城市建设用地规划管理探究

雷 军

岳阳市规划信息中心，湖南岳阳 414000

随着城市化进程不断推进，土地作为城市最宝贵的基础资源，如何科学利用、合理规划、统筹管理是城市规划工作者长期思考和实践的课题。而城市规划用地管理是保障城市规划合规实施、促进城乡协调发展、协调各方矛盾权益和完善城市规划的必要手段。

1 当前城市建设用地规划管理现状

当前，城市规划管理有环境友好型向科技经济型发展趋势，主要目的是追求利益最大化。因而完全依赖市场杠杆不能有效促进城市用地有科学化配置，必须进行统筹管理才能有效对城市建设用地进行监管。当前，城市建设用地规划管理存在以下主要问题。

1.1 管理统一协调难度大

城市规划用地管理涉及建筑、规划、城管等多个部门，各个部门都有对应的职责权限，但存在职责交叉、相互协作度不高、推诿扯皮等情况，还没有很好地形成目标同向、责任同担的效果。

1.2 土地使用结构不合理。

很多地方没有按照规划要求，公用工程用地、广场用地或者公共绿地等时有被缩小、占用现象。违规改变土地使用性质，导致建设用地与非建设用地、建设用地中各种性质用地间结构失衡，无法满足现状以及未来发展要求。

1.3 配套工程建设不足。

由于缺乏有效的监管，公用配套设施无论从数量还是质量都与规划设计要求有所降低，分布也不太均匀，特别是一些中小学校配套规模严重不足，造成居民生活不便。

1.4 基础设施可靠性差。

由于城市快速扩张，导致部分城市建设过程中配套的给、排水、电力电讯等市政基础设施建设无法满足要求，造成基础设施支撑能力较差。

1.5 交通设施较为缺乏。

很多地区只强调了城市建设工程建设本身，对交通设施这一重大要素，估计度不够，或者有些占用交通设施规划用地，导致城市主、次干路体系不全，消防通道不畅，停车场、公交站、加油站等的建设远远滞后于发展需求。

2 工程实例

2.1 北港片区城市建设用地规划的项目背景

北港片区位于某市经济技术开发区的南部，是开发区的配套服务中心。为了在城市规划建设具体实施过程中保护现有的生态环境，更加集约地利用土地，统筹各项基础设施建设，规范各项开发建设行为，某市经济技术开发区管委会决定重新开展北港片区控制性详细规划的修编工作。

2.2 北港片区城市建设重点用地规划思路探索

北港片区城市建设用地规划总体的原则是尊重片区城市建设、土地批让、环境状况等既有因素，整合各项有利、不利的发展资源，挖掘片区的发展潜力，适应市场及社会经济的发展需要，增强规划的弹性空间和实施条件。

2.2.1 土地开发控制和街区规划

（1）控制原则。① 通过片区、街区、地块三个开发控制层次的平台将规划的刚性和弹性结合起来，重点控制和保证公共服务空间及基础设施的建设；② 通过设定街区单元的建设总量来控制整体开发强度，同时街区内的各地块在建设指标上允许突破并相互平衡，以此增加地块的开发弹性。

（2）开发控制重点。①片区。重点确定各组成部分的功能定位与建设容量等总体控制目标与原则，形成对编制街区控制图则的指导；② 街区。是控制性详细规划的重点，在片区的基础上，明确其主导功能、建设总量和各类指标的总量控制；③地块。作为控制性详细规划与城市设计的重点层面，重点完成用地细分和对控制指标的细化，落实设计引导的内容。

（3）街区规划。①街区划分。结合街道和社区界限范围，天然的地理界限如河流、城市土地利用结构、功能内在的关联性、土地使用性质的同一性、主次支路围合的街坊等因素来划分街区；②控制内容。街区控制的主要内容包括汲取主要功能、用地面积、总建设容量、绿地规模、及街区内公共服务配套设施要求等。

2.2.2 用地规划

（1）土地使用策略。①在尽量不减少发展用地的情况下保证足够的公共空间，并体现一定的连续性；②遵循“城市多样性”原则，充分考虑土地的混合使用，预留未来的开发弹性；③土地利用与地块性质、开发强度相结合，集约建设，保证土地价值的均衡化。土地用地规划例图如图1所示。

图1 土地用地规划例图

（2）居住用地。①用地规模。规划居住用地总面积为135.07ha，占城市建设用地的48.78%，均为二类居住用地；②规划布局。根据城市主次干路、各地块的不同特点和街区的划分原则，片区共包含3个居住区。

（3）公共管理与公共服务设施用地。①用地规模。结合通海南路布置商业、文化、娱乐等公共设施，满足会展产业服务需求，同时作为北港片区生活高品质的服务中心；②规划布局。行政办公用地面积为6.74公顷，占城市建设用地的2.43%。文化设施用地面积为4.57公顷，占城市建设用地的1.65%。教育科研用地面积为16.40公顷，占城市建设用地的5.92%。主要为中小学用地，根据其服务半径及片区人口规模需求，分布在各居住区内。

（4）商业服务业设施用地。规划商业服务业设施用地总面积为16.04ha，占城市建设用地的5.92%。主要分布在老贯冲路、王家垄路、白石岭路的两厢。

（5）公用设施用地。规划公用设施用地总面积为3.27公顷，占城市建设用地的1.18%。包括供应设施和环境设施用地，保证了上位规划所指定项目的落地。

（6）绿地与广场用地。绿地与广场用地总面积为19.35公顷，占城市建设用地的6.99%。

（7）城市建设用地构成。片区的城市建设用地涉及居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地和绿地与广场用地。

2.2.3 绿地及公共开放空间规划

（1）绿地系统。绿地系统规划应从城市通风、景观可视性和亲水性等因素考虑，通过增加绿地，创造开敞、舒适自然的滨水生态绿廊与城市滨水开放空间。

（2）规划原则。①保护并结合自然原则；②系统性原则。建设由周边生态绿地、区内游园、街头绿地以及防护绿地等构成的多样化内容的绿地系统，并提供良好的步行联络；③ 均布原则。尽量保证绿地、游园在空间上的均匀分布，满足合理的服务半径。

（3）规划结构。充分尊重场地特色，结合片区功能定位和功能结构，以自然景观带和人工景观带构筑景观主轴线。

2.2.4 公共开放空间系统

（1）规划原则。以自然景观为背景，突出“山水城、现代城”形象，强调临路、沿湖、公共空间及重要节点的景观营造，形成以主要景观轴为骨架，以重要公共空间为中心，重点地段为节点的景观体系。

（2）规划结构。以北港河车行视觉景观，塑造滨水开放空间，注重开放空间的亲水性与功能性的复合。结合规划片区内景观道路、景观带、道路绿化带，结合规划片区内街头公园，形成观赏、游憩、交通等不同类型的绿网。

2.3 北港片区城市建设用地规划管理策略

（1）进一步深化规划设计，加快规划成果信息化建设，规划成果信息化处理，建立电子档案，运用于规划实施过程中动态跟踪管理，便于市民查阅。

（2）加强规划宣传，增强规划透明度，鼓励公众全过程参与规划成果上网公示，征求公众意见和建议，利用社会力量保障规划实施。

（3）加强规划管理，走规划建设体系化、程序化、法制化的建设道路全程深化规划编制到实施管理，走体系化、程序化、法制化的建设道路，将控规成果分解到各个操作部门，明确职责所在。

（4）加强违法、违章建设的监督、处罚力度，严肃建筑市场，营造公平公正的建设环境。

3 结语

城市建设用地规划管理是一门系统工程，规划管理好建设用地需要深度调研、科学筹划、严格推进，责任重大，意义重大。这就要求城市建设规划管理者们，坚守底线红线，严格规划用地修改调整，优化用地实效，创造性的扩大政治、经济、社会效益，促进城市的快速发展。