《监督法》难产十八年

杨中旭　孙　展

试图集人大监督制度之大成的监督法，历经十八年仍难以出台。其间曲折，折射出人大监督制度的历史演进和现实困境，提示我们人大监督之困尚待破局

2004年8月下旬，十届全国人大第十一次会议上，全国人大法律委员会主任委员杨景宇就全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法向大会做说明，提请常委会审议。

监督法再度进入媒体视线。但与两年前相比，它激起的反响已经很小——2002年8月，九届全国人大对《监督法》草案进行第一次审议时，舆论将其视为中国政治体制改革的重大举措。

由于民望殷殷，监督法一直吸引着全国上下的目光。到2002年8月的统计显示，从1985年六届全国人大三次会议开始，上千人次的全国人大代表在17年里共提出关于尽快制定监督法的议案86件。仅罗益锋代表，就在七、八、九三届人大代表任期期间内五次提出相关议案。

参与《监督法草案初稿》修改工作的权威专家向本刊透露，较两年前的初稿，《监督法》有所修改。但熟悉《监督法》历史的专家指出，由于《监督法》事涉当前政治架构中诸多敏感而复杂的问题，酝酿过程严密谨慎，料短期内仍难以出台。

从1986年全国人大着手起草《监督法》始，18年的曲折，折射出人大监督制度的历史演进和现实困境。意味深长。

法案起草历经波折

据中国社会科学院法学所资深研究员陈云生回忆，1981年他被借调到全国人大宪法修改委员会工作。当时，已经有学者提出，应该在宪法当中强调监督的重要，尤其是需要设立类似宪法审查委员会这样的机构。在胡乔木同志主持的宪法修改稿第二稿中，收入了相关的内容。但在第三稿时，设立宪法审查委员会的内容被删掉。

北京大学法律系教授姜明安对本刊说，当时改革刚刚开始启动，决策层主要考虑国务院即将制定大批新法规，如果违宪审查过于严格，会削弱改革的动力。

随后出台的“八二年宪法”，实际上延续了“五四年宪法”对监督的相关规定。而这些规定，在后来的实践中，很少执行，使得人大监督权力诸多虚置。法律界随即开始寻求变通的方式。一个思路是，宪法不行，基本法行不行？基本法不行，一般法行不行？

1985年3月召开的六届全国人大常委会第十次会议和紧接着召开的六届全国人大三次会议上，许多代表对全国人大常委会的监督工作提出了批评。根据有关领导同志的意见，全国人大常委会办公厅1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件，关于监督问题的文件也在其中。后来，这被视作全国人大《监督法》起草工作的开始。

但彭真委员长在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大问题的条件还不具备。

1990年3月，在中共中央关于加强党同人民群众联系的决定中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的《监督法》。

1990年5月，全国人大常委会办公厅研究室、北京市人大常委会法工委、吉林省人大内司委抽调的人员和法学专家组成了《监督法》起草小组，开始《监督法》的起草工作，拟出了全国人大及其常委会监督法草稿；经修改后，于1990年8月中旬形成了监督法征求意见稿。

经过两个月的征求意见和修改，在同年的10月27日形成了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(修改稿)》。它所规定的是全国人大及其常委会的监督工作，没有规定地方人大的监督工作。

但是这一稿，在当时国内国际相对特殊的背景下，逐渐被束之高阁。

地方人大实践推动监督法

从上个世纪80年代的中后期开始，地方人大成为监督制度探索的主力。执法检查、代表评议“一府两院”工作、述职评议、执法责任制和“个案监督”(对司法机关重大违法案件进行监督)等多种新监督形式均始自地方创造。这些由地方而起的探索，并没有形成一个完整规范的监督体系，但为新一轮监督法的起草工作提供了经验。

1991到1994年，监督法两度被列入全国人大常委会的立法规划。1996年10月，经中共中央批准，新一轮《监督法》的起草工作全面启动。

七易其稿，1997年8月《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》完成。与1990年的内部修改稿相比，它将地方各级人大的监督工作纳入了范畴。

1998年3月换届不久，九届人大常委会委员长李鹏明确提出要制定《监督法》。

由此启动了第三轮监督法起草工作。

2002年，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》被首次提请全国人大常委会审议。

据了解，当时制定的《监督法(草案)》主要包括以下内容：人大及其常委会行使监督权的原则，如必须坚持中国共产党的领导、依法监督、集体行使职权、不包办代替“一府两院”行使职权等；监督宪法和法律的实施方面的规定，既包括对规范性文件是否合宪、合法的监督，也包括对“一府两院”及其工作人员的行为是否合宪、合法的监督；质询和特定问题调查方面的规定等等。

姜明安教授对本刊说，《监督法》的法律体系实际上就是由四部分组成：法律监督(即对部门法规的监督)、财政监督、人事监督和政策监督。

监督难为与制度设计

尽管起草过程历经波折，但据熟悉内情的专家说，由于牵扯面太广，《监督法》短期内无法出台。

据披露，今年的低调二审，实为不得已之举——根据《立法法》规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。期间，每次审议的间隔不得超过两年，否则将终止审议。专家称，由于监督法自身设计中存在的难解之惑，《监督法》并不排除胎死腹中的可能。

陈玉生研究员在80年代即已参加过征求《监督法》起草意见的专家论证会。他回忆说，当时与会的大部分专家均认为操作性不够，理由就是缺少前文提到的违宪审查机构——宪法委员会，监督起来缺少最高权威。

他认为，后来《监督法》的设计，有两种偏离的倾向：其一，它不是宪法监督层面；其二，党和人大的关系尚未理顺。

据《北京青年报》引用人大代表的话称，《监督法》一直没能出台，主要难点在于如何处理人大要接受中国共产党的领导与人大是国家最高权力机关的关系。

姜明安称，如果《监督法》只是一般法或基本法范畴，则会缺少对党的权力的监督。一个明显的事实是，各个地方的一把手(书记)实际上无人监督，这也是监督虚置的体现之一。

而如果设立了宪法审查委员会，则会触及现有的政治体制。在这个框架下，宪法法院拥有最高权威。今春发生在韩国的弹劾总统的宪政危机，最终由宪法法院裁定就是明证。

北京大学法学院王磊副教授还提到，人大监督和司法独立之间的关系迟迟未曾理顺也是《监督法》起草中的一个难点。在《监督法》审议过程中不少专家对人大会利用手中过大的个案监督权妨害司法独立表示担忧，但如果取消此项权力，又会造成大量在司法途径之内得不到救济的案件无法寻求到合理的解决之道。

另外，对监督法的诟病还在于其本身缺少太多的制度新意，亦缺乏整套的监督程序。有学者对本刊说，《监督法》中95%的条文在其他法律中已经存在。此说法得到了法学学者的一致认可。

中国政法大学教授蔡定剑对本刊说，现有的法律之中，并不缺乏监督条款，但却因为缺少相关的程序规定而多属一纸空文。

北京大学法律系教授姜明安则举例说，比如上访，在什么期限内答复？在什么期限内解决？没有严密的程序设计，监督也就缺乏约束力。

曾经参与讨论监督法(草案)的中国人民大学法学院教授韩大元对中国《新闻周刊》说，正因为如此，《监督法》虽有制定的必要，但“能否规定一个宪法监督的程序是其中的关键。”

另外，可以想见的是在现行的人大框架下——陈玉生研究员指出——如果包含更多实质性的监督革新，在人大通过将受到阻力。

早前的采访中，中国政法大学法学院院长马怀德指出，人大的领导之前多为前政府官员，立法机关与行政机关的界限模糊。而陈玉生研究员和姜明安教授指出，全国人大代表多由官员组成，他们本身就是人大监督的对象。寄望于在此架构中通过《监督法》且并不被虚置，尚待观察。

人大监督由何破局

《监督法》并不是人大监督制度改革和完善的惟一路径，事实上，20余年来，人大自下而上的各种制度创新一直是人大改革的主要路径。

曾在全国人大工作多年的中国政法大学教授蔡定剑在接受本刊记者专访时说，地方人大监督制度创新比较活跃与各级人大职能侧重不同有一定关系。地方人大相对全国人大，立法权要小很多，到市级以下则没有立法权，因此人大剩下的主要功能就是监督。最近有些地方人大在财政监督方面进行了一些探索，在预算的审批和审计方面做出了一些努力，这都是值得肯定的好现象。

蔡定剑表示，全国人大立法的任务比较重，对监督体制的探索要少一些，更多的是对地方经验的肯定和总结。但因为全国人大的探索将不可避免地引起全国效应，也有很多人对此持一种比较谨慎的态度。

但他表示，对那些对全国监督工作能够起良好作用，又是法律中规定的制度，全国人大应该起到推动作用。例如，对于预算的审议和审计的问题，全国人大应该拿出一套细化制度来规范完善现有的一些地方性的探索，这对国家只能是有益无害。

学者普遍认为，由于狭隘的利益驱动，人大监督职能的强化，必然带来人大权力的扩张。而一个完整的监督体系应是，在人大监督的基础上，辅以民众监督和舆论监督。

既然改革非一朝一夕之功，不少学者主张采取渐进式的做法。姜明安教授开出的药方是，加强人大监督，需解决以下三方面的问题：经常性、专业性和公开性。

经常性是指人大代表的常任制和人大会议召开的经常性。姜教授说，作为国家最高权力机关，每年只有半个月的时间开大会，集中审议跨度长达一年的国家大事，代表又多非常任，表决和审议怎能科学合理？

专业性则指要把监督当成一项专业问题来抓，必须有专门的机构、专门的制度、专门的程序。否则，流于形式是无法避免的事。他指出，全国人大50年来没有撤销过一个国务院的行政法规，尽管很多法规违反上位法。

公开性是指人大的活动要公开。他举例说，宪政成熟的国家，每周国会例会讨论时，政府总理携内阁部长出席，电视台现场直播，每一项国会讨论都在公众视野之下。

如果这样，《监督法》假使出台，这些内容再辅以严密的程序，“一府两院”的权力将大受制约。-

人大监督制度的演进

强化监督权

1979年，五届全国人大二次会议修改1978年宪法，对人民代表大会制度作了重要改革，其中重要的内容就是强化人大的监督权：加强全国人大常委会的监督职能，赋予它有权监督宪法实施，有权审查批准国民经济计划和预算在执行过程中的部分调整方案，有权对国务院各部委提出质询的权力。

评议

1982年，黑龙江省肇源县组织人大代表评议“一府两院”干部。

评议后来被分为工作评议和述职评议，后者要求“一府两院”由人大任命的干部向人大报告本届任职以来的工作和廉政等情况。

执法检查

1983年，沈阳市人大常委会结合1982年宪法的宣传贯彻，连续两年进行“大检查”，这是有据可查的人大最早的“执法检查”。现在，执法检查已成为人大一项重要的、经常性的监督工作。

执法责任制和错案追究制

1987年前后，河北、河南等省的人大常委会开始推行部门执法责任制的探索。90年代初期，吉林、河北等省的人大常委会督促司法机关建立了错案追究制度。

个案监督

1984年，辽宁省台安县王百义、王力成、王志双三位律师，依法履行辩护职责，遭到诬告。鞍山市检察院对其以包庇罪提起诉。全国人大常委会、辽宁省人大常委会在调查后两度监督，使该案得到彻底纠正。这是人大个案监督史上的较早典型案例。个案监督主要指人大对重大司法案件的监督。

质询

1996年，四川省人大向四川省高级人民法院提出关于夹江县打假案的首例质询案。质询权在地方人大开始启动。

法律监督书

法律监督书就是将人大在实施法律监督中形成的意见变成具有法律效力的法律文书。这一监督形式最早是由广东省人大于1989年规定的。

审计

从1996年开始，根据审计法的规定，全国人大常委会每年6月底听取国家审计署的审计报告。1999年的审计报告揭出财政部、水利部等部门的违规行为，引起强烈反响。

(据蔡定剑、王晨光主编《人民代表大会二十年发展与改革》蔡定剑、董珍祥相关文章整理)