PPP模式在抚仙湖保护治理融资中的问题与建议

【摘要】对抚仙湖的保护治理是极其重要且迫切的课题，而资金是各类保护治理项目顺利推进的重要保障。玉溪市提出要建立多元化资金投入机制，要通过PPP模式吸引和鼓励社会资金参与，然而从现行运作实践看，项目审批、社会资本方、政策变化和金融机构等均存在一些制约，在抚仙湖保护治理融资中要运用好PPP模式融资，应从改善外部环境和项目依法依规运作着力。

【关键词】PPP 抚仙湖 融资 问题 建议

抚仙湖是我国最大的深水型淡水湖泊，蓄水量达206亿立方米，占云南省九大高原湖泊总蓄水量的68.2%，是我国内陆水质最好、蓄水量最大的深水型贫营养淡水湖泊。“十三五”期间，围绕环湖生态修复、截污治污、面源污染控制、入湖河道及村落环境综合治理、环境监管能力建设五大类70多个项目，抚仙湖保护治理拟估算投资145亿元。玉溪市委市政府明确提出要建立“中央引导，地方为主，市场运作，社会参与”的多元化资金投入机制，在积极争取抚仙湖得到中央水质较好湖泊专项资金等支持的同时，也要通过政府和社会资本合作模式（PPP）吸引和鼓励社会资金参与，积极争取将更多抚仙湖项目纳入中央和省级PPP项目库，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。然而，从玉溪市现行运作的PPP项目实践看，PPP模式在抚仙湖保护治理融资中也存在一些问题亟待有关部门的关注。

一、存在的问题

（一）项目审批流程较长，配套设施及专业人才缺乏

一是审批环节多、时间长。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，PPP项目操作流程包括5个阶段和19个节点，要涉及发改委批复、环评、

国土、规划和城投公司等多个环节和部门，项目审批流程周期较长。二是第三方咨询、评估等专业配套机构和人才缺乏。PPP生命周期中涉及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等多种专业文书，但目前许多缺乏专业资质和从业经验的PPP咨询机构跟风进入市场，导致PPP咨询服务市场鱼龙混杂，真正符合PPP项目流程专业要求的第三方咨询等专业配套机构十分缺乏。

（二）社会资本参与门槛限制较高，民营资本参与度很低

从玉溪市现行运作的PPP项目看，对社会资本的要求较高，门槛导致民营资本参与度很低。如，某污染底泥疏挖及处置工程（PPP）项目对社会资本参与的财务要求：1）注册资本不低于10亿元人民币；2）截止2015年12月31日，总资产不低于50亿元人民币，净资产不低于10亿元人民币；3）最近连续三年每年均为盈利、经营性现金净流量均为正值，上年末资产负债率小于85%，没有处于财产被接管、冻结、破产或其他不良状态，无重大不良资产或不良投资项目，提供会计师事务所或审计机构审计的财务审计报告。4）具有较强的投融资能力，银行授信额度或自有资金不低于20亿元人民币。5）业绩要求2011年以來参与投资过两个合同金额不少于10亿元人民币的工程项目（以合同协议书为准）。对社会资本方的高门槛要求导致目前玉溪市PPP项目的中标体基本上是中国建筑、中电建、中铁等国有大型建筑类央企，而民营资本参与度很低的状况。

（三）央企强谈判能力和定价能力制约了金融机构的参与积极性

玉溪市PPP项目社会资本方中国建筑、中电建、中铁等国有大型建筑类央企，实力较强，与金融机构合作态度较为强势，往往一个项目同时会向多家银行洽谈融资合作，在金额、期限、利率、资本金等方面提出较为苛刻的要求。如利率方面，从已提款的PPP项目贷款看，最高的PPP项目贷款利率5.39%，提款金额3600万元，仅占全市全部PPP项目提款额的0.54%，大部分PPP项目贷款利率执行基准利率。现行格局一方面对金融机构授信获批等经营活动带来了很大的压力，导致获批难度增加；另一方面造成多家金融机构争抢同一个项目的情况经常出现，一定程度上导致金融资源的浪费。

（四）新政解读的不一导致政策导向的不明朗暂缓了项目的融资进程

2017年11月10日，财政部发布《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），严格了PPP项目库的管理，对存量项目退库、新项目入库的条件，项目资本金的合规性作出了严格要求。2017年11月17日，国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），以规范中央企业有序参与PPP项目并有效防范经营风险。对此目前各界的解读不一致，财政部及国资委也没有更细化的解读或文件下发，造成金融机构出于合规性、风险控制等多方面考虑，在等待政策的明朗化，以及各金融机构上级行的指导文件以实施下一步行动，程度不一地暂缓了PPP项目的融资合作进度。

（五）新政对PPP参与各方均提出了更高的要求，金融机构面临较多的不确定性

一是对于政府付费和可行性缺口补助模式的PPP项目，92号文着重强调按效付费，对于银行来说，还款资金来源就有一部分不确定性。二是92号文要求2018年3月31前完成项目管理库集中清理工作，已入库的PPP项目有哪些会被清理出库，尚未入库的项目，其入库进度是否会因此项清理工作而推迟，都存在不确定性，而入库是PPP项目融资最重要的基本条件之一，这给金融机构带来较大的不确定性。如，某大道改造工程，2016年10月签订PPP合同，目前仅完成投资2000万元，由于项目被清退出库，对社会资本方造成了巨大的影响，如不能解决好入库问题，项目很可能被搁置。三是192号文要求央企累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，对于央企入滇中标PPP项目并开展相关工作的企业，是否有涉及这方面的问题，金融机构很难获取相关信息，在项目支持中难以把握好合规尺度。四是一般PPP项目授信期限较长，按照规定人大出具的政府支出责任纳入年度财政预算和中期财政规划的批复的时间与贷款期限不匹配，政府在合作期各年的支付责任是否连续、平稳，是否每年均纳入财政预算的信息批露不充分，是否存在财政支出压力集中前移或后推的情形，均难以确定。

（六）地方法人金融机构参与PPP项目合作面临较多约束

一是受资本余额及贷款集中度的限制规定约束。以玉溪市注册资本最大的地方银行为例，该行单一客户贷款金额也不能超过10亿元，集团授信不能超过14亿元，很难介入总投资金额较大的PPP项目。二是PPP项目大部分投资金额大、合作期限长，大部分项目的合作期限在15年以上，回收周期漫长，地方法人金融机构信贷产品期限难以匹配。如，某銀行自营贷款的期限一般在5年以内，农信社以县级为法人，大额贷款只能以社团贷款发放，监管政策不允许对10年以上贷款发放社团贷款。三是PPP项目利率定价水平较低，因PPP项目投资回报率不高，社会资本方提出银行贷款利率控制在基准利率，甚至下浮一定比例，难以符合地方法人金融机构项目贷款的利率定价要求。

二、相关建议

（一）完善PPP模式融资外部环境

一是专项立法明确PPP模式中政府、银行及社会资本方的权利、义务和责任，降低项目参与者的风险。二是推动PPP项目第三方评估机构发展，银行部门设立专门的PPP部门，引进、培养专门人才，独立承担项目的调查、分析、筛选工作。三是改进优化流程，保障PPP模式的持续发展，科学评估PPP项目流程，持续改进和优化管理流程，保障PPP模式的持续发展。四是合理划分各方风险分担责任，探索建立科学的价格形成机制，形成长期稳定的投资回报区间。五是支持和鼓励民间资本进入，整合民间资本优势，为民营企业参与PPP项目搭建平台，拓宽PPP项目的融资渠道。六是构建银、政、企信息公示与共享平台，建立完善公开透明的PPP项目信息披露制度，加大政府信息公开力度。七是对于存量项目清理，新老划断，并给予充分的过渡期，做好过渡期的存量风险化解，鼓励金融机构在合规审慎前提下创新参与模式。八是建议监管上放宽对PPP项目社团贷款的限制，给予地方法人金融机构参与PPP项目建设的宽松政策空间。

（二）依法依规科学运用PPP模式融资

首先，目前PPP项目资本金的构成模式大致为两种：第一种是央企为了项目公司不并表，与基金公司、信托公司、商业银行等金融机构合作成立投资基金，央企作为基金劣后级认缴一小部分基金份额，由金融机构认缴大部分基金份额，由基金直接把筹集到的钱投到项目公司，认缴注册资本，这样即实现项目资本金的筹集同时又可出表，是目前的主流模式；第二种是央企在集团层面筹集项目资本金，然后直接以股权形式把筹集到的资金全部投到项目公司，认缴注册资本。在92号文和192号文框架下，建议采用第二种模式对中标央企予以约束，以满足这两个文件出台初衷和要求。其次，建议地方政府强化物有所值论证、财承能力论证的强制性要求，认真做好“两个论证”，为金融机构介入PPP项目提供合理、准确的事实依据。加大对社会资本方参与PPP项目的前期审查力度，重点结合国资委192号文提及的对央企子公司参与PPP项目的禁止性条件，避免出现合规性风险。针对市县共同承担政府支出责任的项目，要进一步划分市县分担的支出责任，并在财政承受能力论证报告及中长期财政规划中明确细化。

参考文献

[1]财政部.政府和社会资本合作模式操作指南[S].2014.

[2]李开孟，伍迪.PPP的层次划分、基本特征及中国实践[J].北京交通大学学报（社会科学版），2017（7）.

[3]马庆波，罗云芳.湖泊保护治理中的绿色金融探索——以云南抚仙湖为例[J].金融经济月刊，2017（11）.

基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“抚仙湖保护治理融资机制研究”（2016ZZX133）。