积极的个税改革能否更积极

管清友

编者按：个人所得税法修正案草案面向社会公开征求意见于7月28日结束，一个月内收到相关意见超过13万条，远高于其他同期征求意见的法律草案，其受关注程度可见一斑。

个人所得税涉及到每个人的切身利益。随着我国各项改革的逐步深入，经济环境的日渐复杂，我们亟待建立更高效率的现代所得税制。本文为如是金融研究院院长、首席经济学家管清友针对个税改革提出的八个问题，或可引发进一步的思考。

近日，明星逃税问题持续引发广泛的社会关注。很多人指责这些高收入群体的税率过低，实际上这不只是税率的问题，我们的个人所得税体系已经越来越不适应经济底层建筑，主要问题表现在以下几个方面。

01 起征点全国一刀切，没有充分考虑到不同收入群体情况

中国各地区、各行业、各阶层之间的收入差距较大，统一按5000元的起征点是不合理的，不符合促进公平的原则，也不符合浮动标准的国际惯例。从美国来看，税收宽免就是美国的起征点，每个纳税人税收宽免额度随着个人收入的增加宽免额也会逐步减少。同时由于美国是按家庭征收，还将每个家庭的实际收入水平和需要赡养和抚养家庭成员的情况也考虑进来，因此表现出来的就是每个家庭都享受到了不同的宽免额。一个纳税人不论收入和生活成本在我国最多只能扣除6万元人民币。而在美国，可以享受最高8万元人民币的人均扣除额度。从日本来看，一方面，每个人都享有38万日元也就是2.3万元人民币的基础扣除。另一方面，针对以工资性收入为主的工薪族，还有一项累进式工资收入扣除额，收入越低，扣除额越高，最高可以扣除收入的40%。从德国来看，根据每个纳税人持有税卡的级别不同享受不同额度的起征点，单身人士可以享受超过6.8万元人民币的起征点。从新加坡来看，新加坡适用接近10万元人民币的起征点。从法国来看，每人拥有接近8万元人民币的起征点。因此对中国来说，根据不同群体的收入以及负担情况制定不同的起征点并搭配纳税额扣除额度，对于减轻中低收入群体纳税压力，调节收入分配有很重要的作用。

02 高工薪群体对应税率过高，而他们并不是真正的高收入者

高工薪只是劳动性收入高，如果加上财产性收入，他们并不是高收入人群。45%的最高税率高于美国的37%以及新加坡的22%，与德国、日本、法国等高税收高福利国家相同。我们先不说这个税率高还是低，对最富裕阶层实施高税率本也无可厚非。但问题是，这只是针对劳动收入，而不包括财产性收入，也就是说我们把高工薪和高收入混为一谈，这是不合理的。高薪劳动者并不是最富裕的人，但他们却缴纳了最高的税收，真正最富裕的拥有大量财产性收入的人却不用交这么多税，比如买卖股票不需要交资本利得税。现实中富人又拥有众多的避税手段，进一步恶化了收入差距。在这种情况下主要征税对象变成了高新人才等以工资为主要收入的高薪阶层。高税率下，高薪人群会更倾向于多休假而非工作，不利于充分调动人力资源。因此，建议适当下调高薪对应的几档税率，充分发挥高档次税率的作用，激活最富创造力的高新人才群体。

03 针对财产性收入的资本利得税税率明显偏低

我们的个人所得税过多地侧重于劳动性收入，而忽略了财产性收入。过去国人以劳动所得为主，这个税制无可厚非，但现在劳动收入的占比越来越低、财产性收入越来越高，这个税制的弊端越来越明显。一方面，有很多财产性收入目前并不进行资本利得征税，例如股票的买卖。另一方面，很多情况下，资本利得税仅采用20%的比例税率，比如从事证券投资获得的利息、股息等收入，相较于最高高达45%的个人所得税，存在明显优势。从美国、日本来看，都将大部分财产性收入及劳动收入视为个人总收入，统一征税，适用累进税率，同时对长期资本利得给予很大的税收优惠。从法国来看，为了引导公民进行投资，在2017年的税改中，将原先需要征收15.5%的社保税金以及相应的个人所得税的资本利得税改为统一的30%比例税率（除A种储蓄账户、证券储蓄账户以及低于15万欧元的人寿保险合同），因为这项改革法国政府预计每年将损失接近15亿欧元的税收收入。但30%的比例仍然高于中国的20%比例税率。因此，鉴于当前我国个税比重低以及国外发展经验，个税制度应该更多地将重点放在调节居民收入，防止收入差距过大方面。应当考虑将当前的综合征税范围进一步扩大，将财产性收入也纳入到统一征税的范围内，同时对长期资本利得给予优惠以鼓励居民投资。

04 个税减免项目覆盖面不够

根据本次税改的草案，在个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等专项扣除项目以及依法确定的其他扣除项目外增加了子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项扣除。而从覆盖面来讲，国际上主要个税减免项目都会涉及到弱势群体。从美国来看，主要有覆盖儿童、老年人、残疾人的五大类税收抵免。从日本来看，主要是覆盖配偶、残疾人的税额扣除项目。从新加坡来看，主要扣除抚养赡养费用。从法国来看，主要是被扶养人扣除等。对于中国来说，目前个税专项扣除项目覆盖面比较窄，国际上普遍考虑到的配偶、老人、残疾人等弱势群体的负担成本抵扣在本次税改中并未得到体现。

05 起征点和税率调整不灵活

上一次进行个税调整是在七年前，而这七年间物价飞涨，起征点和适应税率却一直维持在2011年的水平，变相加重了中低收入阶层的税收负担。从发达国家经验来看，美国每年都会根据通货膨胀系数对税收宽免额进行调整，新加坡、法国、德国等国家每隔一两年都会对累进税进行微调，但从另一面来看，由于调整变化过于频繁，对这些国家的税收征管体系提出了很高的要求。对中国来说，起征点及适应税率应当在保持稳定与动态变化之间寻找平衡点。应当建立一套在保持相对稳定的同时定时根据物价变化在合理范围内进行适当调整的税收机制。

06 现有征管体制无法满足综合征税以及专项抵扣的要求

过去在中国需要缴纳个税的人数较少，仅有大概3000万人左右。而且在实行分类所得制的情况下，缴税也比较简单，当前以源泉扣缴为主，个人申报为辅的个税征管机制完全可以适应需求。但是随着反避税条例加入本次税改以及后续税改进一步深入的需求，当前的征管体制无法满足综合征税以及专项抵扣的需求。从美国的征管体制来看，作为综合所得税制的代表，目前美国实行源泉扣缴和个人申报相结合的征管模式，在近年的税收征管信息系统基础上建立了一套高效的征管体制。从流程上来看，美国纳税人在年度开始预估总体收入并进行申报，并且按季度进行预缴税款。在年末根据实际情况进行多退少补。在税前，税务机关可以通过银行和信用两大系统提前掌握纳税人的大体收入情况。在税中，税务机关可以通过信息化平台与各相关部门进行交叉查验，防止偷税漏税。在税后，美国国税局通过高额的罚款、信用档案记录甚至刑事处罚三大手段确保了税收征管体系的权威性。对于中国来说，应该建立一套完善的税收征管体系，通过高效的信息共享平台获取纳税人信息，通过严厉的处罚防止偷税漏税，同时从税务机关内部及外部建立一套围绕纳税人权益保护的配套制度。

07 现有税率结构仍有进一步改进空间

本次税改主要是扩大了3%、10%、20%三档低税率的级距，将10%、20%、25%的部分所得降档，同时维持了30%、35%、45%高税率级距不变。从国际经验上来说，个税制度对收入的调节主要体现在减少中低收入群体的税负，维持较高的高收入税负。从级距来看，美国的级距是在收入增长的同时上升，而日本、法国等国则基本保持稳定。而新加坡甚至增加了级次，先由七级变为九级，最近甚至变成了十级，变相缩小了级距。从税负来看，税改前不论是级距还是税率都对中低收入群体产生了很大的税负。税改后，减轻了低收入群体的税收负担。对于中国来说，应该进一步通过级距和税率的设置减轻中低收入人群的税负。

08 尚未建立预缴制度，不适应未来税改方向

现在的个税缴纳方式更多的是每个月工资发放时进行源头缴纳，比较适合过往抵扣与减免较少、综合征税范围比较狭窄的情况。根据国际经验，未来税改的方向必然是根据不同个体收入负担情况的差异化征税、越来越多的税收专项扣除项目以及综合性征税范围进一步扩大，现有的个税缴纳方式无法满足税款均衡入库的要求，也不利于税收征管体制对税收情况的监管。尤其是未来一旦纳入无法进行源头扣缴的相关收入，例如资本利得等，就极易产生偷税漏税行为。以美国为例，美国的预缴制度规定，纳税者需要在每年的4月15日、6月15日、9月15日和第二年1月15日之前进行税收预缴，不进行源头扣缴的相关收入应纳税额超过1000美元就要进行严厉罚款。因此，建立一套完善的税收预缴制度是未来必须要做的改革之一。