地方政府财政在农村社会养老保险创新构想中的定位

王迪

随着中国快速进入老龄化社会，养老问题得到了举国上下的关注。根据2010年第六次人口普查数据，即墨市常住人口为117.72万人，其中，0-14岁的人口为18.14万人，占15.41%；15-64岁的人口为87.03万人，占73.93%；65岁及以上的人口为12.55万人，占10.66%。同2000年第五次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升了1.67个百分点，已进入人口老龄化社会且呈加速态势。如何采取有效措施，构建农村养老体系以减缓人口老龄化对即墨经济和社会发展所带来的挑战，为构建和谐幸福即墨提供政策支持，是一个值得研究的课题。

一、青岛市即墨区当前农村养老现状

随着农村经济的发展，根据农民占有资源、收入和所从事职业等因素，可以把农民划分为农业劳动者、农民工、农村管理者和经营者四类。

（一）农业劳动者的养老

农业劳动者是指当前从事农业生产的农民，农业和农村副业收入是其主要收入来源，其养老保障建立在土地所有上，这一群体在农民总人口中占比约60%，可以享受社会救济、五保户待遇、农村养老保险和合作医疗等。

（二）农民工的养老

农民工是指常年或大部分时间从事二三产业劳动，包括乡镇企业中的农民工和城市农民工二大类，收入比农业劳动者高。由于多从事体力劳动、工作环境恶劣，这一群体面临的主要问题是工伤、疾病和养老风险。2008年时外出农民工仅有17%参加了社会养老保险，目前这一比例在国家强制收缴的政策下稳步提升。

（三）农村管理者的养老

农村管理者主要是指村中的干部，包括村支书、村主任和会计等，其收入水平与其他农民群体相比居于中上等，有较高的收入和较多的资产，社会资源相对丰富，国家对这一群体的养老有政策，但仍旧享受不到城镇社会养老保障。

（四）经营者的养老

这一群体包括个体、私营企业主和乡镇企业管理者等，其收入水平在农村居于高位，甚至比一般城镇居民收入还高，养老保障主要有自己及所在企业解决。

二、农村社会养老保险创新体系的构建

（一）发展思路

以政府为主导，建立统一的农村社会保险管理机构，完善个人缴费、集体补助和政府补贴的养老保险缴费模式，对个人缴费需要强制，集体补助需要制度化，政府补贴需要政策化。

（二）构建富有弹性的农村养老保险模式

政府应对农村养老保险进行分级，基本养老保险应由社会统筹，以满足老年人基本的生活需求，预防银发贫困。同时设立个人帐户，通过财政补贴、集体支持和税收优惠等政策，在政策许可范围内，采取完全积累制对个人帐户资金进行运营。

（三）政府的重点在于确保农村养老统筹帐户的建立

农村养老统筹帐户应该采取普适性、全覆盖和低保障的统一，这三者相辅相成，并由财政在其中发挥担保作用。

三、地方政府财政在其中的定位

即墨区在撤市设区前作为全国百强县级市，国内生产总值在2016年实现生产总值1180.48亿元，同比增长10%，财政收入167.7亿元，同比增长1.4%。财政收支平稳，其中用于社会保障和就业支出13.8亿元，增长60.6%。全区参加基本养老保险的职工数达到28.4万人，农村养老保险覆盖61万人，二者相加占全市总人口的73.61%。随着人口老龄化的加速发展，养老服务产业如老年生活护理、医疗保健、精神文化需求等凸现，加快农村养老保险创新已迫在眉睫，需要政府统一协调，发挥社会各方力量。

（一）制订农村社会养老保险中长期规划

各级政府要将农村养老事业的发展规划，纳入社会发展总体规划之中。规划可由民政部门牵头，做好老年人社会福利机构的规划布局定点工作。规划要有中、长期和近期规划，各期要分为三个层次，即区级养老机构布局、乡镇养老机构布局、街道（村）办事处养老机构布局，纳入养老机构规划布局定点的土地，专地专用。由政府兴建的养老机构，建设用地由政府无偿划拨。由社会力量兴办的老年人福利机构，在土地供应上给予优惠。区级养老机构规划占地面积不少于100亩，乡镇级养老机构规划占地面积不少于50亩，街道办事处养老机构规划占地面积不少于20亩。为发展社区居家养老服务，规划部门在审批新建住宅小区时，要把城市建设和社区养老服务用房结合起来，拿出专门面积用于居家养老服务。

（二）完善制度，加大投入，确保农村社会统筹养老保险的足额发放

社会统筹养老保险作为基本养老保险，被用于满足社会成员退休后的基本的生活支出，需要通过地方立法，强化政府支出责任，以稳定农村老年人的生活水平。并在此基础上，鼓励居家养老、宣传赡养老人的社会公德。

（三）加大政策倾斜力度，鼓励社会资本投资养老产业

目前全区老服务机构设施建设滞后，硬件设施比较简陋，所提供的社會化养老服务专业化水平也比较低。服务内容仅限于吃、住等简单的生活照料服务，离主动为老年人提供生活、医疗、康复、精神慰藉、娱乐等全方位的养老还有较大的差距，不能满足老年人的养老需求，需要政府加大政策力度。对企业投资于养老产业的，在土地、税收、用工和政府补助等方面进行照顾，以鼓励养老产业的发展。

（四）宣传传统孝道，规范各类主体缴费义务

中国当前养老模式可归纳为以下三种：传统居家模式、自力更生模式、养老机构养老模式。政府应加大宣传力度，鼓励居家养老，强调子女赡养的义务。对社会统筹基本养老保险，政府需要承担责任，强制个人和集体（单位）缴费；进入个人帐户的非统筹部分，其交纳由个人和集体自主协商决定，并交由专业机构进行打理。

（五）可参考PPP模式，鼓励民间养老机构发展

政府要简政放权，强化宏观管理职能，建立灵活的管理体系和有效的激励机制，为民营养老机构制定优惠和约束政策，激发民间资金和力量，为民营养老机构的成长保驾护航。民营养老机构除了运营收入和接受社会捐助之外，政府的财政补贴应该成为机构运营经费的一个重要来源。政府应该支持养老机构建立代表自身利益诉求的协会，通过建立行业协会，构建行业监督和管理体系，监督和管理民营养老机构，解决民营养老机构运营中出现的问题，加强养老机构与老年群体及社会利益相关者之间的联系，各养老机构必须接受协会的管理和监督，遵守行业章程，履行行业义务。