浅析人大代表结构变化后的建议质量提升

李涌　路英霞　张德栋　王光辉

摘 要 代表结构的变化对代表建议具有积极和消极两个方面的影响。本文认为建立代表学习培训、知情知政、双联工作三项机制，能有效提高代表提出建议的能力和水平，能有效提高政府部门办理代表建议的质量和效果。

关键词 人大代表 建议 机制 水平

中图分类号：D622

文献标识码：A

一、代表结构对代表建议工作的影响

人大代表的年龄、学历、职业、调研和分析能力是决定代表建议质量的关键因素。2016年底，淄川区完成区级人大代表换届选举工作，共依法选举产生区人大代表251名。从代表构成结构看，妇女代表65人，占25.9%，较上届增加10.8个百分点;中共党员代表163人，占64.9%，较上届降低19.5个百分点;结构比例完全符合上级党委对换届选举工作的要求。

（一）代表结构对建议提出的有利因素

一是从职业构成看，一线代表成为主流。淄川区十八届人大代表共有工人、农民、专业技术人员等一线代表139人，占代表总数的55.4%，比上届增加3.59个百分点。一线代表工作在基层，生活在基层，与广大人民群众朝夕相处，熟悉基层情况，了解社情民意。代表在日常的工作、生活中就能了解到真实的民生，了解到群众的诉求，了解到群众关心的热点、难点问题，形成的代表建议贴近民生诉求。

二是从年龄看，年富力强成为主流。淄川区十八届人大代表中，35岁以下的19人，36岁至55岁的208人，56岁以上的24人。55岁以下的代表人数达到227人，占代表总数的90.4%，比上届增加了17.5个百分点。年轻代表充满活力，对新生事物的接受能力强，参加履职活动的积极性高，搜集社情民意的渠道广。同时，他们具有相对丰富的人生阅历，容易与人民群众打成一片，成为提出代表建议的主力军。

三是從学历看，本科以上学历成为主流。淄川区十八届人大代表中，本科以上学历122人，占代表总数的48.7%，比上届增加了6.1个百分点。高学历代表可以熟练运用电脑、微信等传输工具，能够独立设计调查研究所用的表格，都具有撰写代表建议的能力和水平。

（二）代表结构对建议提出的不利影响

一是“能人”代表少了。换届之初，按照“党政干部从严掌握，企业负责人防止比例过高”的要求，在保证乡镇人大主席作为区人大代表候选人的前提下，干部人数达到85人，占33.9%，降低0.8%;企业负责人26人，占10.4%，降低3.1%，实现了双下降。相对于普通群众而言，机关干部和企业负责人“见多识广，总结提升能力强”。这一群体的减少，对代表建议存在一定的不利影响。

二是新当选的代表多了。251名代表中有150名是新当选代表，占59.8%。新代表基本不了解人大工作，不懂得如何履职，是“门外汉”。有的认为人大工作就是“开开会，举举手”，更有的明确表示“人家说啥咱干啥”，连人大的基本知识都不懂，更谈不上提出建议了。

三是基层人大工作者中的“新人”多了。14位基层人大主席有6位是新任人员。在区县一级，很多代表活动都要靠基层人大组织。如果基层人大主席是“老干家”，有丰富的人大工作经验，工作很容易开展。如果基层人大是“新手”，镇域内新任人大代表数量又比较多，需要较长的磨合时间。

二、建立健全“三项机制”，为代表提出建议夯实基础

根据代表结构的变化情况，为了使代表尽快熟悉代表知识，进入代表角色，依法履行代表职责，淄川区人大常委会先后建立了代表学习培训机制、代表知情知政沟通机制、“双联”工作运行机制等多项工作机制，极大地提高了代表提出建议的能力和水平。

（一）建立健全学习培训机制

一是注重新任代表培训。及时举办全体代表培训班，开班第一课，淄博市人大常委会副秘书长、人代工委主任张波做了题为“代表法与代表履职”的专题报告。重点就中央18号文件、省委17号文件进行了解读，就《代表法》有关内容进行了学习，就如何当好一名人大代表进行了讲授。开班培训让广大代表尤其是新代表，进一步了解上级关于人大工作的部署要求，明白作为一名代表肩负的使命和职责。培训第二课，邀请了全国人大代表、原山林场党委书记孙建博作了题为“作一名勇于担当的人大代表”的报告。孙建博说：“从光荣当选为十二届全国人大代表的那一刻起，就制定了个人履职的五年目标规划，每年提什么建议议案，有的放矢，循序渐进”。 谈到为什么能够提出这么多的建议、议案时，他说，2013年以来，先后带着轮椅在吉林、黑龙江、山西、广西、广东、海南、山东12个省区进行相关课题调研。他的报告，深入浅出，不仅仅引导代表要多提好的建议，还为代表如何提好建议提供了方法论。除了区里组织培训外，各镇、街道、开发区也都分别举办各种类型的培训班，有的把老师请进来，有的带代表走出去，加强代表的履职培训，增强代表的履职意识。

二是注重人大工作人员培训。组织区人大常委会机关人员和基层人大主席培训班，先后参加了全国人大会议中心培训、全国人大深圳培训基地培训、浙江大学培训、武汉大学培训等班次，由中国人大制度理论研究会副理事长、全国人大常委会法工委副主任等专家授课，重点就切实加强县乡人大工作和建设、如何提高议案建议质量等专题进行了系统学习。除了理论学习，每到一处，都主动联系对接当地人大工作开展好、议案建议办理好的基层人大，进行对标学习。如在深圳培训班期间，实地考察深圳市宝安区洪浪社区和南山区月亮湾社区的人大代表民情联络站工作情况，对他们的先进经验进行了系统学习和深入交流;在武汉大学培训期间，到武汉市江夏区人大进行了参观学习，并考察了纸坊街道等基层人大代表活动组织开展情况。通过一系列的学习、培训、考察，每名人大工作人员都能系统掌握人大工作内容，较好地指导代表提好建议。

三是注重骨干代表培训。淄川区人大常委会实施骨干带动战略，以镇办为单位，每个镇确定2-3名骨干代表，实行重点培训。同时，以骨干代表所在的选区为中心，建立人大代表民情联络点，由骨干代表作为民情联络点的召集人，定期组织附近代表开展视察、调研活动，研究、确定拟在大会或闭会期间提出的建议。另外，淄川区人大还成立了法制、财经、教科文卫、城环、农业农村5个专门委员会，每个专门委员会由1名主任委员、3名副主任委员、7名委员组成。具体工作中，注重发挥专门委员会专业性强、群众基础好、开展工作灵活等优势，围绕区委决策部署、政府推进工作、人大监督重点、民生关注热点，开展视察调研、提出意见建议，每个专门委员会每季度开展一次活动，每年至少写出一篇有数据、有情况、有分析的高质量调研报告，使专门委员会成为建议提出的重要力量。除了常规的专门委员会活动外，各专门委员会还开展了形式多样的学习培训活动，有的深入企业，实地考察老工业区的产业转型升级;有的深入田间地头，认真探索富硒农业的发展之路;有的邀请行业专家，进行研究探讨。对重点代表、专门委员会成员一系列的学习培训，使他们迅速成为熟悉情况、能提会说的带头人。

（二）建立健全代表知情知政沟通机制

了解民情，是代表提出民生等方面建议的基础;了解政情，是代表提出发展等方面建议的前提。人大代表平时大都在自己的工作单位，对本单位的事情了解多，对民生需求了解少;对本单位的发展情况了解多，对区域性经济社会发展情况了解少。为了让广大代表及时知情知政，淄川区人大常委会重点做了以下三個方面的工作：

一是加强与人大代表的信息交流。除了及时为代表订阅《中国人大》、《人民权利报》、《山东人大工作》外，重新改版了淄川人大网站，设立了决议决定、代表工作等多个栏目，其中代表工作栏目下还专门设立了代表议案建议子栏目。及时建立了“淄川人大”微信公众号，实现了与区人大网站的互联，并设立了人大要闻、乡镇人大、代表风采等栏目，使代表动动手指，就能轻松了解人大常委会的决议决定，了解全区经济社会发展概况。每个镇街人大都设立了人大代表联系群，通过微信群及时向代表传递本地区经济社会发展的最新情况，保证代表及时了解社情、民情和政情，为代表执行代表职务提供支持和帮助。另外，每个镇办根据本区域内人大代表数量，建立起网格化联系模式，即每个村居都设立一名信息员，每名人大代表固定联系2-3名信息员，信息员对于自己发现的民生问题，会第一时间向人大代表反映，为代表提出合理化建议提供了鲜活生动的第一手资料，并通过这一渠道解决了大量民生问题。

二是代表自主选择参加常委会有关活动。为了提高人大代表参与代表活动的积极性，淄川区人大常委会采取了代表自主选择常委会有关活动的做法。每年年初，在区人大常委会工作要点确定之后，立即将工作要点印发至各基层人大，逐步传达到全体代表。因为参加什么样的活动由代表自己说了算，所以大多数代表都会选择自己感兴趣的活动参加，而且在参加有关活动之前，会做一些调研之类的准备工作，很多代表都是带着问题、带着思考、带着建议参加活动，提高了活动的实效性。同时，代表在选择自主参加的活动时，会综合考虑自己的工作实际，合理安排时间，又保证了每次参加活动的代表数量。以2018年为例，区人大常委会在向代表征求自主参加常委会活动时，共有57名代表选择参与列席区人大常委会，有223名代表选择参加人大常委会组织的调研、视察和专委会工作。从具体实践看，代表参加活动的积极性十分高涨，尤其是大量调研工作的开展，使代表提出的建议大都接地气，具有很强的代表性。

（三）建立健全“双联”工作机制

人大代表提出意见建议，必须要通过一系列的代表活动来了解情况，淄川区人大常委会开展了“双联”工作。核心内容为“明确一个目标，完善两个网络，打造三个平台，突出四个结合，强化五个制度保障”。一个目标，即提升人民群众幸福指数;两个网络，即常委会组成人员与人大代表的联系网络、人大代表与人民群众的联系网络;三个平台，即区人大常委会联系代表平台、基层人大综合活动平台、基层代表联系群众平台;四个结合，即与党委政府中心工作紧密结合、与群众关切密切结合、与各级代表履职紧密结合、与意见建议办理紧密结合;五个制度，即工作台账制度、信息交流制度、工作例会制度、联系指导制度、督办考核制度。应该说，“双联”工作的开展，为建议提出打下了坚实基础。

推广“议题式”接待活动。主要是围绕区委、区政府的中心工作或群众关心关注的热点难点问题，确定1-2个议题，组织代表围绕议题接待群众。议题确定之后，在开展活动的村（居）发布公告，告知群众时间、地点、议题和参加接待的代表名单，吸引群众广泛参与;根据需要，邀请与议题相关的部门、单位参加，回答代表或群众的询问，对相关问题作出答复或解释;对于群众反映的问题和意见，由代表集体会商后，结合先期调研，形成代表建议。需要由有关部门和单位办理的，以《人大代表“议题式接待”活动登记表》形式交由基层人大进行处理。全年51个人大代表民情联络点至少各组织1次“议题式接待”活动，每名代表至少参加1次活动。“议题式接待”活动的开展，实现了由“坐等”群众上门，向引导群众上门的转变。由于主题明确，又与人民群众面对面的征求意见，更容易形成代表建议。并且，活动中一般都通知政府职能部门参加，对一些合理化的建议，政府部门能直接采纳，极大地提高了建议办理效率和效果。