高等学校学生的申诉权研究

文张弛 黄辉

随着《普通高等学校学生管理规定》于2017年的修改，学生申诉权再次成为学生权利中的讨论热点。本文从新《规定》和与学生申诉相关的各级立法文件出发，对于学生申诉各项法律法规进行分析整合，在对学生申诉权有更全面理解的同时，分析现行法律法规中对该项权利规定的不够细化之处，以促进对学生申诉权利更全面的保障。

一.高校学生申诉权

（一）学生申诉权的内涵

行政申诉作为多元化解决纠纷机制的一种途径，具有耗时短，成本低，不激化纠纷双方矛盾等纠纷处理优势，其已逐渐发展成为一种便利、灵活和有效的解纷机制。面对与学校的权利义务纠纷时，学生在诉诸诉讼解决方式之前，可以选择在学校内部通过申诉方式解决纠纷，学生申诉作为行政申诉的一种为学生提供了诉讼之外的一种便捷灵活的解决纠纷途径。本文将从学生申诉权的概念、构成和实现途径来厘定学生申诉权的内涵。

1.学生申诉权的概念

（1）学生申诉权的主体。

根据《普通高等学校学生管理规定》第2条，“本规定适用于普通高等学校、承担研究生教育任务的科学研究机构对接受普通高等学历教育的研究生和本科、专科（高职）学生的管理”，可知学生申诉权的主体双方分别是普通高等学校、承担研究生教育任务的科学研究机构和普通高等学历教育的研究生和本科、专科（高职）学生。

（2）学生申诉权的客体

学生申诉权的客体是指学生申诉权利、义务共同指向的对象，即学生申诉的对象。根据《规定》第59条第1款“学校应当成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉”的规定，学生申诉的对象是学生有异议的学校给予的处理或者处分。

“处理或者处分”属于不确定性的法律概念，“处理或者处分”在具体适用过程中要进行内涵的明确。此处的处理或者处分应当解释为各种侵犯学生的合法权益的行为，理由如下：（1）法的进步性。在《规定》在2017年修改前，学生可申诉的范围与学校申诉处理委员会予以受理的申诉范围存在不统一的情况。在2005年颁布的旧《规定》中，学生可申诉范围为“对学校给予的处分或者处理有异议，向学校或者教育行政部门提出申诉；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼”，而“学申委”受理的申诉范围为“学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉 ”。原来的规定实际上从“学申委”受理的申诉范围处缩小了学生的申诉范围大小，使得学生申诉范围过窄，仅局限于将三类处分的情形予以明确三类处分决定。学生申诉作为学校内部自行纠偏手段和纠纷解决机制，其范围不应受到限制，应最大程度保障学生选择低成本、便捷的方式选择权利救济途径。新《规定》做出了历史性的调整，具有较大的进步性，从而统一了学生可申诉的范围与“学申委”的受理范围。（2）法的目的解释。比对新旧《规定》的立法目的分别为，旧《规定》中“为维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生身心健康，促进学生德、智、体、美全面发展，依据教育法、高等教育法以及其他有关法律、法规，制定本规定”和新《规定》中“为规范普通高等学校学生管理行为，维护普通高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生合法权益，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人，依据教育法、高等教育法以及有關法律、法规，制定本规定”，比对后新《规定》在立法目的条文中增加了“为保障学生合法权益”，这表明新规更注重对学生合法权益的保障。因此，当我们运用目的解释方法来解释《规定》中的处理或者处分时，其含义就不难理解。目的解释方法是指法官要解释法律，应该了解法律的目的，并以此为出发点进行解释，此即为目的解释。通常立法都有明确的目的，这种目的是贯穿于全部立法条款的指导思想、原则和精神，是法律的灵魂。因此，利用目的解释方法，以“为保障学生合法权益”的立法目的来解释“处理或者处分”，客观的得出新《规定》中“处理或者处分”应当解释为各种侵犯学生的合法权益行为的结论。

2.学生申诉的程序规则

根据新《规定》，学生申诉采取两级申诉制度。第一级为学校“学申委”，第二级为省级教育行政部门。学生对学校的复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。

3.学生申诉与相关概念的比较

（1）学生申诉与行政申诉

学生申诉作为救济学生与高校纠纷的途径，是行政申诉的一种。行政申诉，是指受到行政主体违法或不当处理的公民向有关国家机关陈述事实和理由，要求重新处理的制度。而学生申诉，根据《教育法》和《规定》，就是指是学生对学校给予处分或处理的异议享有的向有关学校申诉委员会要求对处理处分撤销变更及对相关学校或教师做出相关审查处理的制度。

（2）学生申诉与行政复议、行政诉讼

与行政复议与行政诉讼对比来看，学生申诉主要有以下特点。第一，学生申诉主要是针对高校的不当行为做出，主要包括行政处分或者其他人事处理决定，实际覆盖广泛的利益诉求，相对于行政复议和诉讼仅能适用不服具体行政行为和行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的情况，申诉是解决大量纠纷的有效途径。第二，学生申诉的处理依据不限于法律法规，亦包括情理、习惯等非正式的社会规范，对比行政复议与诉讼仅能依据正式的制度性规范，申诉处理机构具有更大自决性。第三，学生申诉追求的最终结果并非纠错或监督，而是解决申诉人的合理利益诉求，具有协商性、综合性、非正式性及平衡性等特点，而行政复议、诉讼的救济途径多有法律明确规定，处理机关没有太多的自决权。

二.学生申诉权的法律渊源和立法分析

（一）学生申诉权的法律渊源

1.行政法规中的学生申诉权

在行政法规中，《教育法》第43条第4款规定，对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，学生可提出申诉。

2.部门规章中的学生申诉权

根据部门规章中的《规定》，学生对学校给予的处理或者处分有异议，向学校、教育行政部门提出申诉。

3.地方性法规、规章和规范性文件中的学生申诉权

地方性法规、规章和规范性文件中的相关规定是学生申诉权的重要依据。我们对各地现行的有关学生的申诉的有效法规、规章、规范性文件收集整理，现今各地颁布的立法文件主要有：辽宁省民办教育促进条例、兰州市民办教育管理办法、黑龙江省民办教育促进条例、青岛市实施 《中华人民共和国民办教育促进法》办法、江西省民办教育促进条例、北京市实施 《中华人民共和国民办教育促进法》办法等。较为详细规定学生申诉的是湖南省普通高等学校学生申诉处理办法、北京市教育委员会 《关于普通高等学校学生违纪处分程序的若干规定（ 试行） 》和重庆市学生申诉办法。

此三项立法文件主要对上位法作了如下一些方面的细化规定：1.北京市教委发布的《规定》 较原《普通高等学校学生管理规定》有所细化：（1）增加了调查取证和审查核实程序。强调证据在违纪处分中的重要性，明确调查笔录的内容和笔录原件由校方保留。（2） 明确高校学生违纪处分的依据是上级机关和学校公布的规范性文件，未经公布的规范性文件不得作为违纪处分的依据。（3）明确规定听证程序，主要规定了听证参加人，听证程序的过程，当事人的权利和听证笔录。（4）规定不得因学生提出申辩而加重处分。2.湖南省《办法》中则是对于二级申诉体制中的第二级，即向省教育厅提出的再复查请求。具体规定了（1）省教育厅组成的学生申诉处理委员会的人员构成、任期、职责，（2）委员会受理申诉的范围，（3）学生提起再审查的最长期限，（4）对符合受理条件但材料不齐的，规定补正期限，（5） 规定了申诉委员会中委员的产生方法，（6） 规定了回避事项，（7） 申诉处理决定不得加重对申诉人的处理。3.重庆市《办法》中具体规定了，（1） 将收到学校处理决定书之日提起申诉的期限延长至30日，最长期间为6个月，（2）申诉委员会实行少数服从多数的合议制原则，（3）必要时，可以举行听证，（4）有权申请回避，（5）学生申诉处理委员会由教育专家、法律专家、申诉受理机关工作人员等五至九人组成.

4.高校内部规范性文件

高校内部的规范性文件是指是指除学校在法定职权范围内依照法定程序制定并公开发布的针对全体学生和学校管理事务，发布的涉及或者影响学生权利义务，在学校管理范围内具有普遍约束力，在一定时间内相对稳定、能够反复适用的行政规范文件。

高校规范性文件一般是对上位法的具体化规定，是在被法律授权范围做出的。根据《规定》、《学位条例实施办法》等立法文件，高校的被授权事项主要有下列几种：学士学位的授予；制定授予学士学位的工作细则；对修业年限、考核与成绩记载；毕业和结业等学生管理规定予以细化；结业后是否可以补考、重修或者补作毕业设计、论文、答辩；学生入学后的招生复查的程序和方法；授予成人本科毕业生学士学位；对学生的退学处理等。

（二）现行立法的特点

1.形成了三层次的学生申诉立法结构

学生申诉立法形成了以行政法规、部门规章为基本原则、以地方性法规、规章和规范性文件为执行依据，以高校内部规范性文件为重要补充的立法结构。高校和教育行政部门首先以新《规定》为处理学生申诉的基本依据，再以地方性立法对学生申诉做出的具体细化规定为实操依据。同时，高校作为学生两级申诉体制的第一级处理机构，其内部规范性文件是其处理学生申诉重要补充依据。

2.现行立法过于原则性，缺少程序规则

在部门规章方面，《规定》多为原则性规定，缺少程序规则，如第63条规定，“省级教育行政部门在处理因对学校处理或者处分决定不服提起的学生申诉时，应当听取学生和学校的意见，并可根据需要进行必要的调查”，其中并没具体规定如何听取学生方的意见。在实践中，学生作为相对弱势的一方，并没有具体的程序保障其能充分真实的陈述，而现实情况往往是学生的陈述演变为检讨。

在地方法律、法规、规范性文件方面，虽然很多地方都对学生申诉有相关的规定，但大部分存在不具体、没有可操作性、仅为原则性规定的问题，对于学生的申诉，大多仅能依据中央相关立法文件。各地方立法相对完善的为湖南、北京和重庆，他们均出台了具体的申诉处理办法，对法律、行政法规的规定做了细化，有其他各省市可以借鉴学习其对上位法细化做出的具体性规定。具体来说，现今部门规章层级申诉立法的空白或者说需要地方补充的方面主要是：被申诉决定的审查核实、调查取证的程序；回避的规定；对申诉材料审查引入听证形式；学生不能因为申诉而加重处分等。这些方面的具体地方性法律、法规或是规范性的文件的制定仍是完善学生申诉制度过程中不可缺失的一环。

3.新近立法调整有利于学生权利保护

相对于旧《规定》，修改后的《规定》主要具体完善了以下方面的内容：学生违纪处分的程序、高校对学生违纪处分的程序性原则、学生陈述和申辩程序、处分告知与送达程序、学校和省级教育行政部门的两级申诉程序。其中对于学生申诉处理委员会人员的设置也有进步与完善，組成人员上增加了负责法律事务的相关机构负责人，同时规定可以聘请校外法律、教育等方面专家参加。相对原来，增加了申诉处理的公正性、科学性。

新《规定》单独列出学生申诉一章，使学生申诉制度得到完善，也体现了国家对于学生申诉，这一高效解决学校学生纠纷途径的重视，一定程度的提高了高校的自主权。但是，现今关于学生权利的相关立法仍不是全面完善的，仍然需要有关机关结合实际情况加强对学生权利的立法保护。