进一步提升地方政府产业基金运作效率

林彦铭

2012年以来，宁波市相继设立各类政府产业基金，以较少的财政资金投入，发挥基金的示范引领和杠杆放大作用，带动金融资本和社会资本参与地方经济发展，为创业创新和产业转型升级导入优质经济要素，综合成效颇为显著。

一、宁波市产业基金发展现状

宁波市本级于2012年1月设立规模为10亿元的创业投资引导基金，2013年初设立规模2亿元的天使投资引导基金，2015年4月设立规模100亿元的产业发展基金。

截止2017年6月底，宁波市创投引导基金参股23支子基金，总认缴出资近40亿元，平均参股比例21.62%；引进国家新兴产业创投基金和科技部中小企业科技创新基金1.60亿元，吸引民间资本（民营企业和自然人）约28亿元（占70.21%），平均杠杆约为1：4。

宁波市天使投资引导基金目前市级规模为2亿元，全部来自市科技三项经费和市中小企业发展资金。截至2017年底，累计备案天使投资机构（人）450余家（人），其中机构82家，可投资本达152亿元；基金累计投资创初企业190家，投资金额1.7亿元，撬动社会资本投入近19亿元，基金放大效应达到11.3倍。新一代信息技术、新材料、新装备投资额占比约3/4。迄今共有50家被投企业在各级资本市场成功挂牌，其中10家企业挂牌新三板。根据最新估值测算，天使基金已投企业目前市值合计已近70亿元，引导基金退出项目已实现现金盈利合计374万元，累计奖励20家跟投机构或投资人，奖励金额合计112万元。

截至2017年底，宁波市产业发展基金下组建工信基金、电商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力资源基金、产融创新基金七大专项产业基金，总规模达70亿元以上，其中工信基金10亿，电商基金5亿、海洋基金3亿、旅游基金3亿、文化基金2亿、人力资源基金3000万，产融创新基金50亿，目前已完成6支子基金征集设立，子基金总规模27.22亿元，产业基金承诺出资11.95亿元，吸引社会资本15.27亿元，已投项目15个，项目总投资13.62亿元。

二、存在的问题

从上述统计数据中可以发现，除了早期成立的创投引导基金、天使投资引导基金外，宁波市其他产业基金不同程度地存在运营机制不顺、项目进缓慢、资金运作效率不高等状况。实际上，当前从中央到地方普遍存在这种资金“沉睡”的现象，在财政专项资金转化并进行市场化配置的过程中，存在“不敢花”和“投不出”的问题，本应发挥调节市场失灵作用的资本却在商业银行变成了定期存款，无法充分实现政府扶持培育地方产业发展的政策初衷。

究其原因：一是财政部门在选择基金管理人上较为理想化，过于期待著名或大牌团队，对本地企业或团队缺乏足够信心，导致实际执行过程中理想与现实脱节，目前财政掌握的产业基金招投标中标的基金管理机构以外地为主，在对投资地域和行业做出严格界定前提下，外地机构存在信息短板，或因利益较少精力投入不够，导致投资进度推进较为缓慢。二是财政部门过于重视资金安全性，核心关切的并非收益，而是基金的保值增值、不能出风险，因此在管理理念和方式上仍套用传统的财政资金管理模式，导致目前产业基金的项目投资模式无法与市场主流的股权投资模式接轨，同时资金审批环节亦滞后于市场化决策流程需要，无法做到与社会资本同步出资。三是在现有收益分配机制下，不论是外地机构还是本土投资机构都缺乏足够的动力与激励来参与项目投资，导致部分优秀市场化投资机构不愿与产业基金合作。四是可投项目匮乏，寻找优质项目本身难度较大。在脱离当地行业主管部门有效信息支撑的情况下，外地机构难以下沉乡镇等三四级区域获取优秀投资项目。五是产业基金管理专业人才稀缺，人才资源与软环境还存在短板，难以留住优秀人才。

三、对策与建议

政府设立产业引导基金的初衷是不以盈利为目的的政策性引导基金，其宗旨是通过财政资金的引导，撬动更多的社会资本进入实体产业，促进地方产业创新和转型升级。在经济新常态下，有效发挥产业基金作用，不但能够提高财政资金使用效益，释放财政资金供给改革红利，还能扩大有效投资，推动我市产业结构升级，促进经济由高速增长阶段转向高质量发展。为此提出以下建议：

（一）突出政策导向，提升政策效果

要充分发挥政府产业基金的政策目标，一是要抓紧推进项目落地，特别是切实推动资本进入本地区产业投资领域，为此要进一步激发行业主管部门和属地政府的积极性，与基金管理机构进行信息共享，充实子基金的项目库，将协同推进投资项目落地纳入考核；二是转变财政资金拨付体制，提升决策审批效率，可将财政部门的具体项目的审批权前移，转化为在参股子基金中的否决权，比如在投决会或决策部门中至少有1个席位，当出现违背政策意图的投资行为出现时，可以行使相应的权利；三是进一步完善分配机制，为发挥基金引导作用，在收回本金和少量优先股股息的前提下，按既有政策，投资产生的额外收益由其他股东分享，以提高民间资本参与创业投资的积极性。鼓励基金管理机构利用好资本杠杆和投资轮动，对有效杠杆和资金使用效率提高的机构进行奖励，以充分发挥财政资金的指挥棒作用。

（二）充分发挥地方投资机构的作用

地方投资机构熟悉本地区的产业脉络和特质，能够把准政策和市场的结合点。为此应鼓励地方投资机构积极参与产业基金，适当让利，落实考核，对优秀的地方投资机构进行奖励以提升回报。充分发挥地方国有企业特别是国有基金管理公司的主力军作用。财政资金通过产业基金平台进行对外投资，实质上已转变为国有资本。通过国有企业接轨行业主管部门或属地政府，再与市场化基金管理机构进行多层次、多种形式的合作模式较为成熟，从项目实践上看效率更高、效果更好。这个过程同时有效实现了财政资金拨付到企业资本金根本转变。由于国资监管体系已有比较完善的运营体制和监督机制，可以保证国有资本权责利关系明确，运营过程得到有效的监管。此外我市国有企业本身肩负着引导产业发展的使命，可以进行有效的结合，促进项目落地。

除投资机构外，可积极推动有实力的龙头企业与政府产业基金设立子基金，加快基金的實质性运作，实现产融结合，服务地方经济发展。与银行、证券、担保、交易市场以及其他政府基金等广泛合作，积极开展产融协同、投融协同等战略协同，探索金融服务创新，增强政府产业基金在经济转型发展中的综合功能。

（三）建立容错机制，加强专业人才培养

进一步提高基金管理机构的管理水平，完善管理机构的各项制度，在项目建议、尽职调查、内部决策机制等方面强化规范管理。建立基金投资决策委员会容错机制。完善跟投机制。以国有资本投资运营平台为依托，大力培育和引进基金管理专业人员，尤其是引进、培养与千亿级产业相适应的金融人才，为政府推进基金工作提供人力支撑。鼓励政府部门相关管理人员和金融机构人员开展双向挂职交流，加大对政府部门金融研究和管理人才的培养，使基金管理机构和管理团队切实承担起基金的管理和运作职责。