“人在干、数在转、云在算”——数据铁笼建设实践

党的十九大报告明确指出:“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。李克强总理也曾指出:“把执法权力关进‘数据铁笼’，让失信市场行为无所遁形，权力运行处处留痕，为政府决策提供第一手科学依据，实现‘人在干、云在算’”。

什么是数据铁笼？“数据铁笼”是贵州在政府现代治理方面作为全国首个大数据实验区的重要尝试，是通过建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新”的创新机制，通过对政府管理与执法运行过程中产生的数据记录进行融合分析，挖掘异常、及时发现和控制可能存在的风险，最终实现把权力关进制度笼子的目标。

交警执法全留痕

（一）建设目标

城市治理管理的基本内容不仅包括对公共秩序的管理，也包括了政府自身进行管理和监督，交警部门是其中重要环节。传统交警执法管理在权利运行过程中，有诸多痛点，例如监督考核不规范、执法过程易违规、执法纠纷无证据等，处理不慎更容易引发社会问题。

2015年，贵阳市交管局是贵阳市首批启动“数据铁笼”试点的政法单位，旨在通过大数据融合分析实现对权力的有效监督，以此提升政府效能、规范权力运行。贵阳市交管局通过已建有的公安交通管理综合应用平台、通行证业务系统、贵阳市小客车专段号牌管理信息系统、贵州省酒驾管理信息系统、业务流程影像记录系统、GPS警车管理系统、GPS警员和指纹考勤系统、PDA移动警务执法系统、酒检鉴定管理系统、机动车登记预约系统、贵阳市公安交通管理业务及排队叫号管理系统、执法记录仪管理系统、协勤辅助执法系统、机动车安全技术检验监管系统等22个业务子系统进行数据融合及分析应用，切实改变了“靠人管理、靠人监督、靠人执行”的传统行政模式，变“人为监督为数据监督”、变“被动监督为主动监督”。

（二）建设思路

扭转传统行政模式为现代化行政治理模式，依靠正确的理论与实施思路，主要包括以下几点：

第一，梳理权力清单。以权力清单梳理为前提，根据法规授权、政策规定共计梳理8类、490项权力清单，明确地提出把哪些东西关进“笼子”。

第二，交警常规执勤流程的数据化。贵阳交管局首次引入个人诚信档案理念，包括数据记录、风险预警、效益分析和诚信评价4个模块。要求每名机关民警每天打考勤、写工作日志。外勤民警考核则要求每项执法行为必须附有音视频资料，借助大数据平台融合分析其执法热点、违法热点、执法排名、执法趋势等。如果民警不打考勤、不写日志，不打开执法记录仪，或者外勤民警在室内时间过长等，系统就会第一时间自动向民警本人推送预警消息，提醒修正，3天未修正预警信息会发送上级主官，4天便会发送至监督部门。

第三，让民警执法处处留痕。“数据铁笼”使各项业务流程和活动轨迹关联到具体人员，以“全范围覆盖、全过程记录”的方式完整记录每一个个体权力行为，做到件件有“对象”、处处留“痕迹”。民警在路上拦下一辆车，只要驾驶员一吹气，数据马上传到后台，系统监管正式启动，民警必须按照“蓝色”部分规定的流程办理。如果出现未在规定时间送检血样、验血结果显示超标没有立案等情况，均会自动启动“报警”系统。醉驾案件办理的“异常”情况有多个方面，然而自动运行的数据处理模型能够及时发现、提醒和控制各类异常行为，对执法干警本人而言，既是监督也是保护。

图1 个人诚信档案

第四，多源大数据融合平台进行处理与反馈。“数据铁笼”模式下，交管业务各项数据汇聚到大数据融合平台，大数据融合平台会根据设计好的“数据处理模块”统一进行预警、跟踪和反馈。贵阳市交管局目前共建立酒驾案件办理、小客车专段号牌管理、涉案车辆管理等共性制约模块。

（三）建设成效

运用大数据技术的“数据铁笼”能让交警执法更加科学、主动、公正。“数据铁笼”将分散的、独立的数据记录转换成更具有运用和挖掘潜力的数据资源，平台上所有“人”都是透明的，能实现应用大数据手段管住“人”。通过数据资源而生成的个人诚信档案将与每个民警的晋升降级、奖励惩罚直接挂钩。“数据铁笼”促使管理理念和方法产生深刻变化，权力监督更加科学、主动和透明，交警执法过程是全程留痕的，包括在线视频、在线检测数据等都会同步传输到数据平台上，保证交警的执法合法性、公正性。2016年以来“数据铁笼”实施成效显著，贵阳市交管局受理违法违纪案件同比2015年下降50%。

二、工程投资预防监督

（一）建设目标

交通运输是城市社会和经济发展的基础设施、基本条件和重要纽带，交通建设工程是政府城市建设的重要内容之一。传统交通建设工程投资监督管理在流程与监管中仍不断突显漏洞与问题，具体来讲包括以下几点：

（1）制度和监管流程漏洞。“修路腐败”凸显的就是制度漏洞，是制度的缺陷和执行的不力。项目招投标是在交通系统内部封闭运行，采用投资、建设、管理、运营“四位一体”的管理模式，一切规费资金由交通部门自行征收使用。对外融资又实行统贷统还，独立设置项目法人，再加上不受制衡的招、投标市场，导致政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力绝对化，既当“裁判员”又当“运动员”。

（2）“县官不如现管”。在工程施工中，因当事者手中掌握着工程项目的发包、分包、招标、投标、评标的巨大权力，无疑是糖衣炮弹的进攻对象，而监督制度和手段的不到位，又极易滋生“不贪白不贪”的侥幸心理。

（3）投资监管中的问题。变更工程设计，增加工程造价，给建设单位造成巨大损失，同时也给审计工作带来一定的难度。在实际工作中，常用方式有：改变中标材料、增加材料单价;土方工程中以挖方土质太硬为由变更成石方计价等等。通过签证增加工程量或提高材料单价，增加工程造价。有些建设单位在签证时不注明材料品牌、规格，只签证单价，造成施工队改变品牌和规格，偷工减料、以次充优，降低工程质量。偷减工程工序。有些施工队不按设计要求施工，偷减工序，计量工程造价时把没做的一并计算在内，工程造价不减。

随着近几年贵州对交通建设工程投资模式不断的探索和创新，还应运而生了许多新的或者组合的投资模式，如BOT+EPC+政府补助模式、PPP+EPC+政府补助模式等。伴随着传统管理模式的问题，这些新投资模式的出现对相关监督部门对建设项目的监督提出了更大的考验，原有的监督、预警模式已经无法满足对新的投资模式的监督作用，需要“数据铁笼”能提供灵活的预警模型来应对投资模式的不断变化。

（二）建设思路

2016年以来，针对多年来交通投资监管主要停留在静态投资阶段的现状，贵州省交通建设工程造价管理站构建出交通建设监管的“数据铁笼”，将监督的流程数据化。

第一，以工程造价监管为切入口。做到了工程招标后的每个工作流程都要有监察，包括投资执行情况、项目成本分析、工程实施过程、工程决算等，防止出现虚假计量、未批先变更等问题。

第二，推行“制度＋造价监督动态数据库”的预防腐败模式。通过收集高速公路项目建设过程中与投资、造价相关的基础数据信息， 构成“造价监督动态数据库”，同时建立“造价信息数据处置中心”数据库系统，通过分类、聚类、建模等大数据技术进行分析、处理、统计、整合，实现工程造价全过程信息的动态查询，提高造价动态管理效率。

第三，搭建工作分析平台和查询展示平台。通过分析与展示平台可实时查询有关项目的基本情况、合同资料、台账建立情况、工程变更批复情况、计量情况、概算执行情况等信息资料，并且可按归属部门实时汇总统计。

图2 交通投资监管“数据铁笼”的分析挖掘系统

第四，建立全过程造价数据监管机制。建立全过程造价数据监管机制，对公路建设全过程造价数据进行实时的、动态的造价监督。对项目造价管理过程中所发现的疑问，有针对性地进行现场行为监督检查，形成半年及年度造价监督报告，同时向业主和主管部门提出相应的意见和建议。实践表明，系统通过数据分析，可以发现项目建设中存在的问题。

（三）建设成效

交通建设工程“数据铁笼”的建设让权力运行数据化、留痕迹，遵循着“问题在哪里、数据在哪里、办法在哪里”的原则，通过数据关联分析、数学建模等，让大数据及时发现项目资金监管问题。“数据铁笼”的有效运行，使得权力运行过程中每一个环节的风险都能被及时发现、预警和分层次推送，推动权力全过程监督。2016年，贵州省交通建设工程造价管理站“数据铁笼”平台系统在由国家工信部组织的第二十届中国国际软件博览会上获得了金奖。

“数据铁笼”对个体的描述从来没有这么的全面和深刻，对权利的制约从来没有这么科学和具体。它改变了靠人管理、靠人监督、靠人执行的的传统模式，变人为监督为数据监督、变被动监督为主动监督，其重要意义在于通过大数据的方式管住了人、管住了事、也管住了权，真正实现了“人在干、数在转、云在算”。这不仅仅是一种思维的转变，更是方法的创新和对权力制约的变革，是在党的监督、国家监督和社会监督之外，创新性的提出数据监督的模式，我们称之为第四类监督。

贵州省高度重视“数据铁笼”行动计划，出台《贵州省“数据铁笼”工作推进方案》等系列文件，在公安、民政、公共资源交易与发改委等各级政务管理与城市管理的数十个领域建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新”的全新机制，通过对权利运行过程中产生的数据进行融合分析，寻找异常，及时发现和控制可能存在的风险，探索把权力关进制度笼子的目标。