中央银行最后贷款人风险防范

林慧娟 刘培红

【摘要】随着我国经济社会的发展，金融体系更加完善，不仅金融机构的数量增多，而且流动性需求增加，此时最后贷款人制度应运而生。本文首先介绍了中央银行最后贷款人制度存在的合理性及必备要素条件，然后分析了风险现状和形成原因，最后阐述了的相关防范措施，以供参考。

【关键词】中央银行 最后贷款人 风险成因 防范措施

对于中央银行而言，最后贷款人制度是一项基本职责，指的是当银行遭受巨大冲击而导致流动性需求增加时，如果银行自身无法满足该需求，此时中央银行向银行体系提供流动性支持，从而保证银行体系的稳健经营。该制度的实施，具有公共性、救助性、严格性、风险性，及时识别风险要素并积极干预防范，才能促进中央银行稳定发展，进一步完善金融体系。以下结合实践，针对最后贷款人制度的风险和防范措施进行探讨。

一、中央银行最后贷款人制度概述

（一）存在的合理性

第一，银行体系的不稳定性，主要表现在两个方面：一是部分准备制度。银行吸收闲散资金并转变为长期投资，因此是储蓄—投资中的重要转换机构。准备部分资金，一般能维持银行的日常运作，但前提是储户对银行具有较强的信心。一旦银行遭受巨大冲击，储户的信心崩溃，再加上市场融资条件不满足，就会产生清算现象。二是负债比例高，如果项目投资失败，就会损失自有资本。受到利率、信用、外汇、经营等风险的影响，会降低市场对银行的信心。

第二，银行挤兑的传染性。单个银行发生挤兑风险，由于信息披露不及时、不充分，会影响投资者的判断，累及具有清偿能力的银行，最终威胁整个银行体系，促使挤兑变成恐慌[1]。如果没有最后贷款人制度，银行就要卖掉非流动性资产，来解决资金提取问题，从而带来诸多负面影响：一是银行的资产净值减少，降低了运营能力，甚至出现破产；二是银行内部资金减少，会影响投资的工业、商业部门，不利于国民经济的稳健运行。

（二）必备要素条件

第一，贷款人。指的是银行陷入流动性困境后，向银行提供流动性资金的主体，要求具备足够的资金支持，最好是货币创造机构，例如中央银行。但是，中央银行在资源的支配上也是有限的，因此在实施这一制度时，应该利用权威地位要求其他银行积极配合，采用协同贷款的形式，改变单一支持的情况，从而解决资源约束情况。

第二，借款人。最后贷款人制度在实施时，并不是所有银行都能成为借款人，要求银行资金流动性困难，而不是濒临破产。当银行机构发生流动性困境，政府只对资产状况较好的银行提供援助，对于其他银行则实施倒闭策略，以此保证金融体系的稳定性[2]。从这个角度来看，最后贷款人制度的实施目标，是保证银行体系的安全性，而不是保证所有银行都不倒闭。因此，满足借款人条件的银行，一旦发生挤兑或倒闭，会影响整个银行体系的安全运行，同时要提供担保措施。

第三，贷款利率。结合相关研究文献，中央银行向银行提供的紧急流动贷款，应该采用罚息原则。因为利率的提高，一方面能筛选贷款申请人，将不需要紧急救助的银行排除；另一方面融资成本提高，能产生硬性约束，充分挖掘市场潜力，避免银行政策套利。此外，也能在一定程度上消除道德风险，即中央银行提供贷款，帮助银行渡过难关，但必须为自己的不当经营行为付出代价。

第四，贷款期限。考虑到最后贷款人制度的实施，是为了帮助银行解决暂时性的资金流动危机，因此紧急贷款属于短期贷款。政府如果向银行提供长期融资支持，不仅会影响市场的公平竞争，减弱了市场的约束力，降低了监管部门的权威性；同时也会增加问题解决成本。

二、中央银行最后贷款人风险的现状和成因

（一）风险现状

依据中央银行的统计资料，近年来最后贷款情况主要如下：一是四大金融资产管理公司购买国有商业银行不良资产12236亿元；二是支农再贷款10557亿元；三是关闭中小金融机构1411亿元；四是提供证券公司周转贷款300亿元；五是偿还被关闭或托管的证券公司债务270亿元；六是证券投资者保护基金100亿元。分析可知，中央银行向四大金融资产管理公司的贷款数量最大，但不良资产的回报率低，因此贷款难以全部偿还。在支农再贷款上，要么是贷款形成挂账，本息难以收回；要么是作為政策性专项贷款使用，难以确定归还期限。此外，1411亿元是由26个省市借款，对于没有按期归还本息的部分，财政部规定从地方税收返还、转移支付中，对贷款余额的利息进行扣还，本金按照50%扣还。如此执行的结果，是延长了各省市的还款期限。

（二）风险成因

第一，“财政性”过度使用。改革开放以来，四大国有银行成为经济发展、企业改革的支撑，同时也积累了巨大的不良资产[3]。随着市场经济的发展，中央银行向资产管理公司提供贷款，一方面用来收购国有银行的不良贷款，解决社保资金缺口，以促进经济社会的转型发展。另一方面政府使用中央银行的资金，比使用财政资金更加容易，不会受到人大监督、法律限制。以银行法为依据，中央银行采用独立的财务预算管理制度，按照财政部规定的比例提取准备金，净利润上缴财政，亏损则由财政承担。简单来看，财政的资金少且使用不便，中央银行的资金多且使用方便，因此本该财政出钱的时候，让中央银行出钱，从而出现“财政性”过度使用的现象。

第二，缺乏市场退出机制。当前和金融机构破产相关的律法规范，主要有《公司法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等，但是相关法律规定不统一[4]。例如：《企业破产法》用在国有商业银行上，《民事诉讼法》用在其他金融机构上，且均没有明确指出金融机构破产的特性。如此一来，金融机构破产清算时，就会存在诸多问题，例如不抵债时产生的债务纠纷。金融机构要想退出市场，只能依靠政府和中央银行的最后贷款清算，从而形成风险。

第三，缺少补偿机制。资本监管制度、最后贷款人制度、存款保险制度，是金融体系安全网的三个组成部分。其中，资本监管制度位于第一层，能保证金融机构稳定经营；最后贷款人制度是第二层，如果银行出现暂时性的流动性困境，此时中央银行提供贷款，以避免银行倒闭；存款保险制度是第三层，当银行倒闭后，小额储户可以在保险机构中得到赔偿，防止储户挤兑引起银行体系危机。但是，当前我国存款保险制度存在缺陷，金融机构退出市场时，最后贷款兼具存款保险基金的作用，造成过度使用。

三、中央银行最后贷款人风险的防范措施

（一）做好财政性使用工作

分析可知，中央银行最后贷款人制度的实施，虽然具有积极作用，但同时也带来了巨大风险。基于最后贷款的“财政性”使用，反映出公共财政缺位、越位问题，只有解决这个问题，才能缓解最后贷款“财政性”过度使用的问题。对此，首先要优化财政支出结构，有效解决财政问题。其次处理金融机构风险时，一般地方政府和中央银行共同制定方案，在国务院获批后执行，而中央银行没有权利决定金融机构关闭后的债务偿还问题。对此，应该提高中央银行的独立性，在金融机构风险处理中，中央银行要成为决策核心，而不仅仅是执行者。

（二）建立金融市场退出机制

金融机构具有特殊性，受到内外部环境的影响明显，一方面对于破产要保持谨慎态度，另一方面也要制定市场退出机制。目前我国金融机构退出市场，相关法律制度不完善，增加了成本、延长了时间，导致中央银行最后贷款过度使用。只有建立健全市场退出机制，才有利于中央银行稳定发展。此外，在整个金融体系中，高风险金融机构的存在，降低了金融体系的抗风险能力，最后贷款的过度使用也会增加压力。对此，要分析金融机构破产的共性和特性，制定规范统一的法律制度，完善各项实施细则。

（三）完善存款保险制度

结合金融市场的发展要求，完善存款保险制度，尤其是具备赔付、资产清算等功能，不仅能有效解决金融机构的问题，还能提高资金的流动性。我国在2015年3月颁布《中国存款保险条例》[5]，虽然正式确立了存款保险制度，但是存在诸多缺陷，例如：没有赋予独立的法律地位和管理机构、受保存款账户的范围小、存款保险基金的应用单一化、没有限制存款保险基金规模、保险制度的灵活性差等。对此，首先要提高该条例的法律地位，依法设立存款保险机构；其次调整受保存款账户的范围，吸引专业投资人才，丰富保险基金的使用方式；再次要规定保险基金的最佳规模比例，建立返还制度；最后要参考累进型保险费率，促使强制投保和自愿投保有机结合。

（四）落实配套制度保障

一是现代企业制度，银行作为市场经济活动的主体，应该遵循市场发展规律和要求，采用商业运作模式。当银行出现资金问题时，首先应该想方设法自救，必要时采用市场退出机制，而不是直接寻求中央银行的最后贷款援助。二是提高银行信息的透明度，定期披露运营信息，让利益相关者了解银行的经营情况，科学判断银行经营能力的高低，避免单一银行挤兑后引起的恶性传染。三是加强监督管理，银行的经营活动要满足法律法规的要求，主动接受市场的监督。以银行业监督委员会为例，要充分发挥监管职能，严格惩处银行的违法行为，保证银行健康发展，规避风险的形成。

四、最后贷款人制度的道德风险和防范

（一）风险类型

第一，金融机构道德风险。当银行陷入流动性困境，此时寻求中央银行的最后贷款，就会产生道德风险，即银行存在冒险行为。以大型银行为例，一旦倒闭会造成巨大损失，因此能够获得中央银行的最后贷款，由于减弱了市场的约束力，就会增加大型银行的道德风险。存款人也知道银行出现困境时，政府会提供帮助避免倒闭，自身存款不会遭受损失，因此对银行的监管力度减弱。如此一来，当银行面对不良冲击时，自身抵抗能力不足。

第二，借款人道德风险。借款人如果有外债，会影响资产负债情况，随着净值降低，会增加借款者的道德风险。相反，借款者的资产净值越高，产生道德风险的可能性就会降低。中央银行实施最后贷款人制度时，会向经济市场中投入基础货币，如此一来流通中的货币总量增加，会引起通货膨胀、货币贬值等现象。此时，拥有外债的居民或金融机构，其资产净值就会降低，从而引起道德风险。

（二）防范措施

第一，提高流动性风险的成本。一方面，采用惩罚性的贴现利率，银行要想开放再贴现窗口，必须设立风险系数和信用等级，了解银行再贴现的历史记录，降低银行获得流动性资金的预期，更加重视流动性管理工作[6]。另一方面，在流动性管理上采用绩效激励措施，将管理工作当作公共产品，管理过程中的私人成本低于社会成本，社会收益高于私人收益。在管理成本、管理效益上，均会产生外溢效应，成本由社会共同承担，提高银行的流动性管理水平。

第二，加强市场约束。控制银行风险的根源，在于加强市场约束，而市场是经济活动的监管主体。针对最后贷款人制度实施期间的道德风险，应该对中央银行和政府承担的成本，重新设计分担方案，向投资者转移，促使市场兼具利润分配、成本分配的作用，而不是将成本社会化。例如向获益的人按照存款数额的多少转移风险成本，有利于储户向市场施加约束动力。

第三，谨慎使用最后贷款人制度。当银行机构出现流动性困境时，政府只对资产状况良好的银行提供援助，而让其他银行破产倒闭，能保证金融体系的稳定性。最后贷款人制度的实施，应该确保银行运营的安全性，而不是维持银行苟延残喘。因此，要取消对银行安全的完全保证，约束中央银行在贷款援助上的责任，明确债务损失中的承担份额，从而避免产生非理性行为，降低银行道德风险，最大程度上减少负面影响。

五、结语

综上所述，中央银行最后贷款人制度的存在具有合理性，必备的四个要素是贷款人、借款人、贷款利率、贷款期限。分析可知，中央银行最后贷款人风险的形成原因，主要是“财政性”过度使用、缺乏市场退出机制、缺少补偿机制。对此，应该做好财政性使用工作、建立金融市场退出机制、完善存款保险制度、落实配套制度保障。此外，针对存在的道德风险，应该提高流动性风险的成本、加强市场约束、谨慎使用最后贷款人制度，以此促进金融市场稳健发展。

参考文献

[1]陶大勇.中央银行最后贷款人风险防范[J].财经界，2017，（36）：56.

[2]汤凌冰，胡清洁，姚落根等.最后贷款人的风险传染模型研究[J].湖南商学院学报，2013，（3）：83-86.

[3]杨艳萍.我国最后贷款人制度的道德风险及防范对策[J].楚天法治，2016，（8）：50-52.

[4]周胜强，李向前，范芮彤.我国中央银行在宏观审慎监管框架中的核心作用[J].财经问题研究，2012，（12）：60-65.

[5]何德旭，吴伯磊.最后贷款人制度：设计原则与改进措施[J].金融评论，2011，（2）：54-63.

[6]徐靜.我国最后贷款人制度的问题及对策[J].青海金融，2014，（4）：29-31.

作者简介：林慧娟（1979-），女，汉族，河南淮阳人，高级会计师，研究方向：会计管理；刘培红（1985-），女，汉族，河南沈丘人，会计师，研究方向：会计管理。