德占时期青岛土地法制及其当代启示

赵子琦

摘  要   本文以德占青岛时期的土地法制为切入点，系统梳理了这一时期土地收购、拍卖、转售、持有等各个环节的制度内容，分析了其对土地全面、全程控制的规制特点，并从土地立法的前瞻性和先导性、系统性和和平衡性以及可操作性和可执行性三个方面，分析总结了对当代的启示。

关键词 德占青岛 土地法 启示

中图分类号：D929

文献标识码：A

今年两会刚闭幕，财政部就在2018年立法工作安排中明确要对土地增值税法进行立法研究，争取尽早形成立法成果，这意味着我国的土地管理法律制度将迎来一个全面完善的契机。世界范围内土地增值税法的成功实践可以追溯到1897-1914年的德占青岛时期，回顾分析这一时期的土地管理制度，可以帮助我们更好地理解这一制度的发展变迁，更理性地看待不同时期土地政策的得失，并为我们完善土地法制提供有益的参考。

一、德占青岛土地法制的出台背景

19世纪80年代末德国为推行它的“世界政策”，迫切需要在远东寻求一个类似香港的据点，作为专属的军事基地，以摆脱英国和其他国家的限制。经德国地理学家李希霍芬等人的详细考察，山东青岛的胶州湾作为中国北部最佳港口进入了德国人的视野。1897年11月14日，德国政府借口“巨野教案”中两名德国传教士被杀，派军舰进驻青岛，次年3月6日，德军强迫清政府签订了《中德胶澳租界条约》，强租胶澳99年。自此，青岛沦为德国的殖民地，德国海军实际掌控了青岛的政权。

德国政府一开始就把青岛定位为其远东的军事基地，并有了较为长远的考虑和通盘的谋划。土地是重要的资源，也是总督府一切活动的基础，尤其是港口和公共设施的建设需要大量的土地，所以对土地的掌控至关重要。同时他们也预测到，公共设施的建设将会带来土地的升值，随之可能引发土地投机行为，所以，必须建立一套强有力的土地管理制度，既能保障城市建设用地之需，又能有效平抑土地价格、平衡各方利益。

1897年，德国人单威廉被德国外交部派至青岛，协助海军部开展土地方面的工作，他亲眼目睹了香港、广州、上海这些开埠殖民地土地暴涨、投机盛行的过程，于是在总结土地管理经验教训的基础上，开始精心设计青岛的土地政策。

二、德占青岛土地法制的主要内容

从时间顺序看，单威廉设计的德占青岛土地政策首先确立了德国总督的优先购买权、颁布了购地准则、随后又陆续公布了十多个土地法规命令，这些文件涉及土地的收购、拍卖、转售和持有等几大环节，覆盖了土地流转的前、中、后全过程，是一个通盘考虑的完整体系。

（一）总督府的优先购买权和土地收购制度

为保证德占区的土地转让完全置于总督府的控制之下，总督府在第一时间确立了当局的优先购买权。1897年，德占青岛伊始，远东舰队司令奥托·冯·迪特里希少将就发布文告，非经德总督之许可，禁止任何财产转移，并制定了优先购地法。与此同时，单威廉开始代表总督进行土地调查，清理土地关系，为购地作准备。1898年2月10日德军颁布购地准则，该准则采用原清军驻防军购地办法，按地质优劣，将民地分作三等给价。截至1901年12月，除占有清军所用的土地外，德国人以青岛村为中心，共收买土地1.4万余亩，城市和港口所需土地已经基本准备完毕。

（二）土地拍卖制度

德国总督当局依据优先购买权购得了大量土地，在备足了城市建设和军事建设用地后，其余分成小幅地块开始向私人拍卖。拍卖的底价，由总督组织评估委员会评估并参照以往拍卖的均价决定。拍卖前发布公告，告知日期、土地建设计划及各宗土地的底价。参与竞购者要提前申请，同时要说明购买目的、提交购买土地的使用计划，竞拍以出价最高者获得土地。

（三）土地转售制度

这里的转售，主要指从德总督当局公开拍得土地后，由土地所有权人将土地转卖给第三人的情形。首先，卖主欲转卖土地时，应将买家的报价呈报给德总督府，总督府收到呈报申请后会派出两名德国官员与本地居民一起核实地价，如果德总督府认为卖家所呈报的价格远远低于当时的市场价值，可以不予批准土地转卖申请，并依优先购买权买下土地;若卖主出价较高，则征收实赚利润的三分之一为土地增值税。

（四）土地持有制度

首先，土地所有者每年要向德总督当局缴纳6%的土地税。购买土地后，须在规定期限内按使用计划使用，否则，将予以处罚。初期的处罚是由政府以半价购回另行出售的方式，但鉴于当局没有足够的收购资金，1903年当局将处罚改为增加每年所纳税率：凡土地的利用不遵照原来购买时的目的，则将原来6%的税率增至9%，即每隔3年增加3%，一直增加到年税率为24%。一旦土地按计划使用，税率则仍恢复到6%。该规定自1906年起正式施行后，效果显著。其次，对长期持有土地的也予以征税：凡在25年之中没有卖出的土地，应当重新估价，对于增加的价值，征收三分之一的土地增值税。

上述土地政策的有效实施，对殖民地经济社会发展产生了积极的成效。一是保证了大规模城市建设所需的公用土地;二是遏制了土地价格飞涨和土地投机行为，稳定了经济秩序;三是给殖民地政府增加了财政收入;四是保证了城市规划的落地实施，促进了城市建设的规范发展。

三、德占青岛土地法制的特点及启示

（一）德占青岛土地法制的特点分析

1.始终保持对土地的全面控制

优先购买权保证德国人顺利購得了城区范围内的大部分土地，也保证了其对城市土地的有效控制，此外，通过交易报备制度、土地评估制度，全面掌握了私人间土地买卖的总体情况，同时也规范了土地买卖的规模、价格和用途。如土地转售价格，规定1902年以后按土地评估价值计价，一旦出现以不正常低价避税情况，当局可以优先购买。

2.土地监管贯穿了土地动态交易和静态持有全过程

德占青岛时期，土地的监管制度不仅涵盖动态的交易过程，还包括了静态的持有状态。土地投机活动主要是通过买卖完成的，所以对交易中的转售行为进行监控是绝对必要的，为此，德国殖民者创设了33.3%的土地增值税，以此降低利益驱动。另外对持有土地的所有者，每年还征收6%的土地税，以防止其囤积土地，坐等升值。对于长期持有土地的，也要每25年征收一次增值税。这样，与土地相关的每个环节都无一例外地受到监管，并由政府分享增值收益，这保证了各类主体、各个环节受益的均衡性，也较好地平抑了地价。

（二）德占青岛土地制度的启示

单威廉基于抑制地价，涨价归公的理念设计了德占青岛的土地管理制度，这也是在世界范围内土地增值税的首次实施，具有开创意义。单威廉的理念还因与孙中山平均地权的思想有相似之处，于1924年受邀成为孙中山顾问团专家，负责设计了中华民国的土地改革，后因孙中山去世，未能实施。在国民党去台后，以此为指导思想制定的土地政策在台湾实施至今;在其他国家，1904年德国的法兰克福、1911年德国中央政府都颁布实施了土地增值税法，此后，中欧各国也相继采用，当代的意大利、韩国等国也是实施土地增值税的典型国家，其影响深远，德占青岛土地法制的启示，总结有三。

1.土地立法要有前瞻性、先导性

德国海军占领青岛后立即制定出台了一整套具有很强的前瞻性、针对性的土地政策，实践表明，它们有效地引导了民众的土地交易、建设改良等行为，达到了预期目的，既满足了公共用地，又实现了经济秩序的平稳，还为殖民当局增加了可观的税收收入。所以，在充分考查论证基础上，制定一套具有前瞻性的土地制度十分重要，它让当局能始终处于主动地位，而不是被动地疲于应对。制度的迟滞，很可能会形成一个新的既得利益集团，这时再立法由政府参与分享增值收益，就会遇到相当大的阻力，处理不好还会引发社会秩序的混乱。所以，土地立法应充分估计未来风险，在此基础上制定前瞻性的方案，才是科学之策。

2.土地立法要讲求系统性、平衡性

德占青岛的土地制度涉及了总督府的土地收购、拍卖、转售和持有等几大环节，覆盖了土地流转的前、中、后全过程，是一个通盘考虑的完整体系。既考虑到了德国当局的绝对利益，也考虑到了社会公众百的需求，既考虑到了转售过程，也考虑到了持有环节，这样周全严密，让投机者无处钻营，才不至于顾此失彼，从而全程掌控局面。单威廉意识到，仅仅在交易环节征收增值税，不对持有环节征税，随着地价的上涨，持有人的预期获利依然相当可观，逐利者会飞蛾扑火般地买地，地价也会在这种强势需求下难以控制，而对土地持有者征收每年6%的土地税，增大土地持有的成本，就能压缩持有环节的利益空间。当土地交易相关的各个环节获利都趋于均衡适度，而且要付出相当的成本，投机行为也就自然失去了利益驱动。所以，当今很多国家和地区在土地（房产）法律制度中既对交易环节征税，又对持有环节征税，比如意大利的定期不动产增值税就是针对持有环节，即使不动产未发生转移，只要占有超过10年，就要重新评估，对其增值额征收增值税。还有一些国家是通过房产税的形式对持有房产征税。这些都与单威廉的理念是一致的。土地管理制度的制定要把相关的所有环节、所有利益相关主体都通盘、平衡地考虑在内，这是启示之二。

3. 土地立法要有可操作性、可执行性

科学的制度仅仅是成功的一半，德占青岛土地制度的成效是通过其实施彰显出来的。德国殖民者土地制度之所以能确保实施，有赖于以下几个方面：一是总督府实质是德国海军部领导下的军人政权，其管理以军事武力为后盾，带有军事化的特点，加之德国人固有的严谨务实作风，为其制度有效实施奠定了基础。二是其土地制度内容翔实具体，包含十多个具体的法律文件，可操作性強。为使其制度具有可信度、公允度，德国人还注重配套制度的设置，比如拍卖、土地评估等制度。尤其是通过第三方参与的评估制度，使得土地价格的认定更为客观，也更易为当事人所接受，避免了当事人商定价格的主观性、趋利性;而且，几乎所有的制度都有严格的法律责任条款。给我们的启示就是，土地立法必须要要翔实具体、有可操作性，必须注重配套制度建设、必须有令必行。

需要指出的是，120多年前的青岛土地管理制度，虽然是一套科学严谨、实用有效的制度，但其最终目的是为了德国模范殖民地的稳固发展，为了从青岛攫取更多的经济利益，其实质是服务于殖民者的殖民统治，这与我们当下致力完善的中国特色的社会主义土地法制有着本质的区别，因此，我们应一分为二地看待德占青岛的土地制度，在坚持中国特色社会主义法制人民性的前提下理性认识，批判性地借鉴。

参考文献：

[1][德]单威廉著.周龙章译.德领胶州湾之地政资料.台北：中国地政研究所.1980.

[2]陈雳、张松.单威廉的土地政策述评.德国研究.2009（3）.

[3]贾彩霞.近代城市土地管理制度变革因素分析.上海财经大学学报.2014（4）.

[4]青岛市档案馆.青岛开埠十七年——胶澳发展备忘录.北京：中国档案馆.2007.