已积攒不少经验。不难看出，盘活农村闲置宅基地资源、增加农民收益，需要对原有的一些有关农村宅基地的法律法规进行重新修订，以增强其流动性，体现其资产价值和赋予合法宅基地使用权人从宅基地使用权和其上建筑所有权退出、转让、抵押和收益的权利。

现行法律对宅基地处置存在严格的限制。比如《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。第八十一条规定：擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款。

同时，担保法、物权法也对宅基地抵押进行了限制。

余江区国土资源局相关负责人认为，随着我国城市化与工业化的快速推进，以及城乡要素市场体系的不断完善，农村宅基地资产属性逐渐凸显，价值不断提高。从目前的情况看，允许宅基地使用权转让、抵押、出租等是实现宅基地用益物权、增加农民收入的有效途径。从长远来看，法律上的修订是宅基地改革取得最终成功的保障。

福建晋江磁灶镇大埔村支书吴金程称，现在最大的障碍来自法律法规。宅基地的流转范围不能超出集体经济组织使得“物不能尽其用”，农房和宅基地的价值无法充分体现。其实，现实中灰色交易已经存在。为此他建议扩大流转交易的范围。

基层干部建议，应逐渐允许将宅基地转让范围扩大到乡镇、县(区)内符合宅基地申请条件的集体经济组织成员之间，允许宅基地上的房屋向本村集体以外居民出租。

余江区国土资源局土地交易中心主任孙小毛认为，随着城镇化进程加快，很多农村地区存在连片闲置宅基地的空心村现象，以及一户多宅的情况，须采取土地整治加强存量宅基地的再利用。

具体来说，可适当鼓励进城居住的农村村民依法、自愿有偿退出宅基地。腾退的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配或者根据国家有关规定整理利用。

试点先行，加大探索创新力度

作为宅基地制度改革完善的基础性工作，有偿使用是推动宅基地集约使用、推动宅基地自愿退出的保障。试点村之一的湖北宜城市流水镇刘台村支部书记赵永东反映，过去农村宅基地归村民无偿使用，现在改为有偿使用属于试点突破，但是缺乏法律法规支撑，如果有村民不交费，最终会出现 “老实交钱的人就会吃亏”的局面。

基层干部建议，在土地管理法修改前，能否考虑结合农村宅基地改革试点情况，选择部分省、市试点修订省级土地管理实施办法等方式，将宅基地超标部分有偿使用纳入宅基地管理范畴，同时明确宅基地有偿使用内容、收费标准、收益用途、约束机制，为全国性推开探索积累经验。

湖北一位宅基地改革试点村支部书记介绍，全村存在“一户多宅”村民共有200多户，目前绝大部分都有退出意愿，但由于村集体资金有限，回购数量不到一半。村集体回购资金主要源于土地增减挂钩项目补贴，但当地每亩（1亩约为666.67平方米）宅基地复垦奖补标准仅两万元，比按照征地补偿标准回购宅基地的标准还低，致使各个试点村难以承担资金缺口。

此外，土地增减挂钩项目宅基地复垦耕地指标，规定只能在县域周转使用，导致建设用地指标价值难以充分体现，奖补标准偏低。建议选择部分地区，探索土地增减挂钩指标周转范围提升至地市范围，适度提高土地指标收益，为村集体宅基地回购提供资金保障。

释放金融机构受理农房宅基地抵押积极性显得尤为重要。金融监管机构应对农房贷不良贷款率进行差异化考核，提升风险容忍度，调动银行放贷积极性。

比如，设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿专项资金，地方政府结合实际制定农房抵押贷款税费减免、风险补偿、信贷奖励等配套政策，对投放农房抵押贷款业务的金融机构给予一定的财政贴息与税收优惠。

以人为本，尊重农民房屋处置权

根据调研情况和专家分析来看，目前宅基地退出的试点中，还存在很多问题。首先就是现行农村宅基地退出方面存在法律和制度障碍。

由于当前禁止农村宅基地使用权有偿流转，同时对农村宅基地实行严格管理，因此，尽管各地区在农村宅基地退出试点中取得了成效，但是难以实现大的突破与创新。

受政策法规的限制，宅基地使用权有偿流转成了缺少法律支撑的空架子，市场机制也难以进入农村宅基地退出系统中，政府主导下的宅基地退出机制难以实现资源的优化配置。此外，增减挂钩使得试点规模受限、操作困难，资金链条薄弱导致补偿资金来源不稳定，宅基地退出过程中农户该如何与政府实现“双赢”等，都是未来宅基地退出政策要研究的重点。

完善宅基地退出机制，要重视宅基地退出政策之间的衔接与组合。当前我国宅基地退出机制存在着权属不明确、补偿标准不合理、政策配套不完善、指标回收制度不健全等问题。为此，要建立宅基地退出引导机制，完善农村土地储备机制，保障宅基地退出指标科学可用，构建合理的农村宅基地退出监管机制。

宅基地抵押如果出现贷款不能收回，那该如何处置抵押物呢?这是学界以及政策制定者一直探讨的焦点问题。抵押中不容忽视的宗族因素和农民的契约精神，也是一道非常棘手的难题。

值得关注的是，适度扩大农村宅基地使用权流转范围，特别是允许宅基地跨村、跨乡镇配置，有利于要素聚集，为农民和农村开辟一条新的增收途径，也有助于实现农村宅基地的用益物权。对于闲置宅基地，也应该从顶层设计考虑，应鼓励各地因地制宜实行宅基地有偿退出，对于空置宅基地，超过一定期限，自动收归集体所有。

在历史上，宅基地较多地承担了“居者有其屋”的基本保障功能，但随着经济社会的发展，其财产性逐渐凸显。修订相关法律法规，允许宅基地及其房屋进行抵押融资，让群众有充分的处置权利，成为试点结束后迫切需要做的事情。