对杭州市下城区当前做地工作的思考

□ 杭州市国土资源局下城分局 朱云祥

今年来，在杭州市国土资源局党委和下城区委、区政府的正确领导和高度重视下，在市、区相关部门的通力合作和做地单位的强力推动下，上半年下城区做地工作取得了较好的成绩。

▲ 贴沙河综合整治

一、收储出让工作情况

今年上半年完成出让、挂牌、收储13宗，出让金总额145.58亿元，宗数、金额完成年度目标任务率分别为59%、48.5%。收储工作虽在有序推进之中，但仍有四点因素阻碍收储的快速推进。一是性质改变，比如长浜路1号、华丰北苑拟调整为安置房用地；华丰单元XC1001-05地块拟调整为消防用地。二是控规调整，比如：绍兴路沿线5宗地块长城机电群3宗地块等因控规调整暂且耽搁。三是征迁原因，在做地推进中多数地块都涉及到征迁。四是配套核查，比如浙金东北角地块等。

二、存在的主要问题

“一难”：拆迁工作难仍是拦路虎

在下城区的32宗地块中有12宗涉及拆迁问题，占比37.5%。一是有些被拆迁的企业背景较大，有央企、省、市企业。这些企业往往要求高，谈判难度大。二是大部分企业要求调产安置，压缩了做地单位对被拆迁企业谈判的空间。三是企业本身的历史遗留问题，有些通过拍卖、转制、产权分割纠纷等历史问题要在拆迁时一并解决，增加了做地企业的谈判难度。四是采取的方式均是搬迁项目，可用手段相对单一，也是目前拆迁进程缓慢的原因。

“一变”：规划审批多变仍是肠梗阻

做地工作不是拆平了就可以拍卖了，它是一项系统工程，控规频繁变动加之审批手续繁杂、要求高，还有后续涉及规划、征地、考古和土地修复等一系列工作。造成这些原因主要四个：一是用地性质调整造成推进速度缓慢，比如有些地块商业改商住，如费家塘路沿线1号原住宅变商业。二是宗地变化造成规划重新调整，2宗并1宗华日实业东、杨六堡1号2号和长城机电西侧3宗变1宗。三是控规变化快。如杨六堡路这一区块，新的控规还没下来。四是部分行政审批层级比较高，审批时间长，比如涉及耕地的需报国土资源部审批（一年）涉及集体土地的需报省厅审批一般要3-4个月。以上这些问题是造成做地推进不快的重要原因。

“一高”：诉求日益复杂仍是绊马索

今年来，受理行政复议10件，较上年度同期增长150%；受理不动产登记信访64件，较上年度同期增长73%，占今年来的信访总量52%；受理政府信息公开申请34件，较上年度同期增长21%。复议、诉讼和信息公开多集中于征迁领域，权证注销引发的信访异军突起。一是历史成因，涉及到政策多头，前账未清，征地价格偏低，集体企业提出的问题未予解决等一批历史遗留问题。二是随着依法治国的深入和多媒体的应用，老百姓法治意识提升，法治观念增强，法治手段丰富，通过法律途径维护利益的人越来越多。三是行政思维解决问题致使部分问题的解决存在法治瑕疵。部分历史资料保存也不够完善，导致部分历史问题查无实据，难以解决。四是部分重点工程例如地铁等项目，某些部门出尔反尔，经常变更，致使做地工作难以推进。

“一缺”：专业人才缺乏仍是致命伤

这里首先要感谢区委、区政府对做地工作的重视和关爱，批准成立了区土地整理中心，定编5+1工作人员。但到目前，中心的定编人员仍只有1名主持工作的副主任，加之专门机构专职从事此项工作对下城分局来说也是在起步阶段，做地经验和专业性还比较薄弱。因此，要尽快落实事业编制人员的相关招聘工作，随着依法行政规范化的要求，对做地工作要求也越来越高，这就需要一支知识化、专业化的队伍，解决做地工作人才缺乏的问题。

三、当前土地形势研判

据杭州市的相关资料显示，过去的上半年，市区土地市场成交量升价稳。市国土资源局根据土地市场需求，适时调整用地结构，持续加大宅地供应，扩大租赁宅地覆盖面，地价涨幅整体受控，成交热度局部降温。市区商品房成交量缩价涨，小面积低单价比重降低，可售库存偏低，总库存相对健康，二手房成交量缩减，价格倒挂增大。

下半年形势的预判是：6月PMI指数回落、央行三次定向降准、中美贸易摩擦升级，凸显下半年经济增长面临下行压力，行业调控持续高压，房企融资能力受限，拿地节奏放缓，土地成交热度有望继续回落，安居保障用地供应将加大，商品住宅供应量将增加，价格面临上涨压力。可能的趋势为“降、加、涨”。

“降”：土地市场有望继续降温

受房地产去库存周期缩短，棚改支持力度收紧、投资需求打压升级等因素影响，预期房企拿地节奏将有所放缓，成交热度整体将继续回落，特别是商办地块的需求受“300方最小分割单元”的制约将明显下降。但区域分化也将更加明显，中心城区的优质地块仍将受到追捧。

“加”：安居保障用地供应加大

继深圳、长沙将安居保障用房（包括人才房、安居房、公共租赁房等）的供地比例提高至60%之后，出于吸引人才和稳定房价的需要，包括杭州在内的众多二线城市将加速推进房改力度，进一步加大、加快安居保障用地的供应，增强城市竞争力。

“涨”：商品住宅成交量升价涨

在调控收紧、融资承压等因素驱动下，碧桂园、绿城等标杆房企明确要求加快销售和资金回笼，预示着房企下半年将重心放在加速去库存上，商品住宅供应量有望明显增加，摇号中签率有望提高。下半年随着高价地入市，维持商品住宅价格基本稳定面临更大压力。

四、几点建议

做地是指土地前期开发整理工作，具体包括土地征迁，原产权注销，规划，环评，考古，场地拆房土地平整，场地临时围墙，场地绿化，周边配套建设，配套核查，土地测绘，不动产证办理等各工作。做地标准也从“做净地”转为“做优地”。因此，在下步做地工作中，将秉承“确保实现优地优用、确保土地效益的最大化、确保做地平台保持合理债务”“三个确保”要求，按照“提升视野站位、及时更新观念、拓宽发展思路、汲取有益经验”的工作思路，推陈出新，出彩于“超前性、整合性、特色性、先进性”。

（一）做地工作应具备合理的“超前性”

主要做好以下三个“超前”：一要规划超前。规划要在统筹考虑全区建设与经济发展、与人民生活水平、与文化内涵三对辩证关系的基础上，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，通过经济发展规划、土地规划、城乡规划和生态规划“多规融合”划定开发边界，预留城市发展的未来空间，实现规划科学是最大的效益。二要预判超前。今年上半年杭州市区土地出让“总量持续增加，地价涨幅回落，成交区域向远郊扩展，低价宅地供应占比提升，租赁住宅用地覆盖面扩大，房企拿地趋向谨慎，土地成交热度区域分化，局部降温”形势要求下城区在下一步做地工作中必须准确预估市场形势和辖区内土地在市场中的定位，把握好出让时序，实现土地利益的最大化。三要招商超前。要科学研判并依据拟出让地块的优势，做优政务环境、周边环境，搭建良好的招商、留商平台，注重生态保护和资源节约，引进实力厚、底子强、影响力大的最优质、最适合的商业企业，确保项目落地选址精准。

（二）土地利用应具备适当的“整合性”

主要采取以下“三个举措”。一是实现规模效应。城市是人和产业的集聚，也是经济增长的推动力。从生产者或者土地受让方的角度讲，通过集中于特定区域，生产者可以共享信息、商业服务、以及城市基础设施等，可以更便捷地与其他生产者进行沟通协作，进而取得集聚效益。从土地开发的角度讲，适当拉大储备、出让地块骨架，实现规模化、区域性整体出让，同时定位准确，集中精力做好一件事，比如说地块内专注于做高档写字楼，就专做写字楼，不要一个项目里又做写字楼又试图涉足住宅、类住宅。有利于避免“零敲碎打”，融入整体环境，带来品牌特色和优势，提升区域影响力。地块是基础，项目是变量，要根据地块的条件和特色引入项目，而不是根据项目去调整地块。二是统筹使用指标。作为全国范围内较早试行留用地政策的城市之一，杭州一直走在前列。不仅10%留用比例的约定在全国不多见，而且真正大规模制度化地推行，也只有杭州等少数城市。根据政策，10%留用地中，51%比例的产权归村里，因此留用地产生的价值，会直接体现在村里的年底分红是村民的“钱袋子”。另一方面，大型村级留用地的成功开发，提供了更多的就业机会，其更深远的意义在于能够带动整个板块的价值快速提升。有利于变土地的资源优势为发展的现实优势，比如城西银泰城所在的阮家桥村，当年撤村建居改造时，其中近100亩留用地指标，选择跟银泰合作。集购物、餐饮、娱乐、休闲、商务配套于一体，填补了杭城西北区域大型商业综合体的空白，申花板块也一跃成为杭州最具人气的居住板块之一。三是资源配套整合。要拍出好地，相应的配套配建设施必不可少。公共服务设施受行政区域因素和社会资源分布因素的制约，对地价、房价有极强的相关性。完善的配建设施和良好的城市环境建设有利于提升土地价值，实现可持续发展。例如，下城区前期白田畈地块由于教育配套不足，影响地块做地进度和地块价值。经过市教委协调，解决了做地问题，提升了地块潜力。华日实业东地块因为毗邻新建启正中学和新建道路新西路，地块价值大幅提升。

（三）区域建设应突出一定的“特色性”

主要突出以下三个“特色”。一要突出文化特色。下城区的历史悠久，自古就是商贾繁盛之地，具有深厚的历史文化底蕴，要突出下城区的商贸文化气息，将跨境电商创新发展、跨境贸易能级提升、现代城市功能建设紧密结合起来，努力打造具有引领浙江乃至全国影响力和辐射力的新型跨贸产业功能区。二要突出生态特色。下城区的土地寸土寸金，要丰富城市生态建设，可以从细微处着手，街边“边角料”地方建街心花园、“口袋”花园，以生态绿色廊道串联各个公园和街头绿地，全面推进墙面绿化、天桥绿化、道路绿化等立体绿化，为市民提供绿色福利空间。三要突出效率特色。下城区的地域狭小，位置黄金，“用好增量、盘活存量”为着力点，突出亩产论英雄，因地适宜，因势利导，立足南有“武林商圈”，北有“武林新城”，加强全区域改造与更新，重点突出拆迁、建设、招商等几项重点工作，使整个下城区灿然蝶变，历久弥新。

（四）做地人员应具备一定的“先进性”

主要实现以下“三个提升”。一是坚持依法行政，提升“三种能力”。全面提升履职能力、应诉能力、统筹能力“三种能力”，能够坚持奉法为先、以法为据、依法办事，肃清源头，坚持依法做地，依法履职；能够认识到严峻的应诉应复形势和处理复杂多变的群众利益诉求，能主动用法治理念来思考问题，依法调纷解争、化解矛盾妥善处置和力争破解做地工作中遇到的难题和麻烦；能够科学谋划，积极沟通，消弭内部分歧，凝聚部门合力，多渠道，多方面，多角度，解决做地工作遇到的困难。二是坚持“专业立足”，提升业务能力。2018年土地市场局部降温，紧跟市场形势，科学预判和谋划做地工作，需要一支专业的人才队伍，从土地管理、规划制图、测绘调查、数据分析等方面为做地工作进行全方位辅助。因此在现有人员逐步提升业务能力的基础上，应尽快招聘一批专业化、年轻化、知识化的干部，逐步适应逐年提高的做地要求和风云变幻的土地市场，为下城区工作奠定良好基础。三是坚持素质至上，提升履职能力。加强做地工作培训，丰富相关知识，确保贯彻落实各级党委对做地工作的部署安排，熟练掌握做地的规范、要求和程序，不断提高对做地工作的把握和认识。强化预见性、善于把握机遇，具体问题具体分析，力争解决一批“拦路虎”，消化一批“肠梗阻”，不断培养提高应对复杂局面和解决特殊问题的能力。