乡村振兴背景下对农村建房问题的思考

□ 象山县国土资源局 杨梓良

人民生活美好、安居乐业，是党和人民的共同期盼。在乡村振兴战略中，既解决产业融合发展，又不突破土地红线，是目前国土资源管理面临的一道考题。今年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置”“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，为乡村振兴、农民增收指明了道路。如何把这一政策红利落到实处，同时不失守耕地保护红线？本文结合象山实际就此谈些认识。

一、象山县农村建房现状

象山县共有行政村490个，其中150个村位于县城或乡镇政府所在地（俗称城中村）。全县农村人口35.14万人，占总人口数的63.94%。农村建房是历代农民的大事，目前登记在册的农村集体土地为11.2万余宗，绝大部分为农村建房用地。近几年，全县农村建房审批量每年近2000户。2015年，象山县农村宅基地建房政策调整，规定新增耕地建房和原址重建用地面积、建筑面积上限分别为125平方米、250平方米和140平方米、300平方米，以差别化供地政策鼓励使用存量建设用地，新增耕地建房由原来的70%下降到现在的45%，政策引导效应显现。

▲ 象山县鹤浦镇小白丈村全省首本宅基地“三权分置”不动产权证

二、农村建房管理中面临的问题与困难

2010年起，象山县实施“一户多宅”清理，随之又开展“三改一拆”“无违建县”创建和美丽乡村建设，农村面貌发生巨大变化，但农村还没有完成从“盆景”到“风景”的转变。主要存在以下几个问题。

（一）村庄规划执行难

农村恋旧恋土意识浓，村民依法用地意识较淡薄，村班子战斗力较弱，导致部分“一户多宅”清理出来的土地仍掌握在原使用人手中，或圈建围墙，或堆放杂物，不仅影响村容村貌，给违法建设留下空间，也给村庄规划的实施带来很大困难。同时，村民建房具有刚性需求大、跟风随机性强、计划控制难的特点，极易突破人均用地指标违法占地建房，以致成为农村建设管理的一大难题。

（二）农房不动产登记难

2017年，象山县着手开展农房房地一体登记试点工作。从试点情况看，农房实际使用主体、建筑用地和建房面积与登记要求存在差距，个别农房拥有人并非本村集体组织成员，部分农房用地或建筑面积超标。上级和有关部门就农房历史遗留问题处置作了诸多规定，但仍无法解决宅基地资格权人与使用权人错位导致登记主体模糊、超标准建房有偿使用费高影响农房登记积极性等问题。

（三）非村集体组织成员农房拆建难

农村宅基地资格权是农民的特殊福利，城镇居民不能享受。但随着城镇化进程和就业渠道的多元化，大量农民及其子女因入学、就业、入伍等原因离开农村，其原有老宅、宅基地，或通过分家析产、继承取得的农村房屋因村集体组织成员身份的丧失而无法对原有住房进行拆改建，又因农房流转的限制，农村大量住房破旧不堪。而如果其房子成为“D”级危房，必须重建才能满足居住功能，房主就此陷入拆与不拆的两难境地。

（四）城镇返乡下乡创业人员居住难

中央虽已提出到农村创业创新的号召，鼓励返乡下乡人员与农民合作建房，但合作模式、建筑面积、使用期限等都未明确规定。如果不解决返乡下乡创业人员的“安居”问题，创业者无法“乐业”。从全县实际情况看，返乡下乡人员在乡村创业，从事民宿、农家乐、养老、现代农业、休闲农业等逐渐增多，个别还违规利用农业设施用地解决居住或经营问题，若不及时引导和纠正，极易发生新的违法用地行为。

三、探索农村建房新模式的可行性

（一）现有土地管理法规为探索农村建房新模式预留了制度空间

《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条规定，“回乡落户的职工、军人和其他人员”“回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人”建造住宅的，其宅基地面积参照当地标准执行。《宁波市农村宅基地管理办法》第十一条也规定，“经县（市）、区人民政府批准引进的专业技术人员确需在农村安家落户的”“县（市）、区人民政府规定可以申请建房的其他情形”，可以申请宅基地。上述法律条款表明，申请宅基地使用权，村集体组织成员身份不是唯一条件，县级人民政府对哪些人可申请宅基地使用权具有规范性文件制定权。这给“新农人”到农村创业，使用宅基地解决居住问题预留了制度空间。

（二）农村产业融合发展政策为探索农村建房新模式提供了想象空间

2016年11月，国务院办公厅下发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，规定“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”。国土资源部和国家发改委下发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》中规定，要探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

（三）新形势下的乡村治理需要给返乡新乡贤以居住空间

乡贤文化是中华传统文化在乡村的一种表现形式。在我国传统社会，乡贤在促进宗族自治、民风淳化、伦理维系以及乡土认同等方面起着无可替代的作用。在当今社会，乡贤多数指从乡村走出去的精英，或致仕从教，或求学经商，正是这些精英的流失导致农村发展缓慢。乡贤具有一定的资金、文化修养、创新意识和创业经营能力，对凝聚人心、促进和谐、稳定社会关系、重构乡村传统文化大有裨益。象山县广被认可的“村民说事”，作为乡村治理的一种方式，也离不开乡贤们的大力支持和参与。但这些欲返乡有一番作为的乡贤却因城乡二元化管理失去宅基地资格权，而无法重建祖宅或申请宅基地。农村建房新模式的探索对新乡贤回乡落户、创业创新具有重要意义。

▲ 象山县西周镇儒雅洋村

（四）美丽乡村建设应给非村集体组织成员的房屋以规划置换的空间

美丽乡村是乡村振兴的重要一环，乡村建设要杜绝大拆大建，但因基础设施建设和环境综合整治，拆迁不可避免。如果被拆的住户拥有宅基地资格权，则可以根据规划进行迁建安置，而仅有宅基地使用权的住户，可能因拆后无法再建而成为村庄整治和规划实施的“钉子户”。在我国，继承、析产、世居等取得的房屋受法律保护的物权，禁止任何单位和个人侵占、破坏，任何组织和个人均不得以宅基地归村集体组织所有而将非村集体组织成员的房屋收回并实行强制拆除。2016年12月，国土资源部在《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》中要求，依法确定非本农村集体成员合法取得的宅基地使用权，按照有关规定予以确权登记。因此，在美丽乡村建设过程中，应改变农村原有的建房审批模式，充分考虑非村集体组织成员宅基地使用权的置换空间。

（五）农村闲置宅基地和农房为探索农村建房新模式提供了用地空间

从2010年开始，象山县以美丽乡村建设为主线、“一户多宅”集中整治为抓手，全面推进村庄梳理式改造，随后又全力推进“三改一拆”工作，目前已对415个行政村实施了清理整治，涉及农户2.4万户、农房6.4万间，盘活存量建设用地5410亩，除部分用于农民建房、复垦复绿、建设停车场及公共基础设施等外，仍有部分未得到有效利用。根据2017年象山县农村存量土地专项调查结果显示，全县农村存量建设用地3.8万亩，其中空置、废弃建设用地1500亩，此外还有大量的农房闲置。

四、农村建房新模式的实现路径

（一）以规划为依据

以“土地性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损”为底线，适度放活农村存量建设用地。在具体操作中坚持以村庄规划、土地利用规划和旅游等相关产业专项规划为依据。只有在规划的引导和约束下，放活乡村宅基地和闲置农房才能张驰有度，防止产生新的违法用地和违法建筑，防止突破人均用地指标占用耕地建房，防止宅基地和农房集中到城镇居民的手中，从而守住土地管理红线。

（二）顺应乡村特色

乡村不同于城市，乡村代表传统和自然，城市代表创新和资金。在城乡一体化发展的今天，乡村需要城市反哺，同时又要保持乡村特色。在编制规划和建设时，应慎砍树、不填河、少拆房。在土地综合整治和乡村建设时，要尽可能地保护体现乡村地方特色和承载历史、文化信息的传统建筑。加强农村建房风貌引导，防止被不符合农村实际的建筑和不适应农村生产生活的外来建筑占领农村。

（三）加大盘活利用

深入推进农村宅基地“三权分置”，保护宅基地集体所有权，明确宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，可以在使用期限内进行宅基地使用经营权再流转或按规定设定抵押权。加强“一户多宅”“三改一拆”拆后土地和有偿腾退宅基地的利用力度，做到宜建则建、宜耕则耕、宜绿则绿。加强招商引资，鼓励城镇居民返乡下乡创业，做好闲置宅基地、闲置农房与农村承包地、林地、养殖水面、水库山塘等资源结合文章。积极开展土地综合整治，发展“飞地经济”，对无旅游等产业资源的村集体组织，鼓励运用土地复耕获得的建设用地增减挂钩指标以合作、入股等方式参与“飞地”经营而获益；对有旅游、养老、休闲农业、文创、田园综合体等新业态新产业资源的，鼓励通过集体经营性建设用地入市开发。

（四）严格用途管制

坚决防止城镇居民以乡村振兴为名到农村购地买房而突破用地红线，严禁采取“以租代售”方式经营农民闲置房屋，明确合同期满或中止后宅基地使用权和房屋所有权归宅基地资格权人所有。基层政府和国土资源管理部门应按土地管理共同责任机制，加强土地执法监察力度，防止擅自将设施农用地“非农化”，防止以乡村振兴为名变相搞房地产开发或允许城镇居民到农村置地买房建设别墅大院和私人会馆，防止将农村“小产权房”转正，使违法用地、违法建设合法化。

（五）创新建房模式

乡村的房子不同于城市，既是生活资料，也是生产资料，具有生活和生产的双重属性，以及尚待增强的资产属性。只有放活宅基地和闲置农房，做好使用权的文章，才能增加农村居民的财产性收入，才能拓展农村一二三产业融合发展的空间，为返乡下乡创新创业人员提供居住空间。

允许返乡下乡人员与农民合作建房。与农民合作新建或者重建房屋，均可通过签订协议等方式使用、经营宅基地，设定最长期限为20年，但建房时需由农村集体经济组织成员和宅基地使用人共同申请，建房的用地面积和建筑面积按农村个人建房审批标准执行。对符合房地一体登记历史遗留问题处置情形，用地面积超过现行标准但合法使用的宅基地，在符合建房间距、高度、建筑面积控制以及房屋形态与周边环境相适应的前提下，允许登记发证。对使用村集体经营性建设用地建房用于创业创新的，可区分于个人建房，按建设项目审批管理、确权登记发证。

允许祖籍在农村和进城返乡人员利用世居老宅和合法住宅进行拆后重建或规划置换。房屋虽建在村集体建设用地上，但其地上建筑只要合法取得就受法律保护，在取得不动产登记时就等同于取得宅基地使用权，除房屋所有者自愿由村里收回或因公共利益的需要由政府依法征收该房屋外，任何单位和个人均不得以房屋拥有者为非村集体组织成员为由收回或拆除该房屋。如果村庄在按规划进行改造建设或土地综合整理时，需要拆除这些房屋的，应给予相应的补偿或进行宅基地使用权置换。

允许农民在县域范围内跨乡镇建房、农房置换和参与司法拍卖。象山县“农房两改”集聚区建设中，已突破村与村之间的界限，继续打破乡镇之间的界限，更利于资源的优化组合。将农民的行政户籍与村集体组织成员的身份分开，通过农房置换、司法拍卖、跨区域建房取得农房产权，确认其宅基地使用权；或者恢复、确认进城落户但生产资料还在农村的村集体组织成员身份，保留其宅基地资格权；或者通过村民民主表决让外村村民加入本村集体经济组织，让其享有本村的宅基地资格权，可有效激活农村土地。但现阶段应控制多头建房，农民在新的宅基地使用权流转到手后，其原有的宅基地应退还村集体组织。同时，要严格限制城市控制性详细规划已经覆盖的城中村的扩张，目前应控制丹城、石浦重点区块城市建设用地用于单梯独院式的农民建房。

鼓励进城落户农民有偿退出农村住宅和宅基地。多渠道的创业途径并不意味着农民都愿意回乡创业，如果其闲置的农房或宅基地退出后能够达到其预期的收益，将极大激发农村集体建设用地流转，为乡村振兴注入活力。有偿退出的标准可结合土地征收区片价和土地增减挂勾指标费的指导价合理确定。