税改40年解决了这几大问题

姜浩峰

新财税经济学认为，一个国家的财税水平必须与这个国家的经济发展水平相适宜才可以。

“对于深谙计划经济之道的中国财会人员来说，他们可以熟知企业上交利润，却并不能深入理解税收在市场经济条件下，是财富重新分配的一种手段。”回忆起1988年财政部在广州干部管理培训学院办的培训班，郝荃女士对《新民周刊》记者如此说道。

2018年7月20日，安徽巢湖，新组建的国家税务总局巢湖市税务局挂牌成立。

作为培训班的驻班辅导老师，当时的中国人民大学教师郝荃在广州整整呆了半年多。这次培训，世界银行出了一部分钱，财政部遴选了109人来参加培训，分别来自财政系统、税务系统和一些国内会计师事务所。培训老师则来自毕马威会计师事务所的合伙人、培训师等。他们从美国来，从中国香港来，带来的教材包括《毕马威审计手册》，还有一本美国人写的《会计》。

在此之前，1983年，当改革开放从农村渐入城市之际，国务院将试点4年多的“国营企业利改税”普遍推行开来，这一“利改税”改革，通过税收将国家与企业的分配关系固定了下来，不僅可以更好地发挥税收对经济的杠杆作用，给企业增加活力与经营压力，更为中国改革财政管理体制创造了条件。

在此之后，1994年，中国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管。这就是历史上著名的“分税制改革”。

2018年，中国国税、地税征管体制改革迈入新的阶段。6月15日上午，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并、统一挂牌。7月5日，全国市级新税务机构统一挂牌成立。这标志着国税地税征管体制改革迈出阶段性关键一步。随着改革的纵深推进，“一厅通办”“一键咨询”“一网办理”等税收管理服务的整合效应逐渐释放。

从表面看，似乎分税改革24年以后，国税、地税又合并上了，但实际上，这是中国经济发展到一定阶段的必然。恰如财经学者、《中国大形势》作者高连奎所说：“新财税经济学认为，一个国家的财税水平必须与这个国家的经济发展水平相适宜才可以。”一个多年来以较高速度发展的经济体，税制若是一成不变，才是咄咄怪事。

利改税，打破计划经济模式

郝荃的身份有些特殊。她于1977年到京郊的顺义县赵各庄插队，恢复高考后，于1978年考入中国人民大学财政系会计专业，本科毕业后留校任教。

1984年10月，经财政部推介，郝荃通过面试，获得了到毕马威中国代表处实习的机会，之后甚至以“自费公派”的形式到纽约毕马威办公室实习了一段时间。

在纽约，她深入了解了美国的会计制度，之后回到人民大学教书。对于当年计划经济体制下的中国会计制度，郝荃印象最深的是——1985年以前，中国内地企业没有资产负债表的概念，只有资金平衡表——即使到1992年之后，仍有好多企事业单位沿用资金平衡表很长时间。

正是在这样的计划经济的体系下，中国开始了国有企业利改税。在利改税以前，国营企业将利润上交国家，至于扩大再生产与否，那是由国家来决策的，企业自身并无决定权，也没有钱用在这方面。工资成本等也无需国营企业过多思考——国家会根据企业的编制情况统一下发。

在这样的体制下，国营企业名为企业，却并非真正的商品生产者和经营者，而成为政府机构的附属物，企业吃着国家的“大锅饭”，职工吃着企业的“大锅饭”。

1978年12月的中共十一届三中全会以后，中国逐步推行经济体制改革。此时，税制改革、特别是国营企业税制改革的问题，迅速引起各方密切关注。

1979年初，在北京三里河一幢六层仿古建筑里，当时与中国人民银行合署办公的财政部里，财政部税务总局提出对国营企业征收所得税的设想。不出半年，1979年5月6日，国家经委确定，上海汽轮机厂、上海柴油机厂和彭浦机器厂为全国扩大企业自主权的试点单位，实行利改税制。与此同时，湖北光化县、广西柳州市、四川省的部分国营企业也展开了利改税试点。从试点四地的行政级别、所在地区，可见国家当时旨在尽快摸清利改税对全中国企业的影响——县、广西壮族自治区的一个地级市、一省、一直辖市，行政层级、种类全覆盖；内陆、靠近边境地区、西部、沿海全覆盖。

时为财政部税务总局局长的刘志城表示，为了配合国营企业利润分配制度的改革，对国营企业除了征收工商税以外，需要考虑对企业的利润、企业占用的固定资产征税；对企业的级差收入，也要研究如何通过税收进行调节。要借鉴外国税制的经验，开征一些新的税种。

经过试点发现，利改税后的企业，积极性起来了，经营管理搞好了，企业就能多得，国家也能多得。根据湖北省光化县、广西壮族自治区柳州市、上海市和四川省143户“利改税”试点企业的统计，1980年同1979年相比，这些企业的销售收入增长了9.3%、利润增长了23.7%，上缴财政收入增长15.9%，企业留利增长了59.2%。

1980年第四季度起，“利改税”试点扩大。

正是在1980年，开征中外合资企业所得税和个人所得税、在机械、农业机械等行业试行增值税。值得注意的是，此时开征的个人所得税，面向的是在华外国人。1981年，国务院同意并转发的国家经委报送的《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后工作意见的报告》中提出：要积极进行“企业独立核算，国家征税，自负盈亏”的试点。

从试点四地的情况看，1981年与1980年相比，销售收入增长了12.4%，利润增长了9.7%，上缴财政收入增长了5.4%，企业留利增长了11.9%。试点继续扩大，直到1983年7月，国务院在总结试点经验，进行多方案比较和多方面利弊权衡的基础上，决定在国营企业中普遍推行利改税。

国家税务总局税收科学研究所特聘研究员、北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红称，1983年的利改税，“对于盈利的国营企业征收55%的所得税，税后利润的一部分采取多种形式上缴国家，余下部分企业适用。对国营小型企业，按八级超额累进税率缴纳所得税，税后利润原则上归企业使用。”

一旦触及企业是否盈利，实则就触及了会计制度，理论上说，原本计划经济的资金平衡表，在某些领域就无法显示企业的盈利情况。而此时，大多数中国企业、中国会计师，还不懂资产负债表是怎么回事。比如资产折旧，是以10年算还是以15年算？事实上，直到1990年代晚期，一些国有工业企业里仍能找到1930年代开始使用的车床。这些设备折旧费怎么算？是不是早该归零？但归零后，其新生产出的产品又该如何折算资产折旧费？正如郝荃所说，直到1988年财政部在广州所办的培训班上，许多财税系统的干部仍不清楚税收的意义。

“但他们求知欲特别强，如饥似渴。半年就啃下了美国本科院校需要学4年的一些课程。”郝荃说。

实行利改税之后，过了一个阶段，国家对于国营大中型企业实现的利润继续按55%的税率征收所得税后，对剩余较多的企业再征收国营企业调节税，其余的全部留给企业。这是所谓第二部利改税。“两步利改税，最重要的意义在于确定了国家通过税收参与国民收入分配的模式，顺应了改革开放市场经济体制的需要。从中也可见，改革开放后，我国选择用财税体制改革作为经济改革的突破口，率先打破了计划经济体制下的统收统支模式，大大激发了企业的积极性和创造力，拉开了经济体制改革的序幕。”李旭红如是说。

从“分税制”到“新阶段”

1986年，《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定了对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。那时候的个税起征点是月收入800元以上者。在那个年代，月收入能达到800元以上的，确属凤毛麟角了。这一起征点多年未变，直至2006年调高到1600元，之后数次上调，如今拟达到5000元。

随着改革开放的进一步深入，分税制改革被提上了日程。1992年着手设计，1993年准备并颁布，1994年实施——分税制改革，对中央和地方政府之间的税收分配制度及税收结构进行了一次较大规模的调整。《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确了中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。而地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

李旭红注意到，1994年我国的税制改革，对于外资企业给予了较大的税收优惠，内外资企业采用双轨制的税收制度。李旭红说：“其主要原因在于，在市场准入方面外资企业无法完全享受国民待遇，因而在税收制度的安排上给予了超国民待遇，以鼓励更多的外资企业进入中国市场，并且把更多的利润及项目留在中国。”

以企业所得税为例，在税制双轨制的阶段，内外资企业适用不同的企业所得税制度，其中内资企业适用的企业所得税率高达33%，而外资企业适用的企业所得税率仅为24%或15%，在此基础上还存在着大量的区域性税收优惠，各种名目繁多的免税期或减半征收税收优惠。

这一双轨制，直到中国入世以后，才得以取消。原因在于，在一个更加开放的市场经济国度，商品、货物及劳动力可以更自由地流动，各种贸易壁垒及市场壁垒必然需要消除，而外资企业也能享受国民待遇。在這样的背景下，税制设计上，内资企业需要承受外资企业两倍的税收负担，显然不合理。2008年，中国正式颁布了《企业所得税法》，内外资企业所得税得以统一。

2003年开始，中国进行了又一轮税改。包括统一企业税收制度，以及出口退税、增值税转型、完善消费税、改进个人所得税、完善地方税制度、实施城镇建设税费改革、取消农业特产税。而后，2006年，令世人瞩目的一次税改启动——废除了延续2600年的“皇粮国税”农业税！

2018年3月7日，北京，十三届全国人大一次会议新闻中心，财政部部长肖捷“财税改革和财政工作”相关问题回答中外记者提问。

2018年，随着6月15日、7月5日，省市各级新税务机构挂牌成立，中国国税、地税征管体制改革迈入新的阶段。

普华永道中国税务团队撰文指出，国地税合并所带来的影响及便利是全方位的。国税、地税合并后，一站式征管将进一步简化办税流程、节省办税时间。同时还有利于形成统一的政策口径和执法尺度，增强涉税事项的确定性。

中国社科院财经战略研究院研究员、税收研究室主任张斌则认为，作为1994年分税制改革的配套措施，在当时的历史条件下，国地税机构分设对于发挥中央和地方两重积极性，有很大作用。但机构分设带来的问题也不少，其中最突出的是纳税人为了履行纳税义务所需要支出的成本越来越高。

高连奎则告诉记者：“在美国华尔街金融危机后，我注意到其最核心的问题就是财税问题。我觉得一个国家的财税水平必须与这个国家的经济发展水平相适宜才可以。”高连奎认为，一般纯农业国的财政税收占到GDP的10%左右是合适的，中国和欧洲的古代都是这种状况。处于工业化初期的国家，财政税收占到GDP的20%左右是合适的。一个全面工业化的发展中国家财税税收占到GDP的30%左右是合适的，而一个国家达到了中等收入国家水平，财政税收一般要占到这个国家GDP的40%左右，这也是中国目前应该达到的税收水平，而在发达国家的税收一般占到GDP的50%左右，北欧高福利国家甚至更高。各种发展阶段对于财富的重新分配比例，是有所不同的。与发展阶段相匹配的财政税收制度，无疑才是一个好制度。否则，无异于刻舟求剑。

据国家税务总局7月17日发布的数据显示，2018年上半年，税务部门共组织税收收入（已扣减出口退税）81607亿元，同比增长15.3%。“税收账本”亮点精彩纷呈，税收收入形势总体较好，这也反映出目前中国的经济质效继续提升。