从博弈论的角度看农村公共产品供给“一事一议”制

朱颖妮

摘要：“一事一议”制度成为农村公共产品供给的重要运行机制， 是我国农村公共产品供给制度变迁的结果；但在实践中“农户选择不提供，基层政府也选择不提供”成为唯一的纳什均衡。本文借鉴马萨模型原理，并结合相关利益群体分析法，从政策外界环境及政策的相关利益群体对农村“一事一议”制度进行分析。

关键词：“一事一议” 博弈论 公共产品供给

基金项目：渭南师范学院科研项目（09YKZ042）

2000年农村实施税费体制改革，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，改革村提留征收使用办法为“一事一议”，它是农村税费改革的配套措施。所谓“一事一议”，是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时，所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，实行专事专议的办法筹集部分资金。当前，“一事一议”制度已成为农村社区公共产品供给的重要运行机制。

一、“一事一议”实施情况

从议事的程序来看，由村中精英和能人等少数人掌握着政策的流程和人员代表。所议的事情大都是由两委会商量，确定议题后召开村民代表大会，代表都是由党员和村民代表组成。从政策的执行情况来看，执行情况亦很不理想。段应碧和宋宏远的课题组2调查的237 个村中有65个村子没有开展“一事一议”，占调查村总数的27.4%。在已开展“一事一议”的村子里，所议事项主要为村级道路和灌溉设施。在开展“一事一议”的172个村子中，议事总数362件，平均每村议事2.1 件。村级“一事一议”筹资方式多种多样，但农民仍是筹资的主体。在议成的273件事情中，有26件事由村集体出资；有6件事由私人老板全部捐款；全部依靠村民集资的有155件。另外， 2005年杨天赋到枣阳市农村调研，发现“一事一议”大多流于形式，有名无实。

调查的不同类型的16个行政村中， 没有一个村利用该制度兴修农村水利的成功案例。从总体来看，采取“一事一议”制度进行筹资筹劳，在一定程度上弥补了农村公共產品制度内供给不足，拓宽了农村公共产品的供给渠道，对农村经济社会发展起到积极的作用；但由于公共产品特性和目前农村与农民实际情况以及制度自身的缺陷， “一事一议”制度执行过程中遇到很多问题，并没有达到预期的效果。

二、农村公共产品供给机制“一事一议”的博弈主体特征

“一事一议”制度作为我国农村公共产品供给机制， 实际上体现了中央、地方和农民利益安排的一种博弈均衡。农村税费改革后，中央政府作为强博弈主体， 其利益并没有受到损伤，而是通过其强大的政治权力把维护公共产品建设职能推给了乡镇政府和农民， 从而形成了基层政府财权和事权不对称的“中央请客、地方买单”的格局。

（一） 基层政府特征

1. 按照经济学“理性经济人”的基本假设， 任何政府行为主体在其行动过程中都会追求自身效用最大化， 而基层政府由于层级低， 制度约束弱， 监督成本高， 自利性明显。

2. 在基层政府与农民长期博弈过程中， 乡镇政府依靠其权力控制和信息不对称一直取得博弈优势，长期处于劣势的农民对乡镇政府最终会选择消极态度。而中央政府出于对弱势农民的保护， 禁止基层政府对在公共产品供给中不合作农户实施惩罚， 导致基层政府博弈优势丧失。

（二） 农民特征

中国农民除了是“理性小农”， 趋利避害外， 同时， 还具有以下表现。

1. 农民日趋“原子化”， 组织和监督成本过高。当前农村社区社会关联程度低、组织性差， 组织和监督成本过高。一个行政村人数众多又缺乏有效监督机制时， 村民们完全可以在不付任何代价的情况下， 享受通过其他人的捐献的公共产品的效益。行政村成员越多， 人们“搭便车”心理就越强， 造成缺乏“有选择性激励”动力机制。

2. 特殊公正观。贺雪峰认为， 在行动中， 农民往往不是根据自己实际能够得到的好处来计算得失，而是根据与周围人的收益比较， 来权衡自己的行动，不在乎自身得到多少及失去多少， 而在于其他人不能白白的从自己的行动中得到额外的好处， 农民的这种心理构成了他们特殊的公正观念。吴理财认为： 农民的这种特殊观念看起来是不符合“经济人”的理性思维逻辑的。实际上， 它更多的是农民一种正常的理性反映。在很大程度上， 农民就是以承担这种极具反差的“损失”来惩罚其他村民的搭便车行为， 以此来维护村庄共同体的公正。

我国大部分贫困乡村的农村公共产品提供将会严重不足， 如今我国大部分贫困地区的农业和生活基础设施至今还比较落后就是一个很好的例证。

（三）相关利益群体分析

一项政策的有效实施， 取决于政策的执行者与政策的利益群体之间相互协调达成高度一致。由于各利益群体对政策的期望值不一样， 他们相互之间可能是相互促进共同受益， 可能是此消彼长的矛盾双方。各利益群体对政策的执行都会产生一定的影响， 因此公共政策在执行时会遇到很多困难。

一事一议制度由国家制定在全国农村地区实行， 而具体到各地方各乡村， 则主要是由村干部引导村民来执行这项政策。税费改革后，乡镇政府从农村拿“钱”的渠道减少了， 相关利益也削弱了。村委会是联系高层政府（ 国家） 与底层的（ 农民） 的纽带， 一方面村干部是农民群体中的精英阶层， 思想比较开明， 能够和政府部门合作； 另一方面村干部本身也是千万农民群体中的一员， 最能理解农村的现状和农民的心声， 在村民中有一定的威望。村民是一切农村政策的最终目标群体。一事一议制度给予农民一定的自我决定权利， 但村民群体内部的文化和技能等多元性差距导致不同村民个体对一事一议制度有不同的理解偏差， 原因有以下几点： 1 乡镇政府的干预。2 村干部缺乏行为动力和规范。3 村民缺乏积极性和主动性。

“一事一议”政策执行的不理想， 导致其不理想的原因总结如下： 从政策外界环境来看， 国家的宏观投资倾向尚未转型， 政策条文只给了一个战略框架， 各执行部门协调难度加大， 这些问题进一步阻碍了“一事一议”政策的顺利实施； 从相关利益群体来看， 乡镇政府不可能当好服务者的角色， 村干部缺乏行为动力， 村民缺乏民主意识和积极性。

三、从非合作博弈到合作博弈

摆脱这种困境需要明确国家、市场和公民社会责任， 公共部门、私人經济部门和第三部门之间正在形成一种相对独立、分工合作的新型治理结构。“这种制度安排中， 对公共资源的治理是由一群相互依赖的委托人自己把自己组织起来进行自主治理的， 这样才能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为的诱因下， 取得持久的共同收益。” 因此， 我国中央和基层政府需要调整政策， 使基层政府与农民、农民与农民之间从非合作博弈到合作博弈。

（一） 积极引导农民组织化， 使农民与农民之间从非合作博弈到合作博弈。要克服农民的“搭便车”心理， 一是发挥激励机制， 即激发他们的责任感和荣誉感。二是农民组织化。

（二） 培育多元的供给主体， 使基层政府与农民之间从非合作博弈到合作博弈。公共产品供给机制的核心是筹资机制。政府的政策应该从培植财源和节省其他开支入手， 尽量满足农村公共产品有效提供的资金需要。发展村集体经济和乡镇工商业经济以增强乡镇财政和农村社区财力。政府政策的着力点是培育多元的供给主体， 积极引导民间资本进入农村公共产品领域， 增加农村公共产品供给筹资渠道。

（三） 中央政府应确立公共财政理念， 理顺各级政府的公共产品供给责任。国家应根据农村公共产品的不同性质， 按照财权与事权相统一的原则， 建立起由中央、省、县、乡、社区四位一体的农村公共产品供给体制。一是用法规形式规定公共产品供给支出占各级财政支出的比重， 确保农村公共产品供给有稳定的资金来源； 二是让“公共财政的阳光”普照乡村。城乡统筹、“工业反哺农业”要求“公共财政的阳光”普照乡村， 目前在县乡财政比较困难的情况下， 应采取以中央、省两级政府财政为主导， 地方财政适当配套的方式， 着重解决好与当前农业经济发展和农民生活紧密相关的公共产品供给问题。

参考文献：

[1]李琴. 利益主体博弈与农村公共品供给的困境[J].农业经济问题，2005（4）：34.

[2]谢识予. 经济博弈论[M].上海：复旦大学出版社，2002：119.

[3]埃莉诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海：上海三联书店，2000.